省级以下国土资源管理体制改革研究

■ 易 明/唐 韬

（1.中国地质大学（武汉）经济管理学院，湖北 武汉 430074；2.武汉凯迪电力股份有限公司，湖北 武汉430074；3.清华大学，北京 100084）

1 省级以下国土资源管理体制改革取得的成效

1.1 宏观调控能力有所增强

国土资源管理权利的分散，直接导致我国政府的宏观调控能力减弱。不断扩张的地方政府国土资源管理利用的职能，降低了中央对地方的调节能力。我国社会是属于中央集权的体制，国家对社会宏观调控能力的强弱直接影响到国家综合实力的发展。国土资源包括土地、矿产等关系到人们生存的资源，因此，对国土资源集中于中央统一管理，实施垂直管理体制，并对地方国土资源管理进行有效管理和监督，将对宏观调控起到至关重要的作用。

1.2 国土资源得到了有效保护

首先，积极推行了基本农田的建设和保护。体制改革后，各个地区都推行了对基本农田的建设和保护工作，江西推行的“造地增粮富民”工程，重庆、湖北推行的“移土培肥”工程，四川推行的“金土地”以及湖北推行的“兴地富农”高标准基本农田建设工程对基本农田保护发挥了显著的作用。随着各地区基本农田建设、保护措施的加强，我国在全国31个省、市、自治区相继成立了基本农田保护和建设示范区，2006年国土资源部在全国各省、市、自治批准设立的示范区达到116个。示范区的建设带动了全国基本农田建设和保护的积极性，各地区纷纷建设高标准农田，基本农田建设和保护的行动形成了多部门集中投入、齐抓共管的局面。

其次，积极开展了土地开发整理复垦。改革开放后对土地开发整理复垦在全国展开，土地整理复垦也受到了党中央和各级人民政府的关注。2008年，国土资源部发布了《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》，标志着之前十几年来的土地开发整理复垦工作从起步阶段发展到全面推广阶段，我国在保护耕地、补充耕地资源、优化农业用地结构、提高农业生产效率、以及保障粮食稳定供给和生态环境保护等方面都取得了卓越的成效。

1.3 领导机制得到优化

省级以下国土资源主管部门实施垂直管理后，对各级人民政府和国土资源主管部门的土地审批权限以及国土资源规划、利用等权限进行了严格划分，省级以下国土资源主管部门领导干部的任免权限上收到省、市级国土资源主管部门，使得人事管理层更加紧密，为更好地规划各地区的土地利用提供了有力保障。不仅如此，这次改革积极开展了国土资源主管部门领导干部交流，实行上下级交流、轮岗交流、异地交流等，实现了各地国土资源利用信息共享，为强化国家国土资源管理、提高管理效率提供了条件。

2 省级以下国土资源管理体制改革后仍然存在的问题

2.1 垂直管理体制实质上是半垂直的

省级以下国土资源管理体制改革实质上是指省级以下国土资源主管部门的用地审批权和部门领导干部的人事权，由地方党委管理为主改为由上级国土资源主管部门管理为主。主要目的是要强化国土资源主管部门和省级人民政府对国土资源管理的执法监督职能，减少地方国土资源利用中的违法事件。但是，依照现实情况看来，违法事件虽然有所减少，但是大案要案时有发生，这也表明我国现行的国土资源管理体制有缺陷，我国当前对省级以下国土资源实行的垂直管理并未真正实现，还只是一种半垂直管理。

第一，国土资源管理受限。进行垂直管理后国土资源的人事任免权上收了一级，但是地方国土资源的财权、物权仍归地方政府管理。在这样一种半垂直管理体制下，省级以下国土资源主管部门要服从于上级主管部门的管理，履行国土资源管理的职责。而省级以下国土资源主管部门也受地方人民政府的管理，做出的决策要服务于地方经济的发展需要。因此，省级以下的地方国土资源主管部门对国土资源的管理同时受上级主管部门以及同级主管部门的限制。由此可见，我国地方国土资源管理处于夹在上级管理部门和地方人民政府之间的尴尬地位，地方国土资源管理受到了两方的牵制，无法执行严格的国土资源管理政策。

第二，国土资源管理监督缺位。实行垂直管理体制后人事罢免权不在同级政府，导致了各级国土资源主管部门间监督的缺位。首先，地方部门监督缺位。省级以下国土资源管理体制改革后，干部的管理权限发生了变化，地方的部分权限上收到了上级主管部门，使得地方基本没有参与对国土管理部门领导的监督。其次，上级部门监督缺位。一是监督形式单一，主要依靠群众信访、下级的上报材料以及去下级巡视等途径进行了解，仅仅局限于国土资源管理系统内部。二是监督缺乏深度，上级管理部门对下级部门的监督仅限于表面的材料，因此，无法对下级管理部门进行有深度的监督。三是监督受到地域的限制，对于国土资源利用的准确信息，上下级存在信息不对称，下级只会反映利好的消息，而由于上下级存在地域的距离，上级不可能对每个项目进行全面了解，这就导致监督失效的发生。

2.2 缺乏完善的人事管理机制

领导干部的管理没有明确的规章制度。按照改革后的国土资源管理体制规定，国土资源上级主管部门负责下级管理部门的人事调配、人员思想作风建设等工作。但是由于上级主管部门没有成立相应的机构管理下级部门的人事工作，没有建立与现行管理体制相适应的人事管理制度，以致省级以下国土资源部门的人事管理出现了体制空缺。

