复合民主运行的权力基础

□ 叶国文

马克思认为，“在君主制中是国家制度的人民；在民主制中是人民的国家制度”。①《马克思恩格斯全集》（第一卷），人民出版社1956年版，第281页。因此，在现代民主制和现代国家制度框架内，人民具有核心和主导地位，体现国家属于人民，人民治理国家，即人民当家作主。

人民民主作为人民当家作主的实现形态，是在中国革命过程中，经过无数次实践和选择基础上，在中国共产党领导下做出民主选择。这一选择，既是中国共产党领导中国革命的结果，也是中国人民在中国革命过程中做出的选择，充体现了人民民主的特性：人民当家作主和党的领导。

改革开放以来，杭州创造了一个个奇迹：中国城市总体投资环境最佳城市第一名、中国大陆最佳城市排行榜第一名、中国最具幸福感城市第一名……探析这些奇迹，离不开杭州的民主实践。杭州的民主实践，概括为复合民主。它是人民民主的具体实践，体现了市民当家作主和党的领导的有机统一：基于市民当家作主的民主实践，保证了政府的人民性和人民在政府治理中的主体性；基于党的领导的民主实践，保证了民主创造政府治理与发展的功能和人民政府为人民的政治属性，从而使民主真正成为促进杭州市人与社会全面发展的积极推动力量。

杭州市运用复合民主这一人民民主的实践形态，以民主形式创造发展，使民主成为杭州发展的资源；同时，以发展推进民主建设，发展成为实现民主的动力源，极大地促进了市民当家作主。在具体实践中，杭州市通过政府逐步还权于民，把生产还给市场、生活还给市民、山水还给自然的“三还”过程，还出了一个市民当家作主的权力主体，为杭州市运用复合民主创造发展提供了权力基础。

一、生产还给市场

始于1978年的中国改革开放政策，是按照两个向度推进的：一是中央政府将相当部分的决策权力下放给地方政府，使得地方政府享有一部分自主权，这为各地经济高速发展创造了条件；二是地方政府借助国家经济尤其是国有企业权限下放的机会，把经济权力逐步还给企业，使之真正成为经济活动的主体，推动了社会经济发展。

在上述改革开放的逻辑中，杭州市根据自身特点，利用政府力量和市场机制，在健全市场体系、创设平等环境和发展民营经济三个方面共同着力，演绎了生产还给市场的杭州逻辑。

（一）健全市场体系。一是构建市场体系。通过出台文件、建构平台、“非禁即入”等措施，赋予各类市场主体平等的准入条件和竞争机会；通过法规建设，整顿和规范市场秩序，建构政府、行业、企业、市民和社会舆论相结合的信用和监管体系，杭州市初步形成统一、开放、竞争、有序的市场体系。二是完善配置机制。杭州市充分把握自身资源匮乏的不利条件，从节约资源出发，建立包括价格杠杆和政策引导相结合的利益诱导机制，建立包括政府引导力、企业主体力和市场基础力的三合一资源调节机制，建立包括公共财政、行政责任和生态效益评估结合的补偿机制，建立包括产权交易、直接融资、信用担保和农村金融改革在内的地方金融体制改革，从而基本完善了市场要素配置机制。三是培育各类市场。结合杭州特点，从发展消费品流通领域出发，建立和培育各类市场。借助1986年被列为全国13个生产资料市场试点城市的机会，对要素市场进行探索，初步形成“开放统一、规划健全、畅通有序、平等竞争”的金融、劳动力、人才、技术、房地产等生产要素市场，为市场经济搭建发展空间和平台。四是大力发展个体工商户。在完善市场体系和建立各类市场基础上，杭州市先后出台了一系列文件、政策和措施，为个体工商业发展创造条件。具体而言主要有两点，一是拓展空间、提供平台和打造特色商业街区：通过城市拓展和重新定位，辅以腾挪、淘汰、组建等手段，全面构筑高增值、强辐射、广就业、高层次、多功能、开放式的现代市场，为个体工商户发展提供平台；二是在原来个体工商业集聚的地方，因势利导打造一批凸现杭州历史、文化和产业特色，综合购物、观光、休闲的商业街区，既推进个体工商业发展，又形成了一批在全国具有一定知名度的特色商业街区①主要有清河坊历史文化特色街、中国丝绸城、（新华丝绸特色街）、武林路时尚女装街、梅家坞特色文化街、湖滨旅游商贸特色街、信义坊美食休闲街、文三路电子信息街、南山路艺术休闲街、北山路历史文化街等十大特色街区，具体资料见杭州酒店预订网（http：//www.aoohz.com/zhinan/list_tsjq.htm）。

