试述加强劳教 (戒毒)所制度建设的途径

涂慧玲 (江西省南昌市劳教 (戒毒)所党委书记、所长 江西南昌 330000) ■文

试述加强劳教 (戒毒)所制度建设的途径

Tentative Discussion on the Ways of Strengthening Reform－through－labour(Drug Addiction Treatment)Institutions Construction

涂慧玲 (江西省南昌市劳教 (戒毒)所党委书记、所长 江西南昌 330000) ■文

劳教 (戒毒)所制度建设是为了调节场所内部关系，把业务工作和日常管理中经验教训加以总结和概括，通过建立规章、规定、办法等形式确立标准，依据标准规范场所管理行为，提高依法严格科学文明管理水平的活动。其建设水平和创新水平直接决定着劳教 (戒毒)所的发展水平，影响着劳教 (戒毒)职能的发挥。

为充分发挥劳教 (戒毒)所制度建设特有的职能优势，形成用制度管人、管事、管权，一切遵章办事、依法行政，体现劳教 (戒毒)所规范管理的法治理念。笔者以为，要从“建立场所制度清理与立改废的工作机制，规范场所制度内容、标准和流程体系，完善场所制度执行机制”三个环节着力加强场所制度建设，切实把劳教 (戒毒)场所各项工作纳入规范有序的运转轨道，进一步强化制度的执行效果。

一、场所制度建设作为推动劳教 (戒毒)工作向纵深发展的关键要素，在严格执法和规范管理等各方面发挥着重要的保障作用

近年来，劳教 (戒毒)所遵照党的“教育、感化、挽救”工作方针，坚持监管工作“首要标准”，通过加快场所制度立改废工作，建立完备工作制度体系，健全完善制度内容，增强制度的针对性和操作性，有效加强场所制度建设工作，初步形成了较为完善的规章制度体系。

(一)通过建立完善场所管理制度体系和工作机制，既夯实了管教工作基层基础，也促进了对劳教 (戒毒)特色工作的探索，更为场所制度建设提供了创新的空间，使场所制度建设在维护场所安全稳定和提高教育矫治质量上发挥着重要作用。通过建立劳教 (戒毒)所管理工作流程和行为标准，规范办事程序，平衡、协调场所内部关系，提高办公效率，使各项工作有序开展，推进了依法行政工作。通过开展场所制度的学习教育和运用制度对劳教 (戒毒)执法行为的监督，提升劳教民警行政执法综合素质能力，维护劳教 (戒毒)人员合法权益，保证劳教 (戒毒)执法严格依照法定程序进行，使管理行为规范化，劳教 (戒毒)执法在阳光下运行，提高了场所依法严格科学管理水平。

(二)随着场所制度建设向纵深推进，在场所制度的建立、完善、执行上仍存在一些问题和薄弱环节。主要表现在：有的制度缺乏系统性，没有相应的配套执行措施，未能形成一个科学完整的制度体系，导致指导性不强。有的制度没有及时改废，以前的制度和现行的制度存在矛盾，各单位、各部门都从对自己有利的角度进行解释，执行标准不够统一。制度的学习、宣传未能及时到位，存在着重制定、轻执行现象。缺少有效的制度执行监督机制、跟踪问效机制，存在制度执行不够有力问题。

二、建立场所制度清理与“立改废”工作机制，形成场所制度建设规制性、规范性和文化——认知三者的有机结合

为适应劳教 (戒毒)工作改革与发展的需要，要适时对现行场所制度进行立改废，该项工作分制度梳理、研究处理和结果公布三个阶段。要通过把好“清理”关、 “立制”关、“程序”关、“审批”关，探索建立场所制度清理与立改废常态化工作机制。

