城乡用地结构与布局优化的措施研究——以衡水市为例

■ 李 娜

（衡水市国土资源局，河北 衡水 053000）

城乡用地结构与布局优化的措施研究
——以衡水市为例

■ 李 娜

（衡水市国土资源局，河北 衡水 053000）

衡水市的城乡建设用地存在的主要问题有：(1)耕地大量被占用；(2)城镇化进程滞后于全省和全国平均水平；(3)中心城市和县城土地集约利用程度低，辐射带动能力较弱；(4)农村居民点超标用地与闲置并存。优化用地结构与布局的思路：(1)按照“中心城市组团式发展、中小城市紧凑发展、小城镇聚集发展”的原则，建立多极、轴线与组团式发展的城镇工矿用地格局；(2)农村居民点布局以有利于生产，方便生活，有利于生态环境建设为原则，积极建设中心村。优化城乡用地结构与布局，要科学编制土地利用总体规划，健全土地市场体系，强化土地用途管制，逐步建立和完善“城乡挂钩”政策，稳步推进农村居民点整理。

城乡建设用地，结构，布局

土地作为人类最宝贵的资源，是人类赖以生存之根本。随着经济的发展，城市化进程快速推进，土地资源的空间形态和城乡的用地布局正发生着日新月异的变化[1]。土地供需压力日益凸现，城乡用地结构不合理、空间布局混乱的现象普遍存在。因此在新一轮的规划修编中加强对城乡用地结构与布局优化的措施研究尤为重要，故本文以衡水市为例，对城乡用地结构与布局作出准确的定位，避免规划实施时频繁出现的土地利用空间布局调整现象的出现，从而为更好地促进土地利用总体规划修编提供基础参考。

1 研究区城乡用地结构与布局存在的主要问题

2005年，衡水市城乡建设用地总规模为116608.70公顷，其中城市用地3236.73公顷、建制镇5594.67公顷、农村居民点97368.48公顷、独立工矿10408.82公顷。存在的主要问题如下：

1.1 城镇用地规模扩大迅速，造成耕地大量被占用

城镇建设用地内涵挖潜不够，一般走外延扩展式的发展道路，导致郊区大面积良田、菜地被占用。据调查，从1997年到2005年全市城镇用地面积，除一部分是由原来农村居民点用地转化而来外，大部分新增用地靠的是城镇外延扩展。

1.2 中心城市和县城规模偏小，土地集约利用程度低，辐射带动能力较弱

由于衡水市地处河北省经济欠发达地区，而且设市时间较短，市域主要城镇—中心城市和县城规模偏小。受此制约，这些主要城镇的辐射带动能力较弱，一定程度上制约了全市产业化和城镇化进程的推进速度。

1.3 城镇化进程滞后于全省和全国平均水平

1995-2005年，衡水市城镇化水平由16.5%提高到35%，年均递增1.2个百分点，高于全国的平均水平（约1个百分点）。但就城镇化的绝对水平而言，仍落后于河北省、全国平均水平，比全国城镇化水平低大约7个百分点。

1.4 农村居民点超标用地与闲置并存，集约利用不足

城镇化的过程中，城镇人口不断增加，乡村人口不断减少，相应地城镇建设用地应大幅增加，农村居民点用地不断减少。目前城镇建设用地不断增加，但农村居民点用地并没有相应减少，反而呈现了逐渐增加的趋势。2005年全市城镇建设用地比1997年增长了1440.03公顷，同时农村居民点用地也增加了1469.08公顷，未能达到城乡建设用地规模动态平衡。造成这一问题的原因，一方面是随着越来越多的农村人口进城，空心村、闲散地大量存在，以及一户多宅、农村宅基地严重超标等，导致农村建设占地普遍偏大；另一方面是已迁入城镇工作、生活的原来农村人口，还有许多在农村仍占有宅基地，这种“两栖”现象还比较普遍，使城镇化进程中农村建设用地逐渐减少的困难加大。

