我国矿业经济分区问题研究的回顾与展望

2011-02-19王来峰陈兴荣罗利波

中国国土资源经济 2011年7期

■ 王来峰/陈兴荣,2/罗利波,3

（1.中国地质大学（武汉）经济管理学院，湖北武汉 430074；2.中国地质大学（武汉）数理学院，湖北武汉430074；3.湖北省国土资源厅规划处，武汉 430070）

1 我国矿业经济分区工作的历史回顾

1.1 计划经济时期的矿产资源经济区划工作

20世纪80年代初期，在地质部改组为地质矿产部之后不久，基于新增加的“对矿产资源开发利用进行监督管理”的职能，就有管理者开始探讨开展矿产资源经济区划工作问题。1983年，张家骥在探讨成矿远景区划的深化问题时，提出应在成矿远景区划成果的基础上开展以研究生产力布局为主要目的的矿产经济区划，并认为通过划分矿产资源经济区可提出矿产开发布局的合理方案，为国家制定矿产资源政策和矿产开发规划提供依据[1]。自1986年开始，矿产资源经济区划工作进入试点研究阶段，先后实施了国家“七五”科技攻关重点项目——305项目Ⅳ4专题“新疆主要矿产资源、主要成矿区带和重要矿床的技术经济条件分析”、地质行业科学技术发展基金资助项目（88155）“中国西部矿产资源地质技术经济条件分析和地质勘查发展战略研究”和国家科委项目（9128）“黑龙江省矿产资源地质技术经济条件分析和开发利用战略研究”①国家软科学9128项目课题组.黑龙江省矿产资源地质技术经济条件分析和开发利用战略研究，1993。等项目[2][3]，矿产资源经济区划与矿产资源地质技术经济条件分析、经济发展对矿产资源需求分析成为制定区域地质勘查和矿业发展战略的三大基础。1993年10月，经地质矿产部、国家计委批准立项，全国第一轮地质矿产资源经济区划研究开始正式实施，矿产资源经济区划工作进入全面展开阶段。该阶段的区划研究工作分全国和省（自治区、直辖市）两个层次进行，全国性矿产资源区划工作由地质矿产部政策法规司和中国地质矿产经济研究院负责，并设立“矿产资源基础和相关产业布局（含专题图编制）”、“经济发展对矿产资源的需求预测”、“矿产资源可供性评价系统研究”和“矿业城市及其发展问题研究”四个专题；各省（自治区、直辖市）的矿产资源经济区划工作由各省（自治区、直辖市）地质矿产局分别立项开展研究工作。1994年4月，地质矿产部政策法规司主持召开了全国地质矿产资源经济区划项目研究工作会议，并于1995年1月举办全国第一轮地质矿产资源经济区划研讨班，为矿产资源经济区划工作在两个层次的顺利实施奠定了基础。1997年6月，全国项目总报告完成并通过了地质矿产部科技司的评审，于1999年2月以专著形式出版[4]；1996-1997年，各省（自治区、直辖市）项目报告先后完成。

1.2 与市场经济体制相适应的矿业经济分区工作

1998年3月，国土资源部成立后，基于矿产资源规划、为矿业权审批服务的矿产资源规划分区成为国土资源管理部门的工作重点，它也是与市场经济体制相适应的矿业经济分区工作的新领域[5]。同时，基于经济区划理论的传统矿产资源经济区划工作虽未被提及，但在各级矿产资源规划中还是被以矿业经济区和矿业基地的形式加以运用。在第一轮矿产资源规划编制过程中，全国矿产资源规划的18个专题研究中专门设立了“区域性矿产资源”专题，并拟定了基于已有全国经济区划方案的“东部地区、中部地区和西部地区”的三大区域矿产资源规划和“长江三角洲及沿江部分省区、环渤海地区、东南沿海地区、西南及华南部分省区、东北地区、黄河中游及相邻地区、西北地区”的七大区域矿产资源规划两种方案，最后第一种方案被采纳[6]；各省（区、市）也都根据各自的经济区划方案划分了矿业经济区和矿业基地，如湖北省划分了鄂东南、鄂东北、鄂中南、鄂西南和鄂西北五大矿业经济区[7]；部分市、县也进行了矿业经济区和矿业基地的划分。因此，该阶段的矿业经济分区工作包含了矿业经济区划和矿产资源规划分区两大领域。在第二轮矿产资源规划编制过程中，一方面全国矿产资源规划的13个专题研究中专门设立了“矿产资源区划研究”专题，继续对矿产资源经济区划和矿产资源规划分区进行研究①全国矿产资源规划编制工作委员会.矿产资源规划重大专题研究报告，2007；另一方面通过中国地质调查局“大调查成果集成整合与区域部署研究”计划项目专项课题“矿产资源接续基地与矿业经济区划分综合研究”开展类似于经济开发区的“矿业经济区”研究②中国地质大学（武汉）课题组.矿产资源接续基地与矿业经济区划分综合研究，2009，拟在明确矿业经济区功能定位的基础上，划分国家级矿业经济区。至此，市场经济条件下的矿业经济分区工作实际包含矿业战略区（矿产资源或矿业经济区划）、矿业规划区（矿产资源规划分区）和矿业经济区三大研究领域。