(一)把好“清理”关。对建所以来以劳教 (戒毒)所或所办公室名义制发的，规范内部行政行为的工作制度以及与劳教 (戒毒)工作相关联的行政规范性文件进行清理。其中，场所制度主要内容与法律、法规、规章和上级的规范性文件相低触的，或已被新的制度所替代而未及时明确停止执行的，予以废止;制度的个别条款与法律、法规、规章和上级的规范性文件不一致的，予以修改;在清理中发现场所制度间对同一事项的规定不一致的，提出处理建议进行规范。

(二)把好“立制”关。做到依法建章立制。首先，对确实需要修订或建立的场所制度，要按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，科学合理地拟定场所规章、规定、办法等规范性文件制定计划。其次，通过学习考察兄弟单位先进经验，避免思维局限性;采取书面征求意见，召开座谈会、论证会和听证会等多种形式听取各单位、各部门及民警职工、劳教 (戒毒)人员的意见建议;当涉及重大或疑难问题时，邀请有关法律专家给予咨询论证。第三，在规章制度草案起草工作开始前，有关职能部门要对拟起草的规章制度进行深入地调研，对各方面条件都比较成熟的规章制度项目，编制计划，申报立项，经劳教 (戒毒)所党委批准后，开始起草工作。

(三)把好“程序”关。劳教 (戒毒)所制度建设应严格按照制度立项、起草、征求意见、审查、发布、规范解释的程序进行。要按照谁制定、谁负责的原则，有关职能部门负责立项、起草，并在场所内进行一定时间的公示，征求意见;由场所制度建设工作领导小组或专业机构 (法制工作部门)负责审查;经所长办公会议审议通过，报省劳教 (戒毒)局法制处复审、备案，最后以劳教 (戒毒)所或所办公室名义公布施行。同时，制定单位对制度内容及适用范围向民警职工进行解释、规范，并针对劳教 (戒毒)所在具体管理事务中面临的新情况、新问题，在明确适用依据和作补充规定时，由具体制作部门负责解释，规范适用范围。

(四)把好“审批”关。建立规范性文件审核工作机制。一要成立制度建设工作领导小组或专业机构 (法制工作部门)，配备政治素质高、业务能力强、具有多年劳教工作实践经验的同志从事法制工作，注重发挥法制工作机构对场所规章制度合法性审核作用，严格审查修订 (制定)制度是否与国家法律、法规、上级文件精神相违背的情况。二要充分考虑场所制度制定权限，并提出具体要求;要高度重视场所制度间的交叉或相容关系，把关审核场所各项制度之间统一协调性。三要经所长办公会议按照规定的程序进行审议。经审议通过的规章制度须报省劳教局法制工作部门复审、备案后，在全所范围内进行公布实施。

三、规范场所制度内容、标准和流程体系，为维系场所自身良性发展提供必要条件

要注重制度整体功效，按照执法程序规范化、业务操作精细化、具体工作流程化的要求，建立科学规范的劳教 (戒毒)所行政执法管理机制，促进每个工作环节间严密的配合和有效的制约，使场所管理行为按照规章、规定、办法的要求有序地进行。

(一)坚持制度的先进性。制度内容必须体现出上级精神与劳教 (戒毒)所实际的结合，对不合时令的“土政策”或者与法律法规相违背的东西要坚决摒弃，充分体现出制度的引领作用。同时，制度内容要保持一定时间的超前度，能够推动工作而不能束缚工作。要通过改革创新的办法来建立健全工作标准，制定具体的工作流程，使场所制度日臻完善，使制度在动态发展中加以规范。

(二)保持制度的连续性。连续性就是要保持制度的相对稳定和继承发展，不能朝令夕改，尤其对修改完善的制度要履行一定的程序，讲清合理的依据，得到受制度约束对象的认可，使制度规范顺乎人心，合乎众愿。

(三)落实制度的实效性。制度内容既要有宏观上、原则性的要求，更要有具体的可供操作的东西。其中，工作标准能量化的要量化，不能量化的也要有具体的定性要求。尤其对具体工作流程进行制度化的约束和规范，可以避免工作的随意性，促进警教关系的和谐，维护劳教 (戒毒)人员合法权益，凸显场所制度的公平正义。

