南京农村村级治理制度建设调查*

课题组

（中共南京市委党校经济学教研部 江苏 南京 210001）

进入新世纪以来,南京地区以都市扩张为背景,城市化进程不断加快,农村社会正在发生深刻变化,农村治理方式与制度安排成为农村社区建设的新课题。

从社区治理具体制度的创制和供给来看,源于社区外部的国家安排和社区内部的自行创制,可以分为三个方面。一是国家法律法规和党中央国务院的文件,这是最基本的制度来源；二是地方各级党委和政府的文件,指导着村级治理的基本规范和具体做法,是最主要制度供给；三是村级组织自己创制的具体制度,有的依据法律或文件,有的依据上级精神,有的完全是自发创造,这些制度往往具有地方特点。

从社区治理机制的有效性来看,现今的农村社区存在多种权威,有村级主导组织机构党组织和国家正式制度安排的村委会,有村民依法成立的经济合作组和专业合作社,有传统社会存留的家族系统,有能人治村形成的社区领袖等,都对实际生活产生影响。这些权威来源不同,性质各异,实际威望差异很大。在南京地区,党组织和村民委员会组织是国家正式制度安排的,在村级治理中起主导性的作用,社区领袖往往与组织权威重合,其他社区权威作用甚微。

上个世纪90年代后期,社区一词成为城市基层管理的称谓,与居委会制度相对应,两者叠加叫做某某社区居民委员会；农村管理采取村委会的自治的制度,行政村不叫社区。2009年以后,农村的行政村也称为社区,称为某某社区村民委员会。本文的农村社区不是社会学意义上的社区,而是指现在的行政村。

一、政府主导的城市化进程,构成了农村社区治理模式转变的时代背景

2000年以来,在政府强力推动下,南京的城市化进程大大加快,农村社会发生深刻变化。与此相适应,农村社区建设主要依靠政府的力量推动。一方面,政府依据村民委员会组织法加强对村委会的指导,村里的选举、决策、财务、监督等制度基本都由政府规划或参与规划,直接为村社治理提供制度。另一方面,进入新世纪以来,南京市在推行城市化的过程中,为了整合区域资源,通过撤县建区、撤乡并镇、镇转街、村改居等一系列行政区划调整,大大改变了农村社区的内涵,同时政府也制定了一系列社区治理规范,提供社区治理的具体做法。

（一）国家调整区县设置,大量农村社区向城市社区转变

2000年,南京市辖玄武区、白下区、秦淮区、建邺区、鼓楼区、下关区、浦口区、大厂区、栖霞区、雨花台区十个市辖区,其中浦口区、大厂区、栖霞区、雨花台区四个区是涉农郊区；江宁县、江浦县、六合县、溧水县、高淳五个县,总人口6126165人,其中县域以下的农村人口250多万。

2000年12月,国务院批准：撤销江宁县,设立南京市江宁区,以原江宁县的行政区域为江宁区的行政区域。区人民政府驻东山镇。南京市共辖4县11区。

2002年4月3日,国务院批准（国函[2002]23号）：调整南京市部分行政区划。（1）撤销南京市浦口区和江浦县,设立新的南京市浦口区,以原浦口区和原江浦县的行政区域为浦口区的行政区域。区人民政府驻珠江镇。（2）撤销南京市大厂区和六合县,设立南京市六合区,以原大厂区和原六合县的行政区域为六合区的行政区域。区人民政府驻雄州镇。

至此,南京市共辖11区2县。城区社区适用街道办事处和居民委员会的管理体制,县改区以后,相应的要采取城市管理体制,很多村子改称为社区。但是,长期形成的农村社会不是改个称呼就变成了城市,其居民的生产生活方式依然保持原样,没有实质性改变。从南京市6598平方千米的空间面积上看,虽然溧水、高淳两县共有1859.24平方千米,不足全市面积的三分之一,但是,全市约三分之二的面积依然是农村社区。

国家对区县的设置和行政区划的调整,只是现有的行政层级制度的运用,目的是更好地整合资源,本质上不是制度创新。但是,这样的调整关系到大范围的农村社区的治理方式的改变,必然引发治理的创新。

（二）地方调整镇村设置,撤乡并镇,镇转街,合并行政村,村改居

2000年以来,南京市三县撤县设区之后,都对辖区内原有的乡镇进行合并,各区都是街镇并存。进过十年撤乡并镇,镇转街,合并行政村,村改居的不断调整,现在江宁区由原来的近30个乡镇变为下辖九个街道三个开发区,已经没有乡镇了,六合、浦口保持着街镇并存局面,溧水、高淳全部下辖镇,是一级政府的建制。这样一来,街道作为城市区级政府派出机构,对应的社区是城市居委会,县域下的乡镇政府对应的是农村村委会,这样的管理体系已经改变,南京现在的农村社区存在多种类型。