2 我国矿业经济分区理论的简要综述

2.1 矿业经济分区的层次和类别

2.1.1 矿产资源经济区划

矿产资源经济区划被分为Ⅰ级（全国范围的综合性区划）、Ⅱ级（跨省范围的综合性区划）和Ⅲ级（专项经济区划）三个层次。其中，Ⅰ级区划又称总区划，一般与全国经济区划成果完全一致；Ⅱ级区划是跨省（区、市）区划，一般也是与在全国经济区划成果基础上所划分的Ⅱ级经济区基本吻合，只是将矿产资源结合进去后与成矿远景区划的Ⅲ级成矿区有一定联系，如长江中下游铁、铜多金属矿产资源经济区、三江有色金属矿产资源经济区和晋、陕、蒙、宁煤炭资源经济区等；Ⅲ级区划则因要突出矿产资源特色和重点而与经济区存在较大差异，如辽南铁矿资源经济区、阿勒泰铜镍铅锌有色金属资源经济区、新疆塔里木盆地石油资源经济区等[8]。在省级的矿产资源经济区划中，还要在Ⅲ级矿产资源经济区的基础上进一步划分矿产资源开发区，且矿产资源开发区的划分不必遵循全覆盖的原则③国家软科学9128项目课题组.黑龙江省矿产资源地质技术经济条件分析和开发利用战略研究，1993。同时，鉴于在计划经济条件下探明储量虽多但近期可利用者较少的问题，矿产资源经济区又被分为可开发区和难开发区两种类别[2]，后又将可开发区分解为优先开发区和潜在开发区[9]，有的学者或将其称为最佳、潜在和最劣矿产资源经济开发区[10]，此类分区的目的是为指导矿产勘查开发布局，使有限的勘查资金投入到近中期能开发的区域。

2.1.2 矿产资源规划分区

在首轮矿产资源规划中，矿产资源勘查开采规划区均未予以分级，导致省、市、县三级规划没能实现合理分工与衔接；在第二轮矿产资源规划中，湖北省探索以矿业权审批发证权限为分级依据划定规划区，省、市、县级规划均既要严格落实上级规划所划定的规划区，又要对本级发证矿区做出规划安排，这样便形成了省、市和县级三个层次的勘查开采规划区。在勘查开采规划区的类别方面，也存在着认识逐步深化的过程。在国土资源部试点的湖州规划中，规划区被分为规划开发区、规划禁采区和其它区域；在湖北省试点的襄樊规划中，则增加了规划勘查区和规划限采区，并重点阐述了限采区与禁采区的区别[11]。国土资源部在总结各地经验后提出鼓励、限制、禁止勘查或开采区的分类方案，并要求制定具体的鼓励措施、限制条件和管理办法。在第二轮矿产资源规划编制过程中，国土资源部又增加了重点、一般勘查或开采区，因分类标准存在交叉而使争论又起[12]。

2.2 矿业经济分区的主要方法

2.2.1 矿产资源经济区划

矿产资源经济区划实际上包含划定矿产资源经济区和评价矿产资源经济区两大过程，每个过程都必然以区域矿产资源评价为基础。在划定矿产资源经济区的过程中，首先要将研究区划分为若干基本评价单元（如可以是按一定原则画的棋盘格子，也可以是某一级别的行政单元），然后选择影响单元内矿产资源开发利用的各类影响因素作为评价因子，对每个单元进行综合评价后形成优劣指示值（即优度），以其作为单元中心点指示值再进行等值连线形成等值线图[9]。一般以成矿条件、资源储量、潜在价值等为评价因子形成资源等值线图，以经济发展、交通区位、市场需求等为评价因子形成经济等值线图，再将两者叠加圈出资源高值和经济高值相重合的区域作为矿产资源经济区[13]。有时人们也会依据一定原则（如经济区、自然区或行政区、种子法[14]等）先划出若干矿产资源经济区，然后再进行类似前面划分矿产资源经济区时的综合评价，以确定各区的类型。因此，区域矿产资源综合评价的指标设计、权重确定和方法选择等成为矿产资源经济区划的首要问题。