（二）创设平等环境。相对于国有企业，包括民营经济在内的非公有制经济在发展中面临诸多现实困难，其中享有平等的发展环境一直是最大困难之一。在自创经验的基础上，杭州市制定了“平等准入、公平待遇、加强支持、改善服务、积极引导”的方针，做到不折不扣落实上级已有的优惠政策、规定，学习借鉴外地行之有效的政策措施，大胆创新国家法律法规没有明令禁止的举措，保障民营经济等非公有制经济的发展：一是通过放宽进入领域、降低投资门槛，消除民营资本进入门槛的隐形壁垒；二是通过清理、废除和修订政策和条例消除政策歧视，落实公平待遇；三是通过完善中小企业信用担保体系、加强信贷支持力度、拓宽直接融资渠道等手段，健全民企融资体系；四是通过发挥社会服务、实施引才引智、搭建服务平台、提供财政扶持、促进科技创新等方面给予民营经济最大的优惠政策的举措，营造发展氛围；五是通过将民营经济发展纳入国民经济和社会发展规划，加强对民营企业的具体指导。通过建立和健全上述政策措施和规章制度，培育和扶植民营经济，为民营经济创设平等的发展环境。

（三）发展民营经济。杭州缺乏国有大中型企业，这对城市发展本是一个不利的因素。但是，杭州变不利因素为有利条件，从中走出了一条自己的路子：从发展乡镇集体企业，到个体私营经济产生，再到民营经济的快速发展。在这一过程中，杭州市通过专门成立发展民营经济协调小组及其办公室，先后出台一系列促进民营经济发展的政策举措，多次召开杭州市民营经济大会，在全国率先制定《杭州市促进个体私营等非公有制经济发展规划（2006－2010）》，促进民营经济发展。与此同时，落实民营企业家在经济、政治、社会和法律上的实惠、地位、荣誉和保障。

上述规划、文件和举措，从政策准入、保障和服务等方方面面为民营经济发展搭建了平台，加上市政府的产业发展扶持资金引导，极大地促进了杭州市民营经济的大发展：一是500强民营企业数量位居全国第一。全国工商联公布的全国上规模500强民营企业排名中，杭州市入选数连续居全国省会城市、副省级城市首位。二是民营经济实力位于民营经济强省的第一位。杭州市民营企业法人数、民营企业总资产、民营企业年营业收入三项指标均排名全省第一位，均占全省1/4左右。三是民营经济的规模和贡献率位居全市第一位。正如福布斯“中国大陆最佳商业城市排行榜”的制榜者陈岚和福布斯十大商业城市的财经记者访问杭州时发出这样的感言：“现在让杭州进入世界视线的不仅仅是西湖，更多的时候是民营企业家”①安蓉泉主编：《杭州特色与经验：纪念改革开放30周年（综合卷）》，杭州出版社2008年版，第5页。和民营经济。

杭州发展离不开民营经济，民营经济直接推进了杭州发展。杭州市国内生产总值从1978年28.4亿元到2009年5098.66亿元，连续19年保持两位数增长；财政总收入从1978年9.4亿元到2009年1019.43亿元；人均GDP按常住人口计算为63471元，按户籍人口计算为74924元，按国家公布的2009年平均汇率计算，分别达到9292美元和10968美元。据2009年杭州市统计公报，在全市生产总值中，非公有制经济所占比重已达到64.5％，其中个体私营经济占全市生产总值的比重为52.5％。2009年末，全市共有私营企业14.09万户，从业人员130.93万人，个体工商户28.46万户，从业人员59.78万人。②《2009年杭州市国民经济和社会发展统计公报》，见杭州市统计调查信息网http：//www.hzstats.gov.cn/web/ShowNews.aspx?id= XV0qO0UittI=这些数据有力地说明，杭州发展无疑应该归功于杭州市因地制宜地把企业生产权力归还市场主体——民营经济。

二、生活还给市民

改革开放给杭州带来最大的改变之一就是市民在社会生活中具有主导地位，政府不仅解决市民关心的各种问题，而且把解决这些问题的主动权还权于市民，即把杭州社会生活的决定权还给市民本身，由市民选择和决定杭州市发展的路径和目标。

