地方治理视域中的参与式预算——关于温峤镇公共预算改革的案例研究

□ 汪 玮

地方治理视域中的参与式预算
——关于温峤镇公共预算改革的案例研究

□ 汪 玮

参与式预算是一种公民直接参与决策的治理形式。通过改善政策和资源的分配,它有助于实现社会公正、改革权力结构模式,并能促进公民的民主意识,提高其民主能力。基于国家既有的法律框架以及民主恳谈制度平台,温峤镇开始实施预算改革。在理论分析和实地调查的基础上,本文初步探讨了温峤镇参与式预算改革的绩效及存在的问题,并进一步思考了改进的对策,从而为中国地方治理以及基层民主政治建设提供新的视角。

乡镇;治理;参与式预算;协商民主

近些年来,我国农村的基层民主建设有了突飞猛进的发展,成为发展中国特色社会主义民主的基础工程之一。自 2005年始,浙江温岭市在原有“民主恳谈”创新实践的基础上,率先在泽国、新河两镇试水参与式预算改革,通过“预算民主恳谈”来激活现有的人大制度,强化人大对预算的审查和监督权,从而为加强公共权力的监督和制约提供了新的思路。2010年,位于温岭西部的温峤镇在吸收了泽国和新河经验的基础上,进一步深入探索参与式预算的改革实践。本文是笔者在赴温峤调查的基础上,试以温峤镇参与式预算为视角,对基层民主治理的改革和发展作一分析和探讨。

一、参与式预算的概念和意义

所谓参与式预算,是指在直接的、自愿的和普遍参与的情况下,公民能够平等地讨论和决定公共预算和各项政策,通过确定资源分配、社会政策优先性,来监督政府的公共支出等行为,是一种公民可以直接参与影响自身利益的决策过程。①参见陈家刚、陈奕敏:《地方治理中的参与式预算——关于浙江温岭市新河镇改革的案例研究》,《公共管理学报》2007年第 3期。作为参与式民主的一种形式,它将直接民主和代议民主有效地结合起来。通过这种形式,能够激发公民的权利意识,改善政策和资源分配,改革行政机构,有利于消除社会和政治不平等,实现社会公正。

具体说来,参与式预算主要有以下几方面的意义:

11通过公共权威与公民之间的对话深化民主实践。对话过程能够促进参与各方真实地表达自己的观点和偏好,学会尊重并理解他人的想法和意图。在各种信息都透明的情况下,政府与公民之间就会建立起相互信任、相互理解的健康关系。

21促进行政体制改革,建立责任政府。公民参与决策和分配过程,以及信息的公开,使民众有机会控制和监督公共资金的使用,并制约政府官员的行为。通过预算过程的参与、对话和协商,政府行为更为公开透明,政府公共支出更有效益,政府工作效率将会变得更高,对其公民也更为负责。

31培育健康的民主政治文化。参与式预算是一种创新的“公民学校”,在政治参与过程中,普通民众学会了表达、尊重和决策的政治技巧,变得更有知识、更理性,也更积极地关心公共利益,协商和决策能力也有很大提高。通过参与这一行为,民众从纯粹的政治旁观者变成了积极的参与者、支持者和倡导者,主人翁意识不断增强。

41促使社会公正,提高人们的生活质量。普通群众尤其是传统上受排斥的弱势群体可以通过参与决策来表达利益诉求,从而有利于保证公民各项权利的落实,实现真正意义上的民众平等和社会公正。

51丰富民主理论。建立公共预算的过程在某种意义上也是民主化的过程,只有在一个民主的体制之上,公共预算才可能真正建立起来。参与式预算作为一种实现预算公共化、透明化的民主形式,并在具有不同的历史、文化和传统的地区进行不同模式的探索,这无疑将会丰富民主理论进而促进民主实践。

二、参与式预算的深化:温峤镇的探索

由温岭首创的“参与式预算”,是指公民以民主恳谈为主要形式参与政府年度预算方案讨论,人大代表审议政府财政预算并决定预算的修正和调整,实现实质性参与的预算审查监督。①张学明:《深化公共预算改革,增强预算监督效果——关于温岭市参与式预算的实践与思考》,《温岭理论与实践》2008年第 2期。温峤镇开展的参与式预算,有其成熟的经济社会条件,也得益于近几年来温岭各镇不断实践的经验。

