矿产资源合理利用规制综述

■ 刘建芬

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出“加强矿产资源勘查、保护和合理开发。”通过我国矿产资源合理利用规制综述，可以看出中国矿产资源政策导向明确，在可持续发展的前提下，保证矿产资源开发利用能够满足本国经济社会的发展需求。

1 矿产资源合理利用制度的相关法规

在《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国矿产资源法》的指引下，中国制定了一系列的政策和相关法规。初步建立了中国矿产资源的管理法律、法规体系框架，使矿产资源及其勘查开发与管理进入有法可依的轨道。从而对促进矿产资源合理开发利用，保障与推进矿业的改革与发展起了重要作用。矿产资源合理利用制度是矿产资源保护立法的基本内容，也是合理利用立法的重要组成部分。改革开放以来，中国陆续出台了大量与矿产资源合理利用相关的法律、法规。

(1)1986年3月，第六届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过、1996年8月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议讨论通过修改后的《中华人民共和国矿产资源法》中第三条、第七条、第二十四条和第三十条提出，国家保障矿产资源的合理开发利用，对矿产资源的勘查、开发实行统一规划、合理布局、综合勘查、合理开采和综合利用；在开采主要矿产的同时，对具有工业价值的共生和伴生矿产统一规划，综合开采，综合利用。

(2)1987年4月29日国务院颁布的《矿产资源监督管理暂行办法》第一条和第七条提出了：加强对矿山企业的矿产资源开发利用和保护工作的监督管理，矿山企业开发利用矿产资源，要加强开采管理，选择合理的采矿方法和选矿方法，推广先进工艺技术，提高矿产资源利用水平。

(3)1994年3月26日国务院令第152号发布的《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第二十四条提出：全国矿产资源的分配和开发利用应当兼顾当前和长远、中央和地方的利益，实行统一规划、有效保护、合理开采、综合利用。

(4)1997年7月3日国务院令第222号修改的《矿产资源补偿费征收管理规定》第一条和第二十三条明确指出：为了保障和促进矿产资源的勘查、保护与合理开发，维护国家对矿产资源的财产权益；采矿权人从尾矿中回收矿产品、开采未达到工业品位或者未计算含量的低品位矿产资源，可以经批准减缴矿产资源补偿费。

(5)1998年2月12日国务院令第241号发布的《矿产资源开采登记管理办法》第十四条规定：登记管理机关（国务院地质矿产主管部门，省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门）应当对本行政区域内的采矿权人合理开发利用矿产资源、保护环境及其他应当履行的法定义务等情况依法进行监督检查。采矿权人应当如实报告有关情况并提交年度报告。

(6)2002的出台的《中华人民共和国清洁生产促进法》第二条规定：要不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备等，提高资源利用效率。

(7)2004年12月29日通过的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第三条和第三十六条指出：矿山企业应当采取科学的开采方法和选矿工艺，减少尾矿、矸石、废石等矿业固体废弃物的产生量和贮存量，防止造成环境污染和生态破坏，促进清洁生产和循环经济发展。

(8)2007年《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国水污染防治法》提出了合理使用与节约能源，加强对水资源的合理利用和保护。

(9)2009年1月1日起开始实施的《中华人民共和国循环经济促进法》，第一条、第二十二条、第四十六条和第五十三条等提出了：要统筹规划，合理开采矿产资源，具有工业价值的共生和伴生矿实行综合开采、合理利用；并制定合理的开发利用方案，采用合理的开采顺序、方法和选矿工艺。违规者给予罚金或吊销营业执照等处罚。

(10)2009年5月1日开始实施的《矿山地质环境保护规定》第一条、第三条、第四条提出:矿山地质环境保护，坚持预防为主、防治结合等原则。明确了国土资源部及县级以上地方国土资源行政主管部门的职责，使矿山地质环境保护有了法律依据，进一步明确了矿山地质环境保护的责权利界定。

(11)2009年11月，国土资源部出台的《保护性开采的特定矿种勘查开采管理办法》(国土资发〔2009〕165号)第一条、第十五条、第十六和第十七提出了保护性开采的特定矿种与其他矿种共、伴生的开采要求；在开采主采矿种时，造成综合利用的保护性开采的特定矿种采出量超出开采总量控制指标时，采矿权不得超开采总量控制指标销售，同时，开采非保护性开采的特定矿种的矿山企业在开采其他矿产过程中，新发现矿区内有共生或伴生保护性开采的特定矿种的，要向当地国土资源管理部门报告，经资源储量评审备案后，依据评审结果，纳入矿产资源规划。