2000年杭州市开始在市直机关开展“满意单位、不满意单位”的评选活动。在这次评选活动中，人民群众向政府机关和工作人员提出了大量的意见和建议。2001年度的评选活动中，市民提出了四个带有普遍性的问题：一是机关工作人员作用中的“四难”问题，即“门难进、脸难看、话难听、事难办”问题；二是困难群体的生活和就业问题；三是交通拥挤造成的“行路难、停车难”问题；四是城市卫生的“脏乱差”问题。③余逊达、黄天柱：《加强执政能力建设的有益探讨——杭州市解决“七难”问题的实践与思考》，《浙江社会科学》2004年第6期。2002年度，除了上述四个问题外，市民还提出了另外三个带有普遍性的问题：一是药价过高的“看病难”问题，二是教育领域的“上学难”问题，三是房价过高的“住房难”问题。“七难”问题一经公布，就引起了市民的强烈反响和热议，认为政府敢于直面问题。在此基础上，政府主动引导市民在各种媒体上展开杭州发展大讨论。

围绕“七难”问题的杭州发展大讨论，市民不仅提出各种各样存在的问题，而且提出改进的具体意见、建议和对策。这些意见、建议和对策，经过市政府归类后再次在媒体上公布，进一步激发市民参与的积极性。一时间，以解决杭州“七难”问题为主要内容的提建议、出对策、促发展的大讨论成为市民核心话题。与此同时，市政府再次归纳这些建议和对策，对梳理出市民提出的解决之策，通过“红楼问计”④“红楼”是杭州市城市规划陈列馆的别称，因外墙呈红色而得名，位于杭州市中心延安路。“红楼”自开馆以来，就尝试着用自己的方式搭建政府与百姓沟通的桥梁，搭建百姓参与城市建设重大项目的平台。杭州市城市建设重大项目规划，都会在这里公开展出，展前做好媒体的信息发布，展中反复征询、收集市民的意见和建议，展毕认真梳理意见和建议，以深化和优化建设方案。几年下来，参观城建方案的公示展览，并提出意见建议、投票支持理想的方案，已成为不少热心市民日常生活的一项“保留节目”。在某种意义说，“红楼问计”已成为杭州重大工程市民参与、市民做主的一个代名词。、民生恳谈、“网上红楼问计”、问计于社区和发放问卷表等形式问计于民，并以市民的民主选择作为解决问题之策，形成了针对“七难”问题的七个重要举措。自2002年以来，杭州市委、市政府根据市民建议和对策，制定了《关于健全解决事关群众切身利益“七难问题”长效机制的实施意见》（市委［2004］21号），建立了“破七难”领导（协调）小组，采取切实措施解决“七难”问题：以“春风行动”为重点，解决困难群众生产生活问题；以“四改联动”为重点，解决“看病难”问题；以“好上学”和“上好学”为重点，解决“上学难”问题；以“居者有其屋”为重点，解决“住房难”问题；以“公交优先”⑤杭州市借鉴国际经验建立BRT的公交优先举措破解“行路停车难”。通过建设完成33条路、9座桥、2个隧道和9个入城口的“333929工程”的基础设施建设、推进“畅通工程”和“平安工程”，设置公交专用车道、优先发展公交系统，从2008年开始又实行对接最后100米的公共自行车交通系统，目前已经有2000个点、投放自行车近5万辆，从而建构了一个“行得快捷、停得方便”公共交通体系。为重点，解决“两难”问题；以机关效能建设为重点，解决“办事难”问题①杭州在破解“办事难”的机关效能建设中采取多种举措，取得较好效果，其中从2000年开始全民参与‘每年一度的“满意单位、不满意单位”评选活动和“12345”市长公开热线电话是在全国具有标杆性的举措，受到诸多领导、学者的热评。；以创建文明城市为重点，解决“清洁杭州”问题②本着“打造国内最清洁城市”的目标破解“清洁卫生难”问题：着力整治垃圾乱扔、摊点乱摆、车辆乱停、广告乱贴、工地乱象等五乱现象，实行景区全天候保洁、主要道路18小时保洁的举措；加强城乡结合部与农村环境卫生整治；加强教育，落实长效机制等，建设“清洁杭州”。，其核心是解决市民生产生活中的实际困难，让市民过上幸福安康的生活，其价值在于这些解决之策来自于市民的民主选择，从而体现了市民在杭州城市发展中的决定性地位。

与此同时，杭州市委市政府按照“围绕一个目标（改善民生）、把握一条主线（发扬民主）、坚持一个标准（百姓满意）”的原则，积极探索制度机制创新。建立以“四问四权”为核心的民主治理机制，进一步把城市治理的权力还给市民。