(一 )改革背景

11社会经济发展。温峤镇是一个历史悠久的千年古镇,东临温岭市区,南濒乐清湾,北接温州,镇域面积 7818平方公里,人口约 6124万。境内旅游资源丰富,且小镇历来有重商兴贸的传统,民营经济较为发达。近年来,温峤镇以“工贸联动”为突破口,经济和社会事业迅猛发展,已形成工量刃具、鞋服皮塑、机电铸造等支柱产业。以 2009年为例,全镇已实现工农业总产值 37142亿元,其中工业总产值 35148亿元,占到了 9418﹪;实现第三产业增加值 3127亿元,财政总收入 9710万元,农民人均纯收入达 9381元。社会经济的发达为民主政治的发生和发展提供了合适的土壤,经济领域的基本规则逐渐渗透和延伸到政治领域。

21公民参与意识增强,民主水平提高。发达的市场经济不仅改变着社会生活方式,也使人们的思想价值观念和政治态度发生了深刻的变化。民营经济的发展一方面培育了多元化的利益主体,另一方面,又从社会层面推动了以平等自治为理念的契约关系的建构,培育了公民的民主参与意识,使他们迫切希望通过合法的政治参与手段来表达利益诉求,从而有力地促进了基层民主化的进程和实现程度。笔者在温岭调研中访谈了近三十位民意代表,其中有来自于外省的“新温岭人”,有村委会委员、村支部书记,也有普通村民,他们无一例外地支持这样的民主形式,觉得有了表达利益诉求的渠道,以及和政府进行谈判的平台。同时他们也表示自己从过去对恳谈内容的陌生到现在慢慢熟悉,从只关心自身相关利益到逐渐学会从大局考虑问题,民主能力有了很大的提高。

31先行改革的成功经验。温峤镇的改革是在泽国镇和新河镇试验的基础上进行的,这两种典型的改革模式提供了值得借鉴的经验。泽国建立的是参与式预算的民众协商模式,即政府选出一批事关民生的预算项目形成预算项目民意调查问卷,采用随机抽样方式产生民意代表,参与预算民主恳谈并填写民意调查问卷;镇政府在问卷结果的基础上形成一份预算方案,在随后召开的人代会上提交大会审查讨论并票决通过。新河首开将“民主恳谈”引入政府体制内,人大代表直接参与政府的预算过程,非政府组织和公民可自愿参与;根据代表们经由讨论产生的修改意见,人大主席团和政府召开联席会议,修改预算方案,再交由人大重新审议,提出预算修正案,最后表决通过;闭会期间,人大还成立财经小组作为常设机构,对预算执行情况进行监督。

41镇党委政府的支持和专家学者的推动。实施参与式预算的目标是加强对财政收支的制约,公平分配资源,以及促进透明行政,这无疑会削减政府权力,因此没有镇领导的危机意识和责任意识,以及提升执政能力的需求,改革的推进定会更加困难重重。另外,泽国和新河的经验表明,专家学者在地方治理和改革中提供新的思路和技术支持,在一定程度上推动了既有的创新向纵深发展。例如在预算民主恳谈过程中,他们不仅帮助设计实施办法,发现问题症结,还能组织培训以提高参与者的对话能力,并监督改革的进程。

(二)具体实践:温峤的探索

与泽国、新河模式不同的是,温峤镇在总结先行改革经验的基础上,开创了国内政府财政预算编制前民主恳谈的先河。根据温峤镇 2010年参与式预算工作实施方案,温峤镇的参与式预算工作具体分三个阶段进行:①参见《关于制定温峤镇 2010年参与式预算工作实施方案的通知》,中共温峤镇委员会(2010)7号文件。

