当前公安警务改革的走向及构想

张曾元

(河南省洛阳人民警察学校 第一公安业务教研室，河南 洛阳 471000)

党的十六大提出了要“深化行政管理体制改革，大力精简机构”。2003年，《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》要求“各级公安机关要精简机构，减少层次，合理配置警力，使警力向一线实战部门倾斜”。2010年6月国务委员、公安部长孟建柱在全国公安机关社会管理创新工作座谈会上指出，要从全局和战略的高度，深刻认识新形势下公安机关推进社会管理创新的极端重要性、紧迫性，把社会管理创新置于公安工作更加突出的位置，抓实抓好。并强调要抓住重点、创新机制，着力研究解决当前社会管理中的突出问题，不断探索建立与社会主义市场经济体制相适应的社会管理体系。公安部在落实党中央一系列精神的基础上提出了公安机关机构改革的原则，即:创新机制、提高效能;整合机构、优化机制:强化基层、夯实基础;因地制宜、分类指导。全国各地公安机关根据本地实际，进行了富有地方特色的警务改革，做出了有益的探索。

一、当前公安机关警务改革的现状

长期以来，我国的公安机关实行的是“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”的管理体制。这一体制把集权制、分权制、层级制和职能制有机地结合起来，为我国公安事业的发展和社会大局的稳定发挥了重要作用。但是，不可否认的是，这种体制是在高度统一的计划经济体制下建立起来的，在当今社会转型、经济转轨的新的历史时期，这种体制早就暴露出职责不清、事权分离、指挥不畅、效率不高等问题。因此，自改革开放之初，我国公安机关就随着国家经济体制的改革，不断地创新、改革之警务工作。1999年元月，公安部在南京召开的全国公安厅局长会议上就提出各省级公安机关要按照国务院的统一部署，按照“精简机关、充实基层、明确职责、减少层级”的总体思路进行机构改革。黑龙江省大庆市2005年撤销派出所进行了警务改革，深圳市2006年实行了勤务制度改革，河南省2010年进行了在城市区公安机关中以“撤销分局、做大做强派出所、做专做实警务室”为主要特征的警务改革。根据警务改革的基本理论，在当前经济社会发展状况下警务改革的总体思路应当是:树立以人为本的理念，以警务体制改革与警务机制改革为切入点，不断创新警务方法。即:“1+2+N”的模式。这就是河南省当前警务改革的基本模式，也可以表述为“一个理念、两个切入点、N个警务创新方法”的模式。

(一)以人为本

警务改革要充分体现以人为本的理念，通过警务改革，提升公安机关的警务效能，让群众成为警务改革的最大受益者，让民警成为警务改革的直接受益者。树立以人为本的理念，不仅要体现在警务改革的目的在于“让群众成为警务改革的最大受益者”，而且也要体现在对待警务工作的主体——民警身上。因此，在警务改革方面，要从职务职级这一根本性问题上落实“从优待警”的问题，解决民警职务职级过低，尤其是基层民警职务职级升迁受限问题。此外还从警务运转模式等方面提高警务运行效能，最大限度地缓解公安民警的工作强度和工作压力，从而使警务改革体现出“以人为本”的理念。

(二)警务体制改革

在警务体制改革方面，主要是精简机关、减少层级、体外监督，以确保实现扁平指挥、快速反应、警力下沉、一警多能、综合执法、提高效能的目的。精简机关就是要对于上级公安机关的内设机构，根据其职责和职能。将相同相近职能的内设机构归并，综合设置机构，优化配置警力资源，解决机构设置过多、警力分散的问题，提高公安机关的整体战斗力。减少层级就是在公安机关机构设置方面改变以前市级公安机关、区级公安机关、公安派出所三个层级。在内设机构设置上，市级公安机关、区级公安机关职能划分过细，机构设置过多，导致分工过细、职责交叉、警力分散、互相扯皮、机构臃肿、指挥不灵、协调不力，成为制约警务效能发挥的重要瓶颈问题。实行撤销公安分局的改革，从而将原来的三个层级变为两个层级，以提高快速反应能力。体外监督。警务工作直接关系到人民群众的利益、社会秩序和国家的利益，因此党和政府历来比较重视公安执法监督工作。为促进公安执法规范化建设，必须对公安执法的各个环节进行监督和制约。为此在警务改革中，在基层公安机关设立执法执纪办公室，作为市局的特派机构下派到各派出所，负责对派出所办理案件的审把关以及对包括所长(局长)、政委在内的全体民警履行职责、行使职权、执法执纪、遵守纪律等情况进行全面有效监督。