“四问四权”即推行“问情于民”落实知情权、“问需于民”落实选择权、“问计于民”落实参与权、“问绩于民”落实监督权。这一机制来自于2004年下半年开始以路平、灯明、水畅为主要内容的背街小巷改善工程。这一工程改善了近3000条背街小巷，基本完成了主城区所有街巷的改善修缮，市民的生活品质得到大幅提升。

此后，杭州市对重大项目工程均推行“四问四权”机制，并逐步形成一套行之有效的做法：一是实施“阳光工程”。打破原来规划设计固定场所展示的做法，推行“规划进社区”，即将规划方案送到社区展示，征询居民群众意见。分类梳理居民意见后，再将修改意见反馈到社区，方便市民了解和监督。这一举措密切了重大工程项目与市民群众的联系，使工程项目从规划、设计、建设到管理更加公开透明，增强了市民的参与力度，使“闭门工程”转变为“阳关工程”；二是打造信息平台，保障市民知情权和参与权。在网络方面，建立“杭州市重大工程招投标网”和“杭州建设项目交易网”，接受广大网民监督；在媒体方面，联系报纸、电视、广播，开设重大工程项目栏目，广泛吸收市民意见；在通讯方面，充分发挥“12345”市长热线、公开部门咨询电话、公布电子信箱等民主参与方式，倾听市民呼声，及时回复反馈；在宣传报栏方面，街道和社区利用基层板报，及时听取市民意见和建议。三是鼓励市民全程参与。杭州市几乎所有重大工程项目都明确规定市民全程参与。如杭州市背街小巷改善领导小组2005年2月7日制定《关于市民全过程参与背街小巷改善工作的实施方案》，明确了市民参与贯穿改善工程的计划立项、设计调查、设计方案会审、施工方案编写、施工进度安排、监理方案编制、工程考核验收评比等环节。正因如此，在背街小巷改善过程中，市民自发组织了“民间质监站”、“民间庭改办”等充分体现市民参与的非政府组织的典型案例。四是引入第三方力量。在近几年杭州市重大工程项目建设中，一个突出的特点是重视引入、发挥包括社会中介组织、民间团体、志愿者、义务顾问团、热心市民、义务质量监督员等第三方力量，进一步扩大了市民参与的热情。

今天，几乎每一件关系市民社会生活的重大事项，杭州市民都有民主选择和决定的权力。正因如此，市民参与、选择和决定城市发展重大事项的热情得到激发，而由市民选择和决定的政府决策更加科学、更加人性化，市民当家做主成为杭州市民的一种生活习惯。

三、山水还给自然

杭州是一座山水城市，但因山水与城市互嵌、景区与村庄交错，加上山水限制空间，容易受到污染。周恩来总理曾作出“为了给我们的子孙后代留下一个风景如画的西湖”，要“避免湖水污染”③中共中央文献研究室编：《周恩来年谱（1949－1976下卷）》，中央文献出版社1997年版，第624页。的指示，邓小平同志也曾在1983年和1992年两次做出指示，“像杭州这样的风景旅游城市在世界上可是不多的”④翁卫军主编：《杭州改革开放30年》，浙江人民出版社2008年版，第162页；同见中共中央文献研究室编：《邓小平年谱（1975－1997下）》，中央文献出版社2004年版，第1356页记载1992年“12月17日上午，游览西湖”，没有记录关于西湖的具体指示。，“一定要保护好西湖名胜”⑤中共中央文献研究室编：《邓小平年谱（1975－1997下）》，中央文献出版社2004年版，第889页。。事实上，自改革开放以来，从政府到市民，都充分认识到西湖山水对于城市的重要性，从而尽最大努力恢复和保护山水自然景观。

（一）搬迁整治。本着截断染源、禁止噪音、清澈水质、扩容绿地，为市民提供更具品质的生活环境的要求，杭州市动员市区和景区工业企业走上搬迁之路。2002年7月，杭州市政府下发《关于市区范围内市属工业企业搬迁的若干意见》，同时成立搬迁领导工作小组。12月27日，确定16家企业作为首批搬迁企业。2003年12月，通过《杭州市区范围内市属工业企业搬迁实施细则（试行）》，明确搬迁资金补偿，正式启动工业企业搬迁市区行动，一批企业搬离杭州市区和景区。搬迁和整治工业企业，搬出了企业发展的“新天地”，搬出了杭州工业发展的“新天地”，搬出了杭州城市发展的“新天地”，也搬出了提升杭州环境质量的新空间。