第一阶段为公众参与预算编制阶段。镇政府建立参与式预算民主恳谈工作领导小组,根据本年度的工作重点、实事工程、各线主要工作任务,拟定预算的初步安排,然后在全镇 45个村 (居)以民主恳谈会、问卷调查等方式收集民意,主要以在各村(居)张贴公告征求意见和开展各村民主恳谈的形式,广泛听取民意。镇政府按照各村 (居)、镇人大代表收集到的民意和经由民主恳谈会征求得到的意见,编制 2010年度财政预算细化方案。各参与者以及其他公众可采取调研、咨询、交流以及向政府询问、与政府沟通等方式,继续关注政府预算编制工作,镇政府应就预算编制中的重点领域或重要项目向社会公众提供相关资料。根据方案,镇政府于2010年 1月 28日下发了《关于征求 2010年镇政府实事工程和财政预算安排意见的通告》,并于 2月 2日至 2月 4日分工作片,在个重点村召开了“实事工程和参与式预算民主恳谈会”,列席会议的除了村两班子、党员、村民代表、老年人协会、企业经营户等,还有市委领导和国内外的一些专家学者。会上,政府列出财政预算安排的几个大方向,交由会议讨论并提出意见。镇政府在汇集民意的基础上编制预算的细化方案。

第二阶段为预算初审阶段。该阶段主要是运用民主恳谈这一平台,组织具有一定代表性的市民与政府官员进行讨论,协商政府预算草案,通过公民广泛参与公共财政预算的决策和管理,来提高政府财政权力运作的公开性和透明性,进而提高政府决策的科学化和民主化。主要分四步骤进行:首先是镇人大主席团按照社会事业、经济发展、城镇建设和性别预算四个专题分别确定各个专题参加民主恳谈的市民代表;然后是政府发放财政预算草案,并组织市民到相关单位进行会前调研;接着,于 3月 17、18日,在镇长王勇介绍了 2010年度财政预算编制情况后,各专题小组分别召开了预算编制民主恳谈会,会议先由分管线负责人介绍预算情况,再由与会代表讨论政府编制的预算草案,并提出修改意见和建议;最后,镇政府根据民主恳谈会的收集到的民意,修改、完善预算草案并形成有关报告。会议吸引了诸多专家学者以及国内外的记者前来观摩。

第三阶段为预算审议表决阶段。如果说第一和第二阶段都是让公众参与到政府编制预算的过程中,那么第三阶段则是属于体制内的程序。召开镇人代会,镇政府向大会报告“政府预算编制情况的说明”和“预算草案”;镇人大预算审查委员会听取参与预算编制民主恳谈会等各方的意见,初审“预算草案”,并在大会上做预算初审报告;召开全体代表会议,各代表团对“预算草案”提出审查修改意见,代表与镇政府对话,讨论、协商、确定“预算草案”的修改;镇政府修改“预算草案”,并向人大主席团提出“预算修改方案”;各代表团审查“预算修改方案”,代表五人以上联名可以提出“预算修正建议案”;人大主席团会议审查“预算修正议案”后,召开全体代表会议表决;政府根据修正案对预算草案作出修正,最后交由人大会议投票通过。

三、参与式预算改革的绩效

从其结果来看,温峤镇的参与式预算改革绩效是明显的,它为人大强化预算审查监督起到了积极的作用。笔者以为,至少有以下几方面的意义:

11促进了公共预算的科学化和公开化。一方面,通过参与式预算改革,促使政府预算编制更为详细、更为科学。几年前,不同层级政府及其部门的预算草案都还只是个粗略的框架,代表能看到的只是预算数字的汇总或堆砌。因而人大代表在审查和表决预算时,对预算草案只能是形式上的表决通过而缺乏实质性的审查。现在,参与式预算的基本要求是政府制定预算时必须要详细,为人大代表和公众代表提供更清晰、更明了的预算草案,使与会者能看懂草案并提出意见。这就促使政府投入更多的时间、精力、专业知识与技术去编制预算,进一步提高预算编制水平,从而将预算变成既专业、又能让人明白的预算。另一方面,通过在预算编制前邀请社会各界民众广泛参与预算审议,体现了公众参与预算的广泛性,也进一步促进了预算的公开化。预算内容和预算审议程序的公开化和透明化,不仅使公众明了政府的财政支出安排,而且也清楚了预算审议过程的每一个环节,从而增强了公民对政府的理解和信任。