2005年农村居民点用地达97368.48公顷，同期农业人口为346.34万人，人均农村居民点用地达281.14平方米，远远高于国家规定的人均农村建设用地150平方米最高控制标准。农村居民点用地在城乡建设用地中的比例高达83.50%，所占比重较大，表明衡水市农村居民点土地利用效率不高。

2 城乡用地结构与布局优化思路

2.1 城镇工矿用地布局设想

按照“中心城市组团式发展、中小城市紧凑发展、小城镇聚集发展”的原则，建立多极、轴线与组团式发展的城镇用地格局。

2.1.1 同城化管理空间布局

对桃城区、冀州市全境、武邑县全境、枣强县肖张镇、深州市乔屯乡、前磨头镇实施同城化管理。加之未来划入的深州市、枣强县全境，形成“一湖五城”的大衡水发展格局。

2.1.2 中心城区空间布局

中心城区城市用地空间结构划分为“一体两翼”。“一体”即主城区，包括环路以内的区域、电厂、北方工业园等，主要发展生活居住、服务业和无污染工业，是整个市域的政治、经济、文化中心。

“两翼”分别为路北工业组团和南部滨湖组团，形成“主城区+路北组团+滨湖组团”的发展格局。

“北翼”为路北工业区：主要发展工业，以占地大、技术资金密集型企业为主，但不应发展化工等产业，这些产业应集中在冀衡工业园。路北工业区的建设有助于带动中心城区北部地区的发展，促使发展重心向北偏移，也有助于衡水湖地区的保护。

“南翼”为衡水湖自然保护区：作为国家级自然保护区，衡水湖地区的生态保护是第一位的，生态保护是为了更好地发展；同时也应该看到，通过生态旅游休闲产业发展，能够带动衡水湖移民搬迁安置，更好地进行生态环境保护。因此，在实行严格的生态保护的前提下，允许依托衡水湖生态资源优势，适当发展生态旅游休闲产业，带动衡水市服务业快速发展。

2.1.3“三区整合”空间布局

为优化产业布局，调整经济结构，整合各园区土地资源、产业资源、人力资源，把路北经济开发区、桃城区北方工业基地和冀衡循环经济园区“三区整合”，形成九州产业集聚区。对产业集聚区实行整体规划，一体建设，统一布局，构筑全市新的经济增长极。

2.1.4“三轴两区”的城镇用地总体空间布局

主要发展轴：在大广公路、京九铁路以及省道231及其延长线形成的复合交通走廊发展轴上，集聚中心城区、冀州城区、深州城区、枣强县城、安平县城、饶阳县城以及南王庄镇、五公镇、护驾迟镇、前磨头镇、赵家圈镇、周村镇、码头李镇等城镇，成为市域城镇人口和产业集聚的主要空间。

次要发展轴：一条沿石黄高速和307国道，向西对接省会石家庄，向东对接天津滨海新区和沧州渤海新区等门户地区，沿线集聚深州城区、武强县城及街关镇等城镇；另一条依托石德铁路、石德高速、省道391等交通干线发展，向西对接石家庄，向东对接德州、济南，沿线集聚中心城区、清凉店镇、龙华镇，同时连接景县县城、故城县城、北留智镇、留智庙镇、夏庄镇等。

两区：分别为环衡水湖城镇协调区和衡水—德州城镇协调区。

环衡水湖城镇协调区包括衡水湖周边主要城镇—中心城区、冀州城区、枣强县城、武邑县城等，重点在衡水湖生态环境保护、基础设施联建共享、产业分工等方面加强协调，提升中部地区的整体竞争力和承载能力。

衡水—德州城镇协调区包括衡水与德州交界地区的北留智镇、留智庙镇、王瞳镇、夏庄镇、故城镇等。重点加强与德州的协调，通过体制、机制创新，逐步实现与德州的一体化发展，在道路交通、市政基础设施和产业发展等方面加强与德州城区的衔接，承接德州的辐射带动。