(12)2010年出台了《矿产资源节约与综合利用专项资金管理办法》，奖励资金采取“以奖代补”方式，对节约与综合利用矿产资源取得显著成绩的矿山企业给予奖励，支持矿山企业提高矿产资源开采回采率、选矿回收率和综合利用率。

2 矿产资源合理利用制度的相关政策

(1)1987年5月6日，国家经委、财政部《关于对国营工业企业资源综合利用项目实行一次性奖励的通知》指出：国家对企业开展综合利用取得成效的项目给予一次性奖励，奖金水平与综合利用的经济效益挂钩。1987年6月8日，国家经委、财政部、商业部、国家物资局关于进一步开发利用再生资源若干问题的通知中指出：开发利用再生资源是资源综合利用的重要组成部分。

（2)2003年12月23日，国务院新闻办发表了《中国的矿产资源政策》白皮书，这是中国首次就矿产资源政策发表白皮书，《白皮书》强调了矿产资源的可持续发展和合理利用。

（3)2005年3月5日的第十届全国人民代表大会第三次会议上，国务院总理温家宝在《政府工作报告》中明确提出：要加强矿产资源开发管理，注重能源资源节约和合理利用，大力发展循环经济。

（4)2005年8月18日国务院28号文《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》中指出：整顿矿产资源开发中的各类违法违规行为，规范开发活动，建立和维护良好的开发秩序。

（5)2005年9月21日，国家发改委《关于做好煤炭资源开发规划管理工作的通知》中指出：要按照煤炭生产开发规划与煤炭资源勘查规划相结合、矿业权设置方案与矿区总体规划相结合的要求，做好煤炭资源勘查规划、煤炭生产开发规划、矿区总体规划、矿业权设置方案之间的衔接工作，实现煤炭资源的合理布局、有序开发。

（6)2006年国务院办公厅108号文《对矿产资源开发进行整合的意见》中明确指出：对矿产资源开发进行整合是集中解决矿山开发布局不合理，实现资源规模化、集约化开发的重要手段，是调整矿业结构、促进矿业经济增长方式转变的有效途径。

（7)2007年国务院15号文《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》中指出：推进资源综合利用。落实《“十一五”资源综合利用指导意见》，推进共伴生矿产资源综合开发利用和煤层气、煤矸石、大宗工业废弃物、秸秆等农业废弃物综合利用。

（8)2007年国务院36号文《国务院批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》中对合理利用能源资源，提出了《单位GDP能耗统计指标体系实施方案》、《单位GDP能耗监测体系实施方案》、《单位GDP能耗考核体系实施方案》和《主要污染物总量减排统计办法》、《主要污染物总量减排监测办法》、《主要污染物总量减排考核办法》。

（9)2009年10月26日，12部委联合下发国土资发[2009]141号文《关于进一步推进矿产资源开发整合工作的通知》，要求综合运用经济、法律、技术和必要的行政手段，依法推进整合。逐步建立以规划为龙头，以矿业权管理为核心，以准入制度为引导，以矿业权计划投放为调节的矿业权管理制度体系；采用科学的采矿方法和选矿工艺，使矿产资源开发利用水平明显提高；形成部门协作、上下联动、共同推进矿产资源合理开发利用的长效机制。2009年12月15日，国土资源部办公厅下发国土资厅发[2009]91号文《关于抓紧做好矿产资源开发整合实施方案编制工作的通知》，进一步明确了矿产资源开发整合实施方案编制工作的要求和审查要点，并规定整合方式以经济的、法律的为主。

3 矿产资源合理利用的主要管理问题

虽然矿产资源合理利用规制建设已经越来越引起我国政府的关注，但规制多是简要而抽象地规定了一些鼓励开展矿产资源综合、合理利用的政策、方针，但缺少可行、有力的措施和具体明确的执法主体，在执行中大打折扣，主要是定位模糊、缺乏强制力和缺乏有效的管理。

3.1 矿产资源合理利用定位模糊

有时把矿产资源合理利用作为原则，有时把它作为制度，还有时把它作为政策。在执行中很难定位矿产资源合理利用。若将矿产资源合理利用作为原则，则过于抽象，确定性程度不高；若作为政策对策，则过于狭隘，不够稳定。因此，只有将矿产资源综合利用作为一项法律制度来认识，通过具体的规范体现矿产资源综合利用制度的指导性、可操作性等，才能更好地发挥其价值与功效。