21激活了人大监督和制约的权力。根据宪法和地方组织法,乡镇人大具有审查和批准乡镇预算、监督预算的执行、审查和批准预算调整计划的权力。然而法律赋予乡镇人大的职权并没有真正落实,财政的预算和执行权实际上掌握在政府手中,人大基本处于虚位的状态。参与式预算转变了人大的作用,通过从预算民主切入,把民主恳谈制度引入预算审查、监督过程,人大的职权重新被激活,由过去的“橡皮图章”变成了有实际制约权力的机构,代表们行使职权也更为积极,开始真正变成人民意愿的代表,反映人民的意愿并监督政府的行为。从实践来看,人大预算审查与监督中既有公众的参与,又从制度上完善了人大审查批准预算与监督预算执行。通过会前恳谈,各利益群体充分表达了各自的意见,对预算调整提出修改方案,这事实上增加了原本短暂的人代会会期,从而不仅极大地丰富了人大的工作内容,而且也使其在监督预算时行使职权更加到位。

31增强了政府的服务意识,提高了其治理能力。参与式预算启动以后,政府的预算更加倾向到公共服务上来,如修建道路、整治环境、改善学校条件、增加社会保障、维护社会治安等等。这些公共服务的提供改善了居民的生产生活环境,生活质量有了很大的提高。对政府而言,参与式预算是一个接受人大代表、普通公众参与决策的过程,是一个吸纳“民意”、获得认同的过程。这就促使政府逐步认识到:必须对本区域内经济社会发展的进程有一个宏观的掌握,必须对真正了解社情民意,必须懂得合法理财、科学理财和民主理财。只有这样,才能使政府的工作更加贴近实际,并得到民众的理解和支持。另外,通过预算过程的参与、对话和协商,一定程度上改善了干部的工作作风,消除了滋生腐败的部分体制根源,政府行为也更具合法性与正当性,工作效率提高,治理能力增强。

41推进了民主政治建设的进程。公共预算改革是一个经济问题,更是一个政治问题,要建立中国的公共预算就需要建立一个民主的体制和政治过程。参与式预算赋予了人大代表和民众充分的知情权、参与权、表达权和监督权,扩大了公民有序政治参与,为公民自由、广泛、直接、真切地参与社会公共事务管理和决策提供了新的渠道,也为公民监督政府预算权利的行使提供了新的方式,从而增强了公民在决策过程中的影响力。一定意义上来说,参与式预算在丰富民主形式、拓宽民主渠道上提供了样板。同时,参与式预算也是一所“民主学校”,它使参与者能够更好地理解他们作为公民的权利和责任,以及政府的职能和义务。公民能为镇政府面临的各种社会和经济问题提供有益的、具有创造性的解决途径。健康的民主所需要的公民品质,如政治共同体成员之间的相互理解、相互尊重,以及集体责任感等都可以在参与式预算的过程中逐渐培养起来。通过这样一种民主操练,培育了公民意识,使公民的民主意识和民主观念不断增强、民主习惯不断形成、行使民主权利的能力不断提高,从而有利于形成一种更加民主的政治文化。

四、深化参与式预算改革的几点思考

温峤镇试行的参与式预算尽管一定程度上增强了预算的刚性,但是若要进一步推进,也面临着诸多问题亟待破解。

首先,参与式预算尚游离于制度框架之外。温峤试行的参与式预算虽然提高了预算的民主化,强化了人大的职权,但它仍游离于体制之外,没有法律和制度的保障。而这种形式如想获得生命力,具有合法性,就必须与当前人大制度结合,将它导入制度框架之内。这也就涉及到更深层次、更宏观的问题,即如何完善相关的法律、法规,使之制度化、合法化,并进行与公共预算相配套的一系列改革,以使参与式预算能与现行的人大制度相协调。

其次,缺乏对政府预算执行情况的有效监督。公众就预算方面提出的意见和建议由于没有法律效力,因而对政府预算的修改缺乏刚性约束。如果人大不跟踪监督,预算是否进行修正和调整,主动权仍掌握在政府手中。另外,如何对后续的预算执行进行日常监督是一个很大的问题。新河的探索是在人代会闭幕后设立一个人大财经小组,作为日常的预算监督机构。但是,一方面,从实践看,面对掌握大量政治和行政资源的镇政府,它依然是弱者,其功能发挥是有限的;另一方面,它也是没有法律和制度依据的,缺乏一定程度的合法性。