一是溧水、高淳两县保持着传统的镇村建制,其中绝大部分是纯农村社区,实行单一的村委会治理模式。县城和镇的驻地会有一些城市居委会,被撤并的原乡镇驻地的居委会往往并入驻地的行政村,成为保留城市居民身份、没有土地资产的村民。

二是新设的江宁、浦口、六合三区,由镇转街组建的街道,都是原来几个镇合并而成,原来的农村社区依然实行村委治理模式,整合后建立新的农村社区村委会,为向城市社区转变做准备。由此,也一产生了一些城市居民和农村居民混合的社区。

三是浦口、六合两区下辖的镇,保持了纯农村社区的建制,实行村委会治理。

四是栖霞、雨花等主城郊区的涉农街道,也还有一些农村社区,实行社区村委会建制。

可见,城市化背景下的南京现有的农村社会状况,已经无法完全套用基于城乡二元隔离体制下设立的城市居委会和农村村委会治理模式,地方政府需要从社区建设和的角度提供制度规范,创新治理模式。

二、地方党委和政府出台规范性文件,推动农村社区自治建设

在我国,社区虽然在法律上属于自治组织治理的范围,不属于国家政府序列,但是实际上社区建设是作为基层政权建设来对待的,农村社区的实际功能已经成为政府职能的延伸,地方党委政府对此都高度重视。虽然村委会组织法对村委会的组织规定比较细致,但是,具体落实这部法律还是需要地方政府下发了许多文件。况且,现在大量的政府事务需要村里去落实完成,需要基层政府制订了一系列具体的制度,指导村级组织的运作。因此,农村社区建设依据的规范,最多的来自地方党委政府的文件。

（一）制定具体的村级组织运作制度,规范和约束村官行为

一是规范村级选举。目前的村委会每届三年,每次村委会换届时,南京市政府下发具体的实施意见,区县政府制定具体的选举办法,指导换届选举。尤其是面临村社区划的频繁调整,居民成分日趋复杂,更是需要有针对性的设计安排,保证选举的成功。

二是规范村委会运作。现在各地都有创设了一些具体制度和日常工作方法规范,对组织法细化落实。这些制度是包括推行村级党务政务财务“三位一体”公开制度、村级“五议三公开”民主决策制度等,落实村民知情权和决策权；推行村务重大事项民主听证制度、村级财务支出审批和会签制度、民主理财制度等,落实村民参与权；推行村干部民主评议制度、村干部经济责任审计制度、村干部辞职承诺制度等,落实村民监督权。

三是村官考核制度。每年街镇直接和村支部书记、村委会主任签订责任书,明确当年需要完成的具体任务,分解为三到五个大项,总分一千分。这个责任书如同一份行政合同,年底凭此兑现村官的收入。

四是其他工作的具体要求。比如,社会治安综合治理、计划生育、社会保障、合作医疗等等专项社会事务的规定。

（二）地方政府改进自身工作方式,探索农村社区治理的新路

一般来说,政府的工作依法进行,不能越权自行其是。但是,现在的农村具体工作很难有现成的法律规范给予指导,需要在实践中不断探索。一些街镇从当地农村社区实际出发,创新工作方法,满足社会发展的需要。比如,浦口永宁镇探索和构建为民服务的新模式,群众需要政府部门审批或扶助的事项由干部代为办理,梳理出包括农业发展、计划生育、住房建设等9大类、31个事项,涉及14个部门,形成了“群众动嘴,干部跑腿”的为民服务新机制。具体做法是：在镇内设“代理中心”、村内设“代理点”、组内设“联络员”,形成了三级为民服务网络,做到小事不出组,大事不出村,难事不出镇。这些做法属于基层政府的工作创新,改善了政府与对村社的管理。

各地的做法也不统一。再比如,实行村账镇管,江宁区的街道对村级财务仅仅是代为记账,不干预村里用钱,六合区对村里用钱基本上都要审核,其实是限制了村里的财务自主。

三、社区内部自建各种章程,凸显微观层面制度创新

国家的法律和政府文件,都是来自村社外部的制度规范,更多的是处理村级事务的一般性原则,起着指导性的作用。村里的事情具体琐碎,每个村子的村情各有不同,要落实好国家法律和文件精神,办好村里的事情,每个村子需要针对自己的实际,制定具体的章程。这些规范主要有三类。