第一，领导干部的成长受限。国土资源上级主管部门拥有对下级主管部门领导的任免权限，对干部的选拔任用有两个途径，一种是同级部门内部提拔，另外一种是在不同级别的部门提拔。然而同一级别的部门领导设置的个数有限， 2004年到现在，从国土资源管理系统内流出的领导干部只有4名，从外系统流入国土资源系统的干部也只有十几名，那样下面的同事就很难提拔到领导职位上来。不同级别的提拔也面临同样的问题，领导干部的岗位比较稳定，除非到了退休年龄或其他特殊因素，领导干部的职位才会面临空缺，下级领导才有机会提拔到上级部门。因此，国土资源主管部门的人员普遍上升几率不大，缺乏有效的激励。

第二，领导干部交流受限。国土资源部门基本上处于长期封闭的状态下，国土资源部门的干部难以调入其他部门任职，岗位只能在国土资源部门内部交流，因此，国土资源管理部门干部基本都是工作经历单一。按照我国相关法律法规的规定，党政机关处级以上领导干部，在同一职位的任用期满10年，就应该与其他部门交流，更换岗位。然而，在现行的国土资源管理体制下，国土资源部门的领导干部无法按照相关法规规定与其他行政单位进行交流，这也是现行的国土资源管理体制的问题。

2.3 监察制度并非长效

改革后的省级以下国土资源管理体制实施后，进一步强化了省级人民政府和国土资源主管部门的执法力度和监察责任，建立起了国土资源监察制度。国土资源监察制度作为我国国土资源保护体系的重要组成部分，在国土资源规划管理中发挥着重要作用。但是，这种国家国土资源监察制度并非长效的。

3 完善省级以下国土资源管理体制的政策建议

3.1 完善垂直管理体制

为保证我国国土资源事业的健康、稳定、长期发展，中央及各地区应尽快完善、实施并落实省级以下国土资源部门的垂直管理体制。国土资源部门的上级单位应将省级以下国土资源部门的“人权、财权、物权”全部上收，尽早对省级以下国土资源部门的“人权、财权、物权”实行统一管理，保证并实现责、权、利的真正统一，使国土资源系统实现名副其实的垂直管理，避免地方国土资源部门受到上级管理部门与地方人民政府的双重管理和制约，使地方国土资源部门免受地方政府的干扰，给地方国土资源部门创造一个良好的工作环境，保证地方国土资源部门工作的正常开展。完善省级以下国土资源部门的垂直管理体制，不仅能够调动起各级国土资源部门的工作积极性和提高办事效率，也能对中央的决策及时地进行传达和落实，有利于工作的顺利开展。另外，在完善和实施国土资源系统垂直管理制度的同时，加强各地区国土资源部门与其他各职能部门的交流和协作，保证国土资源工作的顺利进行。

3.2 健全人事管理制度

为了保证地方国土资源部门人才队伍总体上拥有高素质、高水平的专业技能、稳定的思想和积极的工作态度，省级国土资源部门可根据实际情况，建立适合本省、市、自治区国土资源部门长期稳定发展的人事管理制度。制定长期的干部培养计划，全面提高国土资源人才的专业技能和管理能力，保证地方国土资源部门人才高素质、高水平；制定完善的岗位责任制度，进一步明确各岗位的职责和标准要求，完善考评机制，加大对职工工作能力的考核力度，杜绝人浮于事、无所事事的现象发生，保证各工作岗位的高效率；制定有效的干部激励制度，确立科学合理的激励方案，以充分调动起每位职员的工作积极性；加大各领导干部的内外部轮岗交流的力度，增强领导干部的各项工作技能和工作适应能力，并且保证国土资源部门良好的工作氛围和人才队伍的活力。

3.3 建立长效监督制度

为了进一步完善我国国土资源的保护体系，以杜绝国土资源违规事件的出现，省级人民政府可制定出具有地方特色的长效监督管理制度，使得行政管理机构在监督管理具体问题时，有法可依。强化内外部纪检监察部门的作用，赋予其必要的监督管理权力。纪检监察部门的执法工作要从问题源头上开始监督和治理，防患于未然；发现问题后，及时处理，加大惩罚力度，惩一儆百，必须做到有法可依、执法敢严、违法必究。在国土资源部门内部，加强对领导干部的思想教育，强化规范执法、廉洁自律和优化服务的意识，加大反腐倡廉工作的宣传，使领导干部能够做到依法行政，公正办事。

[1]赵淑芹.省级以下土地垂直管理及实施难度研究[J].石家庄经济学院学报,2004(8):388-398.

[2]田庆昌.对我国现行土地管理体制的思考[J].河南国土资源,2006(12):12-14.

[3]唐在富.中央政府与地方政府在土地调控中的博弈分析——诠释宏观调控中政府间关系协调的一种新尝试[J].当代财经，2007(8):234-235.

[4]胡能灿.市县级国土资源管理体制的调查与思考[J].问题探讨,2007(4):23-25.

[5]虞国平.对当前国土资源管理工作形势下一些问题的分析与思考[J].热点访谈,2009(11):90-91.