第三,参与者的素质尤其是人大代表的素质有待于进一步提高。作为参与式预算的主体,人大代表的素质是改革成功与否的关键。从 2010年温峤进行的改革来看,代表们的素质还不能适应预算审查监督的要求。如不少代表对预算审查知识一定程度上仍缺乏了解,对如何站在全局高度来考虑局部利益的思考不多,在审议过程中,对预算方面提出的意见建议也不够充分、针对性不强,更多情况下,只是就政府的具体工作内容提出一些意见和建议。

第四,公众参与的广泛性不够。根据实施方案,参与预算民主恳谈公众可以自愿参加。但从实践来看,参与者大多数是人大代表,此外便是一些村级干部或企业法人代表,普通公民的参与率不高。这除了公民政治参与意识尚待提高的原因外,预算改革技术上的限制也是一大因素。例如预算编制项目过于简单笼统,审议人员看不明白预算的现象还比较突出;预算编制的转型、投票程序的设定等程序问题还需改进,等等。因此,如何增强公民的参与意识、提高其参与能力,并且从技术上保障公民参与的代表性和广泛性,是未来推行参与式预算需要解决的一个问题。

党的十七大报告提出要完善公共财政体系,深化预算制度改革,强化预算管理和监督,同时强调要“健全民主制度、丰富民主形式、拓宽民主渠道”。参与式预算作为一种崭新的预算监督模式,突出公众的参与,充分发挥人大的职权,实现了我国地方政府公共预算改革的重大突破,这对于基层民主治理建设具有重大意义。但参与式预算并非完美无缺,在推广中仍有完善的必要。那么,应如何进一步推进和完善参与式预算呢?

11中央宽松的政策环境以及上级领导机关的持续支持。社会经济的不断发展,对政府的治理能力提出了更高的要求,党越来越强调改革创新的重要性,改革不能一蹴而就,面对我国地域广阔、社会经济发展不平衡的国情,需要谨慎地渐进而行。基层的探索能为中央政府提供各种经验和教训,有助于国家层面的整体的政治体制改革,对于中央政府来说具有重要的意义:一方面,基层政府与民众的关系密切,其事务也往往与民众的利益密切相关,因而更能唤起民众的参与热情,在地方实施改革比较容易进行;另一方面,改革时总是会存在很大的不确定性和风险,将它们限定在某些地域内可以有效地减少风险,在试错中即使出现问题也可以把成本降到最低,并很快纠正过来。基层改革涉及面小,阻力也相对较小,一定程度上可以减少改革风险。是故中央对基层民主建设采取较为宽松的政策,对地方创新者进行保护和宽容,这是创新性基层民主形式得以巩固和发展的重要条件。另外,省市领导的大力支持和与乡镇政府的良性互动,也是推动改革顺利进行的重要条件。上级领导的肯定和共同推动,不仅可以将改革上升到更高层面,也可以以文件形式巩固改革成果,使改革走上制度化的道路。

21将参与式预算导入人大制度框架,并以制度形式使之程序化和规范化。进一步推进和完善参与式预算,需要充分调动体制外的政治资源,与体制内已有的制度、机构等政治资源相结合,而激活现行的人大制度并将参与式预算导入这一制度框架之内,无疑是这个“结合”的最佳选择。这就需要寻求参与式预算与法律、法规和人大制度的有效对接,由人大常委会制订出台具体的办法意见,用制度形式将参与式预算固定下来,使之成为人大预算审查监督的常态。同时也要注重统一性与灵活性的有效结合,针对各地不同的情形,可以允许有所创新,因地制宜,或待时机成熟后再予以统一。但对于一些基本原则和实质性内容,如保证预算编制应尽可能通俗易懂,会前应适当增加初审次数、拉长初审时间,会中应增加辩论、询问环节,预算必须实行票决等做法,要在制度中作出硬性规定并予以统一。另外,还要对参与式预算的改革走向作出规划,出台相关规范的考核督查机制,以保证参与式预算稳步向前推进,从而使这一具有原创性的基层民主形式导入可持续发展的轨道。