3.2 矿产资源合理利用规制缺乏强制力

到目前，中国尚无矿产资源合理利用基本法，也缺乏专项法规。从现有的法律和政策规定看，矿产资源合理利用作为一项法律制度并不完善，没有达到法制化的程度。现有政策的连续性及政策的支持力度也不能适应形势发展的需要，有关矿产资源合理利用法规的指导性和可操作性不强，缺乏有效的激励政策和运行机制。对矿产资源合理利用缺乏有效的市场监管，市场价格驱动机制尚未形成，技术服务体系能力建设滞后，部分地区还存在政策落实难、执行中有偏差等问题。同时，国家也还没有出台指导矿产资源合理利用的专项规划和推进计划，矿产资源利用的指标和核算体系也不健全。

3.3 矿产资源合理利用缺乏有效的管理

在资源的开采环节，矿山企业“小、散、乱”，矿产资源的回收率较低；在冶炼加工环节，生产装备和工艺落后，企业规模不经济，能源资源消耗高，产业链短。近年来，主要矿产的储量增长速度低于产量的增长速度，而产量的增长速度又低于消费量的增长速度。采矿过程中；开采者边探边采，以采代探；乱采滥挖，大矿小开；重采轻治，利用率不高，破坏环境等问题时有发生。

4 促进矿产资源合理利用的相关政策建议

4.1 健全矿产资源法律法规体系

完善矿产资源开发利用与保护等方面的相关法律法规和规章，加快修订并完善《矿产资源法》。加快矿产资源合理利用的相关政策建设和配套政策的出台，对矿产资源合理利用进行准确界定。对全国矿产资源的实际利用状况进行一次全面摸底调查，在总结经验教训的基础上制定一套切实可行的促进矿产资源合理利用的政策。确定奖惩标准，加大奖惩执行力度。

4.2 完善矿产资源有偿使用制度

深化矿产资源有偿使用制度，严格执行矿业权有偿取得制度，健全资源开发成本合理分摊机制，完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的矿产资源价格形成机制，调整矿业权使用费标准，修订矿产资源补偿费征收管理规定，制订国家出资形成的矿业权处置办法，促进资源合理利用。合理调整矿产资源有偿使用收入中中央和地方的分配比例关系，向资源原产地倾斜。完善矿产资源有偿收益使用管理，制定地质勘查基金项目收益分配具体办法，促进矿产勘查开采良性循环。

4.3 完善矿业权管理制度和市场建设

按照分类分级管理，完善矿业权审查管理制度，科学设置矿业权。大力培育和规范矿业权市场，明确准入条件，加强监管，实行矿业权信息公开化，营造公平、公正、公开的市场环境，推进矿业资本市场、技术市场的发展，促进市场配置资源和宏观调控有机结合。

4.4 设立矿产资源合理利用专项资金，建立监督机制

目的是帮助矿产资源相关企业实现矿产资源的合理利用，实现节约资源，降低消耗。基金会的性质属于国家强制的独立组织。基金来源包括国家和矿产资源相关企业，由国土资源部委托相应的管理机构负责行使基金会职责，并负责日常工作。

4.5 尽快组建国家国土督察局

为确保矿产资源供需“立足国内”，充分利用好“两种资源、两个市场”，在保国内经济增长战略决策全面贯彻实施的方针下，采取一系列的重要措施，如在国家土地督察局的基础上，迅速组建国家国土资源督察局，增配督察人员，将矿产资源合理利用纳入其督察范围，有效指导和监督地方政府对矿产资源规划的执行情况，加大矿产资源合理利用的管理力度，实现节约资源，降低能耗的目的，实现国土督察的“双保（保土地，保矿产）”作用。

4.6 加快出台矿业企业整合政策

加快出台矿业企业整合政策，以促进中小型矿山整合，实施矿山企业规模化、集团化经营战略，组建较大的矿业集团，以抗衡国外的矿业集团的竞争，并最大限度地减少出口企业个数。学习经济发达国家对战略矿产资源的管理方法，尽快收回外企投资的关系国家经济的战略矿产资源的“两权”。

4.7 建立重要矿产资源保护利用机制

根据开发情况，有些地方出现了资源枯竭或将要枯竭的情况，因此，有必要建立重要矿产资源接续基地。随着工业化进程加快，石油、铁、铜、铝等大宗重要矿产资源的对外依存度不断提高，资源环境约束加剧，已成为制约经济社会发展的重要因素，我们要利用中央地勘基金，鼓励重要矿产资源的勘查，积极推进石油、铜、铀等重要矿产资源国家战略储备和商业储备。而对我国稀缺或不可再生的重要矿产资源不再鼓励外商投资勘查开采；限制或禁止高物耗、高能耗、高污染外资项目准入我国。

[1]中国科学院矿产资源领域战略研究组.中国至2050年矿产资源科技发展路线图[M].北京:科学出版社,2009.