2.2.2 矿产资源规划分区

在两轮矿产资源规划编制实践中，由于各省（区、市）对矿产资源勘查开采规划区的理解不同，导致其划区方法各异。例如，就规划区边界而言，浙江省要求应以尽量少拐点的折线表示，湖北省却要求以实际地质界线等线条表示。但是，透过这些不同规划实践的表象之外，一些已达成共识的分区方法论正在形成。首先，规划区划分有一定次序，一般都依据法律法规或相关规划先划定禁勘区或禁采区之后，再划定其他规划区，而且禁勘区或禁采区的划定依据已逐步达成共识；其次，规划勘查开采区应有明确的界线，确定界线的依据既要考虑控矿构造单元的完整性，还应该从规模开发和便于管理的角度出发兼顾行政区划，而已查明矿区储量计算范围、已设置矿业权矿区范围及地形地貌等更是不可或缺；最后，勘查开采规划区内要再划勘查开采规划区块，并按照“一个区块、一宗矿权”的原则来设置和管理矿业权。在分区方法论上达成共识固然重要，但更需要在实践中开动脑筋探索更多新的分区思路和方法，以期通过不断地总结完善后能早日形成行业规范。

3 研究展望

3.1 夯实矿业经济分区理论

与我国经济区划实践相同，在计划经济条件下的矿业经济分区工作主要是以苏联的生产力布局理论为指导，而与社会主义市场经济体制相适应的矿业经济分区理论还远未形成。矿业经济分区的理论研究，一方面要继续加强基本理论问题研究，既包括与经济区划和功能区划的共性理论问题，如分区的层次和类别、分区的原则和依据、分区的程序和方法等，还包括由于矿产资源分布不均衡性和隐蔽性等特点使矿业经济分区所具有的个性理论问题，如矿业经济分区是否应全覆盖、是否应有明确的地理范围及如何划定空间界线等[15]；另一方面还要从分区管理已成为政府在市场经济条件下实现空间宏观调控目标的重要手段这一时代特点出发，重点研究各类矿业经济区与矿产资源战略、矿产资源规划和矿产资源政策等宏观调控工具的协调机制及相应的调控思路和管理理念。

3.2 完善矿业经济分区体系

随着我国市场经济体制的确立和矿业经济分区实践的深入，矿业经济分区不再是单一的简单分区，笔者认为它是一个多目标、多层次、由“矿业战略区”、“矿业规划区”与“矿业经济区”的面、区、点相结合的综合分区体系。在今后的矿政管理实践中，我们要逐步形成一个兼容性强、实用价值高的矿业经济分区体系。兼容性强是指将“矿业规划区”与“矿产资源规划分区”对接，将“矿业战略区”和“矿业经济区”与首轮规划的“矿业经济区”和“矿业基地”进行衔接并使之落到实处，以力求将原有的各类分区成果均能纳入该体系；实用价值高则是指要使各类分区成果能融入矿产资源战略、矿产资源规划和矿产资源政策等宏观调控工具之中并发挥各自功效，逐步形成行业标准的技术规范。

3.3 提出相应的分区管理政策

在计划经济时期内，矿产资源经济区划的成果是不同级别的矿产资源经济区，其价值在于揭示地质勘查和矿业开发的区域次序。在市场经济条件下，矿业投资已成为私人决策事项，矿业经济分区的成果不再只是各级各类矿业经济区，更能体现其价值的是与之配套的分区管理政策。在矿产资源规划分区（矿业规划区）中，矿政管理部门要对各类规划区分别制定鼓励办法、限制条件和禁止事项，以引导投资者在矿业规划区内的矿业活动，实现矿业布局的宏观调控目标。这些分区管理政策有的已被提升为矿业权市场准入条件，并成为矿业权审批的重要依据。矿业战略区和矿业经济区的分区工作则还有待政府主管部门的试点推进，其管理政策更是需要在实践中不断地总结和完善。

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