31强化人大的职权,建立真正的民主代议政治。按照宪法和法律的制度设计,乡镇人大的职权还有很大的空间可利用。温峤镇的公共预算改革,使人大在地方事务当中有了更多的发言权和决策权,并对政府权力形成制衡。虽然在政府和人大的互动中,人大仍处于弱势地位,但这样的改革为改变不平衡的权力关系建立了良好开端。因此,应进一步充分运用法律赋予的职责和权力,强化人大对预算全过程的审查监督。在当前县一级人大常委会没有专门预算工作机构,而乡镇人大又无常设机构的情况下,有必要探索一些方式和方法,弥补预算监督工作的不足。如乡镇人大以建立代表小组的形式,对政府的预算执行情况进行日常监;督促政府改革预算编制,细化预算项目和深化部门预算;及时掌握财政运行情况,建立政府重要财经情况报告备案制度和重大支出行为的审查批准制度,增强预算的约束力;聘请熟悉预算审查监督业务的有关专家或专业人士,专门从事预算审查监督工作;在每年中期也要召开人代会,听取政府的预算执行情况,并根据反馈对预算进行调整等。除此之外,要增强人大的权威,使人大代表能真正代表人民的意志,关键要素是相应地进行人大代表选举机制的改革。根据宪法,镇人大代表是由选民直接选举产生的。而实际上长期以来,候选人总是由地方党委决定,选举在某种程度上是受控的。要完善参与式预算,就必须同时改革这种选举机制。一方面要取消地方党委对人大代表候选人的决定权,将此权利还于民众;另一方面,则要进行选举程序上的探索,保证选举的自由、公开和公正。

41提高人大代表参与的能力和水平。一般而言,人大代表对预算方面的知识相对比较缺乏,理解和掌握预算草案、政府财政收支报告等有一定的困难,这就需要加强对人大代表预算知识的培训,以提高人大会议过程中参与式预算改革的质量和效果。特别要加强对人大代表如何撰写预算修正案、如何更好地与政府博弈对话、怎样争取自己所代表的民众利益等方面的培训。在此,可以充分发挥专家、学者的作用,邀请他们对代表进行预算知识、代表权利等方面的培训,以使代表们掌握参政所需的专业知识,有效解决看不懂预算草案、听不懂财政报告、监督无从下手的问题,从而充分行使修改预算和监督政府预算执行的职权。

51扩大公众参与的广泛性与代表性。在调研中发现,虽然公民的政治参与意识较以往有了很大的提高,但温峤镇此次预算参与的广泛性还是明显不足,大多数村民 (居民)没有参与到政府和公民之间的对话和交流中来,目前的公民参与多以乡村干部和企业主为多。因此,有必要探索有效的途径和方法,激发公众的民主参与热情,提供更多的机会和渠道,以吸纳更多的公众参与到预算改革过程中来。考虑到受中国传统文化和政治体制的影响,普通民众与政府官员的交往总是存在某些不平等和非对等性,对村民来说通过参与影响政府决策存在着一定的困难。在未来实践中,一方面,要有意识地促进民间组织的发展,并根据宪法和法律加以规范;另一方面,可以设计一定的程序,引导社会中介组织、行业协会、社会团体等这些民间组织参与,或者邀请社会各行各界对政府预算感兴趣、懂预算的人参与,表达他们的想法,反映他们的利益诉求。只有当更多的公民能够在参与式预算中表达他们的意愿时,人大审查批准预算才具有更加坚实广泛的民意基础,参与式预算才能真正植根于公众之中,体现出强大的生命力和勃勃生机。

61推进参与式预算过程中的技术性改革。程序上的设计从某种程度上来说会很大地影响到改革效果。首先是投票形式和程序。我们发现,在民主恳谈会议上讨论时,代表们争论得非常激烈,而讨论通过修改的预算草案时,却没有反对票。前后反差表明,投票结果并没能反映出人大代表和参与者的真实意愿。原因为何呢?主要是表决的形式。举手表决使他们有某些担心,因为其边缘化的地位,反对意见会使他们处于与基层政府权威的对立面上。因此,可以尝试票决的方式,促进参与者真实意愿的表达。其他方面的技术性改革,如将预算草案等资料能够更提前地发到代表和参与者手中,以为他们调研、思考和质疑预留充分的时间等等,都需要地方改革者进行进一步的探索。□

(责任编辑:吴锦良)

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1007-9092(2011)02-0016-06

汪 玮,中共中央党校政法教研部政治学专业博士生,主要从事民主理论以及社会主义民主政治建设等方面的研究。