(三)警务机制改革

在警务机制改革方面，主要是通过警务体制改革，建立扁平指挥、快速反应、警力下沉、一警多能、综合执法等警务运行机制。扁平指挥。即在减少机构层级的基础上，实现市局指挥中心接警后，在警用地理信息平台上定位警情所在地周边最近的警力，直接下达处警指令，实现点对点扁平指挥。快速反应。由于长期以来公安机关的机构设置不科学加之基层公安机关职务职级比较低，工作条件比较差，导致警力部署上自上而下出现了“倒金字塔”的警力分布，这与警务工作实际极不相适应。为实现警务工作的目的，提高警务效能，很有必要将警力的部署在警务工作最需要的基层公安机关，以夯实警务工作基础，因此，在警务改革中，在减少层级的基础上，要最大限度地将警力下沉到基层公安机关、下沉到社区警务室，提高群众的见警率，提高民警的走访率，增加群众的安全感，提高群众的满意度。

河南省警务改革在警力下沉方面也主要体现在“做大做强派出所、做专做实警务室、做优做精市局机关”方面。(1)一警多能。为改变警务工作中各警种职责划分过细问题提高警务效能，在警务改革中要突破交警、巡特警、治安警、刑警等警种职能的划分，实行“四警合一”，一警多能多用，多警联动，综合执法。从这一点作为改革的突破口，实现警力下沉、快速反应、提高效能的目的。(2)综合执法。实现一警多能就是为了解决职责划分过细、警力浪费、接处警缓慢、警务效能差等问题。在一警多能的要求下，每一名警察在面对各种不同的警情及警务工作时，都能够及时有效地进行处置，从而提高警务工作效能、提升群众满意度，最大限度地增加群众的安全感。此外，在建立信息主导、从优待警、严格奖惩、强化保障、建立执法全程监督机制和责任倒查机制等方面也将进行积极的探索和改革。

(四)警务方法创新

警务方法实质上是指警务模式。模式是指某种事物的标准形式或使人可以照着做的标准样式。换句话讲，模式其实也就是解决某一类问题的方法，即把解决某类问题的方法总结提升到理论高度。科技的日新月异和犯罪手段的不断翻新给公安工作带来了新的挑战，某一种工作模式或者是单一的工作手段是不能全部解决工作中层出不穷的新问题的，我们的工作模式要随着实践的发展变化及时更新和完善。例如，过去我们习惯于用统一行动的模式推动工作，搞人海战术，不仅浪费警务资源，而且严重影响了民警的精神状态。现在通过加强社会治安防控体系建设，有针对性地科学部署打防工作，从而改变了重结果、轻过程的粗放型管理模式，逐步建立了科学集约型警务模式，做到了人机结合、虚实互动，在实践工作中产生了倍增效应。因此，我们要不断创新警务模式，最大限度地提高群众的安全感，提高群众对警务工作的满意度。警务方法创新和改革可以说是“无岗不在、无处不在、无时不在”，每一个警务工作岗位、每一个公安民警在任何时候都可以根据自己的工作实际，进行创新和改革。如苏州警方实行的创意警务、永城警方实行金点子警务、广东警方实行的一卡通一网通一网考、江苏等地的情报信息主导警务、开封杞县警方开展的警民一家亲、新乡的亮警灯工程、沁阳警车低速工程等等诸如此类的警务方法都是警务改革创新的结果，也都属于警务改革的范畴。

二、警务改革基层公安机关组织规模

在警务体制改革中，河南省对于城市区基层公安机关在组织规模上，主要考虑了人口数量、辖区面积、治安状况、重要程度、行政区划、自然环境、文化背景等因素综合评估后进行确定。参考了以下主要指标:

(一)警力与人口数量的比例。我国警察数量与人口比例约为1.2‰，国际平均数约为2.0‰至3.0‰。河南省目前警察与人口的比例约为0.8‰。根据城市人口相对集中、治安状况相对复杂的现状，河南省在警务体制改革时将新设的派出所警力按照与辖区人口1‰——1.5‰的比例来配置，以确保城市警力配置在5年内能够基本满足辖区治安管理的需求。

(二)出警半径与辖区面积。根据城市派出所接警后5分钟内抵达现场的要求，在设置派出所时，应以汽车40公里∕小时的出警速度计算出警半径。

(三)治安状况与重要程度。在一个城市中，不同区域内社会治安状况是不同的，其辖区内人口情况、民族成分、居民素质、单位情况、治安状况、文化传统等也不尽相同，在设置派出所时，应充分考虑治安状况与所辖区域内单位的重要程度，以确保最大限度地保障这些单位的安全。如党政首脑所在地等辖区，其管辖面积与其他区域管辖的面积就应有所区别，或者其配置的警力数量有所增加。相反，在一些组织程度严密、人员相对稳定的区域以及人口数量少的区域，其辖区范围就可以适当增加。