（二）恢复自然景观。围绕恢复山水自然景观，杭州市主要采取五大举措：

一是综合保护西湖。2002年以来，围绕“保护西湖、申报世遗”目标，以还湖于湖的理念，按照保护第一、生态优先、传承历史、突出文化、以民为本、为民谋利、整体规划、分步实施原则，连续实施西湖综合保护工程。通过西湖综合保护工程，西湖以及沿湖景点得到恢复整修，西湖纯美自然的景观不断得到恢复和再现。2005年《中国国家地理》授予西湖“中国最美的湖”称号，2006年国家建设部授予杭州水环境治理优秀范例城市。2011年6月24日，西湖被联合国教科文组织列入世界遗产名录。

二是综合保护西溪。西溪，曾与西湖、西泠并称，是目前国内唯一集城市湿地、农耕湿地、文化湿地于一体的国家湿地公园。因战争、动乱、过度人为干预和缺乏保护，湿地面积从原先60平方千米锐减为10平方千米，生态功能退化、自然和人文景观遭到较大破坏。本着生态优先、最小干预、修旧如旧、注重文化的原则，杭州市政府从2004年开始先后编制完善《西溪湿地保护区总体规划》等7项规划和《西溪国家湿地公园生态修复保护规划》等20余项设计方案，通过拆除、搬迁、恢复、修缮等举措，修复和保护西溪湿地。

三是整治保护运河。在整治保护前，京杭大运河杭州主城区段运河两岸的岸线资源长期被单位和住宅小区占用，自然和人文景观遭到损毁，加上两岸单位和个人排污，水质下降，生态环境恶化。杭州市通过整治保护运河工程，拆除运河两岸单位和个人建筑，打通运河两岸游步道20千米，修复运河人文生态景观，改善运河自然生态，实现还河于河、还河于民。

四是整治河道。据统计，杭州市区有河道286条，长度约847千米。这些河道具有泄洪排涝、休闲旅游、承载历史、净化城市等功能，但由于缺乏长期有效疏浚等原因，逐渐丧失上述功能，也影响了市民社会生活和城市形象。杭州市分别于1996和2003年两次启动河道全面综合整治工作，通过疏浚、截污、绿化和加固，修复与西湖连通，引钱塘江水入河等举措，使河道内部互相贯通，外部与运河、钱塘江、西湖贯通，变死水为活水。

五是贯通游步道。在恢复和整治西湖的同时，杭州市于2007年开始打通西湖西面群山连绵的山脉，打造一条杭州最长、也是目前我国范围内最长的山体游步道——西山游步道。2010年总长约107.9千米的游步道建成，成为继西湖、西溪、西泠之后又一自然景观，从而把冷艳的群山也还给了多彩的市民。

如果说西湖是杭州的养眼之景，西溪是养肾之地，西泠是养心之所，那么西山则是杭州的养肺之处。一座养眼、养肾、养心、养肺的城市，无疑是一座生活品质之城，杭州无疑就是这样一座人与自然融为一体的城市。

四、权力回归和市民做主：复合民主运行的权力基础

改革开放给中国发展提供了动力和基础。改革开放的关键是放权、分权与让利，改革的落脚点就是生产发展、生活幸福。放权、分权与让利能够对生产和生活产生积极效应，就必须落实到根本，即落实到具体的劳动者，并以其作为全面启动中国改革和发展的最基本动力资源。杭州市通过还权与民的方式，把生产还给市场，还出了民营经济的大发展，为杭州建设集聚了财富资源；把生活还给市民，激发了市民的主体意识和主人翁精神，积极参与城市建设；把山水还给自然，还出了一个山清水秀的魅力杭州，激发了市民的认同感和归属感。可以说，“三还”还出了一个市民当家作主的人与社会、自然和谐发展的现代杭州，契合了中国改革开放的逻辑。

（1）政府放权。在理论上，作为人民政府，其权力一定被人民掌握。人民政府一旦掌握了超越自身的权力之后，人民如何实现掌握政府权力?除了革命夺取政府权力之外，主要是政府还权，即把人民授予政府的权力通过政府放权方式还权于人民。因此，把超越政府权限的权力还给人民，就是实现人民政府权力重新被人民掌握的有效途径。杭州的“三还”，就是政府以放权的方式还权于民，使市民掌握自己权力的实践。