2.1.5 工矿用地空间布局

根据城镇发展和产业集聚需要，按照“发挥优势、合理布局、分类指导、适度超前”的原则，对中国（衡水）工程橡胶产业制造基地、安平国际丝网产业基地、深州市化工产业集聚区、冀州采暖制造产业集聚区、深州市食品加工产业集聚区、武邑循环经济园区（冀衡工业园区）、武强孙庄线缆生产基地、枣强县大营皮毛产业集聚区、景县汽车零部件生产加工园区等产业集聚区的空间布局适当予以考虑。

2.2 农村居民点用地布局调整设想

因地制宜地开展“空心村”和闲置宅基地、空置住宅和“一户多宅”的调查清理工作。制定有效利用土地的规划、计划和政策措施，加大盘活存量建设用地的力度。农村村民新建、改建、扩建住宅，充分利用村内空闲地、老宅基地以及废弃地。凡村内有空闲地、未利用的老宅基地，不准批准占用耕地。利用村内空地、老宅基地建住宅的，也必须符合规划。对“一户多宅”和空置住宅，制定激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地。凡新建住宅应退还旧宅基地的，采取签订合同等措施，确保按期拆除旧房，交还旧宅基地。

农村居民点布局调整根据农村产业布局及基础设施和社会服务设施建设要求，以有利于生产，方便生活，有利于生态环境建设为原则，积极建设中心村，发挥中心村居住的集中功能。

3 优化城乡用地结构与布局的措施

3.1 科学编制土地利用总体规划

在新一轮土地利用总体规划中，城乡用地结构与布局优化配置研究是建设用地规划的核心问题。因此，科学编制土地利用总体规划，必须打破长期以来城乡建设用地分割管理的局面，坚持统筹城乡建设用地规模，统一城乡用地规划[2]。首先，应科学预测建设用地需求，合理分配建设用地指标。其次，对新增加的城乡建设用地及工矿、基础设施等非农建设用地，应制定合理政策，引导采用高度集约化的用地方式，立体利用土地空间，最大限度地节约用地，少占耕地。第三要以土地利用总体规划为指导，进一步搞好农村居民点布局规划，引导城乡结合的农村居民点向城乡型发展，合理地规划中心的位置、规模、指导农村逐步向中心村集中。

3.2 健全土地市场体系，促进土地集约利用

3.2.1 严格限制划拨用地比例，显化土地资源成本

一定时期内，土地行政划拨对于基础设施、公用事业用地需求起到了重要作用。但是，随着市场经济改革不断深化，许多基础设施、公用事业逐渐采用市场化土地配置方式。在市场经济条件下，将行政划拨范围严格限于国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施等用地。同时合理确定划拨用地规模，保证集约利用土地，避免浪费。

3.2.2 改革土地征收制度，正常化城乡土地流转

完善科学的征地价格形成机制、健全公开公平公正的征地程序与合理选择失地农民安置方式是衡水市加快土地征收制度改革、正常化城乡土地流转的重要内容。其中，科学的征地价格形成机制与规范的征地程序是促进被征土地集约高效利用的重要手段，落实公示制度与公众参与，增强征地过程的透明度与公开性，合理安置失地农民，加强对被征土地的使用监督，防止土地低效粗放扩张。

3.2.3 改革工业用地供给方式，集中有序供给建设用地

积极探索工业用地市场化进程的途径，按照“规划控制—计划引导—市场化运作”的操作思路，建立以招标、拍卖、挂牌出让为主的工业用地市场化配置模式，真正实现由市场来确定土地使用者、确定土地价格，将土地资源配置到效率高的企业和部门中去，提高土地资源配置效率与集约利用水平。