(四)行政区划与自然环境。由于警务体制改革涉及的只是公安机关机构设置问题，在城市现行行政区划无法突破的情况下，为便于派出所履行刑事执法和行政执法职责，设置派出所应该考虑现有行政区划，以便于办理各种执法事务，与其他相关部门的工作相衔接。同时还要考虑自然环境因素对警务工作的有利与不利影响，如河流、山川、铁路等自然因素与不可完全逾越的重要基础设施和工程，以便于警务工作的顺利开展。

(五)文化背景。一个城市的发展离不开自己独有的文化背景。警务改革同样需要传承一个地域的独有文化，并尽可能将该地域的独有文化元素融入警务工作之中，因此，在考虑新设置的派出所，也应考虑该派出所所辖区域的本土文化元素，体现出本土文化特色。在考虑本土文化特色和文化元素时，还应注意避免与原大行政区划的名称重复。

三、地市级以下公安机关改革的组织架构

公安机关的组织架构的改革设置是否科学合理，直接影响着公安机关警力的使用和发挥。在组织架构问题上，不同地方的警务改革应根据各地的不同情况有所区别。

(一)城市分局公安机关改革的组织架构

河南省于2010年6月开始启动的警务改革，其新成立的各派出所 (分局)全面负责各自辖区的社会治安管理和队伍建设工作，全力维护社会稳定。各派出所内下设案件侦查大队、治安管理大队、社区警务大队、交通巡防大队、勤务综合室等“四队一室”，分别负责辖区刑事案件侦查工作、辖区治安管理工作、辖区人口出租房等基础管理工作、辖区交通管理巡逻防范和城市管理工作以及派出所工作综合指导、绩效管理、队伍建设、勤务保障等工作。从运转的情况看，这种架构模式能够很好的适应动态社会治安形势，凸显“以基础防控为主业、以着装巡逻为主要勤务模式”的基本特征，可以避免社区队、治安队、刑警队和巡警队四警种职能交叉重叠、工作职责不清甚至互相推诿的现象，可以激发警队活力、动力和战斗力，确保提升见警率和群众满意率，提升管理水平和勤务效能，提升打防能力和执法质量。在勤务安排上，社区巡逻队以巡区为责任范围，以社区警务室为依托，在巡逻中开展社区警务、治安管理等各项常规警务工作，每天24小时快速反应，内部不再区分治安、社区等警种。巡逻以徒步为主，在非重点时段和路段辅以汽车、摩托车。此外，原有的派出所和社区警务室内仍将24小时有专门警员值班，办理户籍等需要坐班执行的工作可以根据具体情况采取弹性工作时间。这样可以最大限度地提高警务效能，最大限度地提高群众的安全感和群众的满意度。

(二)市级公安机关改革的组织架构

在减少层级、做大做强派出所的情况下，市公安局如何改革?如何实现做优做精市局机关?是一个亟待解决的问题。如果仅仅实现了撤销公安分局、做大做强了派出所，而市局机关不进行相应的改革的话，下面的派出所也将逐步沦落为原来的公安分局，穷于应付上级公安机关各个部门警种的各种“任务”和检查考评，从而使前期的改革成果沦丧。在市级公安局的内设组织架构创新与改革中，可以参照国务院提出的“大部门制”改革思路，打破现有的市局机关机构设置的框架，实行“大警种制”，即对现有机构进行整合，按照综合管理机构和勤务执法机构的模式，实行“两个中心”与“两个特别行动支队”的“2+2”模式的组织架构体系。“两个中心”是指设立“组织指挥中心”和“勤务保障服务中心”，两个“特别行动支队”是指设立“违法犯罪案件侦破支队”和“反恐防暴特别支队”。

(三)农村公安机关改革的组织架构

中国是一个农业大国，河南是一个农业大省，警务改革的主要任务在县乡。农村地面广阔，人口众多，条件复杂，警务改革的难度会更大，涉及面会更广，因此，县乡的警务改革可以参照城市区公安机关改革的模式，结合本地实际，因地置宜，不搞一刀切，科学布警，整合力量，发挥整体的打击和防范的作用和效能。

警务改革是当前社会管理改革创新的重要内容。河南以及各地的警务机制改革是一种有益的探索，折射出各地公安民警的思想智慧。是一种历史的必然。我国地域广阔，差别较大，各地的具体条件不同，治安状况不同，警务改革的模式和路径可探索和研究的课题层出不穷，均须在改革的进程中不断研究和完善。为提高人民群众的安全感和满意度，构建社会主义和谐社会服务。

［1］杨屹泰．1999，我们的主要任务－来自全国公安厅局长会议上的报告 ［J］．人民公安，1999，(2)．

［2］曾忠茹．美国警务热点研究 ［M］．北京:中国人民公安大学出版社，2005．