在实践上，政府放权是权力回归。改革开放初期，我国政府之所以放权，在于因为计划体制等原因，除了人民授予的权力之外，政府以不当的方式把原来属于人民的权力收缴。尽管这种权力收缴行为并不符合现代政府理念，但是建立在前现代基础上的新生政权面临现代国家建设和建设社会主义的双重需要，使得这种行为成为必要而且发挥了一定的能效。随着改革开放政策实施和市场经济体制的建立，建立在上述双重需要基础上的权力收缴行为阻碍了现代国家建设，更为重要的是在市民参与扩大和个体独立意识增强的背景下，需要以放权方式激活现代国家建设诸要素，因此政府放权是一种权力回归，把市民的权力归还市民的过程。

对于杭州而言，政府以放权、分权和让利方式，把生产归还市场，并把这种经济权力进一步归还给由市民自己创设并适应生活需要的民营经济。民营经济，一方面其主体是市民，另一方面创造财富属于市民，言下之意就是经济权力归还作为市场主体的市民，其体现就是民营经济实现了藏富于民；把生活归还市民，还出了一个市民参与、市民做主的市民社会。一方面市民积极参与，无论以个体还是以非政府、社会中介等组织形态参与，另一方面在这些市民积极参与的领域，不仅充分发挥其主观能动性，而且有效地补充了政府在治理城市中的能效不足等缺陷，成为政府决策不可或缺的补充，使得政府反过来要求市民积极参与，市民自然成为城市治理的真正主体；把山水归还自然，还出了一个山清水秀的杭州。一个自然环境优美的杭州，最受益的无疑是杭州市民。因此，政府放权就是权力回归市民，正因为政府放权从而缔造了一个市民做主的杭州。

（2）激活市民。现代城市政府是一个权力属于市民，积极回应市民诉求，满足市民不断扩大的参与要求，与市民共建、共治的城市政府。与传统政府管理城市不同，现代城市政府建立在市民的积极参与基础上，要求政府积极回应市民诉求，与市民共同治理城市。实现现代城市政府的前提是市民个体独立并具有表达权利的需求，也就是说市民要有权力，而且这一权力是以自由表达为基础的。因此，现代城市政府首先要把权力回归市民，并在回归过程中激活市民，以便政府回归的权力获得市民的积极接收。只有激活市民，才能实现市民接收回归权力的目的，并用这些权力与政府共治城市。

通过政府放权，首先使杭州市民获得个体独立和自由。正是这一独立和自由，创造了民营经济强市；其次解放社会，把社会权力归还市民，建构一个新的市民社会，从而产生了积极参与的需求；最后把山水归还市民，激活了市民建设城市的积极性。由此可见，“三还”是一个政府放权的过程，同时也是一个激活市民，政府权力得以回归市民的过程，正是这一过程建构了城市政府为市民和市民爱城市、建设城市的激情，在政府与市民的互动中，创造了一个充满活力的杭州。

（3）市民做主。政府放权和激活市民，在逻辑上是权力回归市民，在本质上是市民获得并实现做主的过程。政府放权，表面上是原有的城市管理模式已经不能适应经济社会发展需要，究其根源在于政府与市民之间存在阻力。这种阻力使政府与市民在治理城市中存在两张皮现象：一方面政府治理城市的主张和政策不能获得市民认同，政府治理城市能效下降；另一方面市民治理城市的建议和意见，不能有效地送达政府。尽管政府与市民都具有治理城市的主动性和积极性，但是缺乏有效渠道实现政府与市民的沟通。

在理论上，人民政府治理城市是为了更好地改善市民的生产、生活，市民也是基于更好地建设美好城市家园的目的要求人民政府的，因此不仅在治理城市上具有目标的一致性，而且城市是市民的城市，所以人民政府治理城市应以市民满意为价值。也就是说，在治理城市上，政府与市民都以一个有效治理的、市民满意的城市为目标，所以市民做主是理论、逻辑的必然。

杭州市委市政府主动适应这一转变，在党的有效领导下，通过“三还”，借助政府还权的形式，把属于市民的权力归还市民，在破解“七难”等有关民生的工程和与市民紧密相关的重大工程中创设“红楼问计”、“社区问计”、“网络红楼问计”和“四问四权”等等体制机制，激活市民参与积极性，拓宽市民参与渠道，以市民的选择作为政府决策的最终依据，体现了市民参与共同治理城市的现代价值诉求，最重要的是体现了市民当家作主的现代民主理念，为杭州市运用民主资源创造和促进发展提供了动力，也为人民民主的实现创设了复合民主的杭州实践形态。