(四)维护制度的严肃性。制度一经公布，对每个人都具有同样的约束性，无论领导成员还是一般民警，必须严格依规依法办事，遵照工作程序实施管理行为;要破情面，严治警，确保制度面前人人平等。

(五)推进制度的创新性。坚持理论先行，加强对劳教(戒毒)理论的学习研究，并在局域网上开辟学习交流劳教(戒毒)所制度内容、标准和流程体系的讨论领地，引导民警在理论和实践结合上对场所制度内容、标准和流程体系的创新进行多角度探讨，积累制度创新的理论底蕴。

(六)体现工作的规律性。倡导制度内容目标能动性，通过加强对科学的教育矫治手段及场所管理方法研究，把实践工作中的一些好经验上升为制度层面，促使民警在实践中探索，既让场所制度呈现出劳教 (戒毒)特色工作的规律性，又使场所制度在实践中得到不断升华。

四、完善场所制度执行机制，使制度建设成为场所活动和场所行为意义共享和价值认同的主渠道

劳教 (戒毒)所制度的生命力在于执行和落实，只有严格贯彻执行制度，制度建设才有实际效果。

(一)开展宣传教育。一是采取会议学习，座谈讨论等方式进行思想教育，提高素质，使民警职工真正认识到规范建章立制是工作要求、现实需要，是培养、保护民警的有力举措。二是通过组织民警学习劳教 (戒毒)有关法规、制度，使民警职工深入领会劳教 (戒毒)所制度精神、熟知制度内容，不断增强制度意识，牢固树立严格按制度办事的观念，养成自觉执行制度的习惯，促进全体民警思想水平和政策法规水平得到有力提高。三是通过鼓励和发动民警职工献计献策，发挥他们在制度建设过程中的主观能动性和创造性，使他们在制度发展中的首创精神得到尊重和体现，保证场所制度建设长抓长新。

(二)强化制度执行。一方面，把修订的规章制度报经省劳教局备案和批准后，以文件形式传达到每位民警职工，同时把一些主要制度上墙、上局域网，将制度进行分类、统一整理、编辑成册，人手一册，方便遵守和执行。另一方面，对制定的规章制度，根据流程管理的特点、要求和步骤，在劳教 (戒毒)制度执行方式及其执行过程中，用流程图表形式形象地予以表现。特别是对通用性、常态性、经常性的规章制度的执行，用流程图示能够更为清晰地将规章、规定在执行中的“节点”标志出来，防止规章制度在执行上的盲区，提高制度执行力。

(三)健全监督机制。一是政工、纪检要紧密配合，成立警务督察小组，抓好场所制度执行情况的监督和警务督察，定期深入到基层中队进行督导、检查制度落实情况，注意倾听群众意见和劳教 (戒毒)人员诉求，对违反场所制度规定的，认真调查和处理。二是发挥职能部门监督作用，加强专职机构对制度的执行与监督，如将队伍管理、行政后勤管理、管教质量管理分别交政工、纪检监察、管教科 (室)等主要部门负责监督落实。三是对制度执行进行跟踪检测，并以场所专报形式，定期通报制度执行情况，使制度在贯彻执行当中存在的问题能够及时反馈到劳教 (戒毒)所领导层及制定机构，使制度得以不断完善。

(四)抓好责任落实。发挥各级领导的管理作用，通过签订责任书的方式增强各单位、各部门主要负责人的责任感，使他们切实负起管理责任，加强对下属遵守制度的教育与监督工作。同时，严格执行各项奖惩措施，除在制度建设中确立相应的奖惩机制并予以严格执行外，要严格落实责任追究、谁触犯谁受罚等措施，把服从规范管理列入民警考核范畴，强化制度的执行效果。

(见习编辑 迟 洋)