3.2.4 发展二三级土地市场，提高土地配置效率

完善二三级土地市场，充分发挥市场的供求机制、价格机制和竞争机制，建立全市公开统一的土地交易信息系统，提升土地市场公开性、透明性与竞争性，促进土地资源流动，提升土地配置效率。完善地籍管理与土地登记工作，为土地市场交易提供清晰的产权界定与产权保护服务。

3.2.5规范土地中介服务市场，理顺土地价格机制

整顿土地中介服务市场，严格审查中介机构资质，规范管理中介服务行为，改变当前由于管理不足导致的中介组织运作不规范、企业信誉低下等问题，理顺衡水市土地价格形成机制，促进土地市场健康发展，提升土地资源合理集约配置程度。

3.3 强化土地用途管制，正确引导城乡土地利用结构调整

社会经济的快速发展和人口的迅猛增长对土地产生多种需求，由于在一定区域内土地总面积为常数，势必造成各业用地的竞争使用。因此，规划须把城镇和乡村作为一个区域整体来看待，坚持统筹城乡建设用地规模。

衡水市正处于社会经济快速发展的阶段，建设用地的需求量不断增加，导致非农化速度加快，城乡用地规模以外延式模式扩展，容易造成城乡用地结构布局混乱，利用率低下。因此，必须严格按照土地用途管制，根据实地情况，制定相应的规划标准，促使城乡用地由外延式扩展转变为内部挖潜，提高全市城乡用地的利用率；同时进一步深化用地管制，引导城乡发展空间模式转变，除了通过规模指标调控，重点还是通过空间发展政策结合用途管制来调控，以此在正确引导城乡土地利用结构调整的同时实现优化其利用结构的目的。

3.4 逐步建立和完善“城乡挂钩”政策

“城乡挂钩”即城乡建设用地增减挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。通过“城乡挂钩”的方式，在一定程度上可以优化城乡建设用地布局，推进土地节约集约利用，缓解城乡建设用地供需矛盾，从而满足经济发展对城镇建设的用地需求，有效提高土地供给水平。

现阶段，衡水市进入经济发展的高速发展时期，对建设用地的需求越来越大，人地矛盾十分突出。实施“城乡挂钩”政策，运用经济手段对农村建设用地进行整理，通过将利用不合理和废弃闲置的农村建设用地整理为耕地，从而可以为地方争取到更多的建设用地指标。

3.5 稳步推进农村居民点整理，提高土地利用率

加强农村居民点整理，逐步对布局散乱的农村村庄进行集中归并，对村庄内部的布局进行调整，使各种建筑物布局规范整齐，使村庄内部的空闲地得到充分利用，以此来减少农村居民点的用地规模，改善农村居民的居住生活环境。

衡水市当前农村居民点的规模小、布局分散、环境差，存在大量的“空心村”。开展农村居民点的整理：一要制定切实可行的农村居民点的整理规划。根据地区的自然条件、经济发展水平、生活习惯，对居民点内部各项用地做出近、远期总体布局和具体规划，从而合理确定布局和用地规模。二要明晰土地产权。由于生活中农村宅基地产权被人们误认为是一种私有财产，使农村居民点的整理受到影响。因此，必须完善农村宅基产权制度。三要完善土地估价制度，确保土地等价交换。农村居民点用地是土地估价制度和土地有偿使用制度实施的薄弱地带。今后要按照土地市场规律，采用科学的估价方法，完善包括基准地价、标定地价和出让底价在内的地价体系，逐步提高招标、拍卖供给建设用地的比重，全面推进土地的有偿使用制度，确保土地等价交换。

[1]周雅雯.县域城乡用地需求量预测及优化配置研究——以安义县为例[D].南昌:江西师范大学,2008.

[2]殷鹏飞,鲁成树,等.城乡用地结构与布局优化研究[J].资源开发与市场,2007,23(12):1083.

F293.2(222HS)；F301.24(222HS)

B

1672-6995(2011)07-0022-04

2011-03-15

李娜（1974-），女，河北省武强县人，法学学士，工程师，研究方向：土地管理、土地规划。