一是落实村委会组织法和政府文件精神的制度。全体村民讨论制定村民自治章程,把村民的权利和义务,村级各类组织之间的关系和工作程序规定明,比如,重大事项决策制度、财务公开制度,干部考核监督制度等等。这些制度是村级建设最基本最主要的制度,也是必备的制度,政府提供的时候规范性就比较强,各村只需要结合本村实际制定具体的做法。

二是村社自身建设需要的制度。由全体村民讨论制定经济管理、社会治安、环境保护、村风民俗、婚姻家庭、计划生育等方面的要求。这些制度多数属于自选动作,和村民自治章程紧密结合,具体内容可多可少,基本由村社自行决定。

三是村级组织体系和结构建设制度。这类制度是社区内部的组织构建,属于依据组织法的制度创新。这方面比较有代表性的,一是创立党支部、村委会和专业合作社三驾马车的治理构架,以浦口区永宁镇的侯冲村为典型。把合作社纳入村级治理结构的框架中,这一模式在一些经济条件较好的村被普遍采用。二是六合区金牛湖街道的赵坝现象。我国的村委会组织法规定了村委会是农村的基本组织,其中只有村委会和村民小组两个层次。村民委员会是最高行政,村民小组只设小组长,没有机构。但是,现在合并后的行政村规模很大,往往大几千人,有几十个村民小组,相当于以前的一个公社。许多村民小组相距很远,历史上互不往来,人际生疏,而且面临的情况不同,很难在村委会层面上共同决策各自的事务。六合区金牛湖街道新光社区赵坝村民小组（以前是八百桥镇新光村赵坝小组）三个党员成立支部,发起组织了村民议会,自行决策解决本小组的事务。这样一来,赵坝村民议会做实了村民小组这个层次的组织构架。其实,对应以前三级所有队为基础的公社制,现在的行政村就是大队,村民小组就是生产队,是最基层的核算单位,完全可以有实体机构决策自己的事情。这样的自行创制自治构架,引起了全国的关注,被认为是实行村级民主自治的创新实践。现在,赵坝经验已经在金牛湖街道推广,新光社区大部分村民小组都建立了自治的组织构架,其他社区也有所效仿。

四、制度供给的多元取向和交叉重叠并存,各村制度落实存在差异

从国家层面来看,农村村级治理是基层政权建设,治理的基本依据是国家法律,主要规范来自地方政府,村民自治是在国家权威主导下展开。因此,在地方政府眼里,村里的自治章程和公约只是落实国家的法律,实现政府的社会控制。在实际生活中,农村建设是由党委和政府多个部门齐抓共管,各种规范来自村社外部,出现了一些交叉重叠。各村的领导班子、群众基础、资源条件和经济水平不同,村级治理也存在差异。

（一）多个部门推进农村建设,多头发文难以避免。目前,推进农村村级建设的党委部门有政法委、组织部、纪检委、农委、宣传部,分别对应村里的社会治安综合治理、村官选用、村官监督、资金支持、精神文明等建设。政府机关主要是民政部门主管村社建设,村里的日常工作主要是街镇直接负责。各级各部门都从自己的职责出发,对村级组织提出要求,制定规则,考核检查,村里为此都要做台账应付检查。这种行政管理全覆盖的做法,其中有些内容并不符合村级建设实际需要,有些内容是重复的。比如,村官的考核监督,有依照社区章程进行的村民考核,有来自纪检委的廉政考核,还有各部门的工作考核,最主要的是街镇党委政府的责任书考核。

（二）部门文件有行政化偏好,缺乏行政法治观念。一是部门规范对农村社会发展变化缺乏认识,对村级民主建设的紧迫性缺少自觉,把村级组织当做政府的下属,把村级党支部、村委会被视为政权组织的延伸,忽视了农村社区的自治性质,无视社区内部组织体系的变化,客观上抑制了社区自治力量的增长。村社建设和管理的具体的工作内容和考核项目,考核指标,考核方法都由地方党委政府制定,由党委政府来考核。村官们的角色很尴尬,虽为村民选举,但更多的时候代表政府,执行政府的意志,完成政府交办的事务,最终的收入也要由政府决定。这一点在镇街的责任书中表现最为突出。二是对社区建设强调管理,忽视服务。尤其在当前需要强调社会稳定,一切工作以维稳为核心,在对村级的治理就是要管住管好,满足上面的考核。甚至对村干的基本要求是哪怕不做事,也要不出事。三是行政法治意识淡漠,在一些党委部门尤其如此。基层社区工作是上面千条线,下面一根针。政府各部门工作都要进社区,都要建立台账,检查落实,社区承接了大量不属于村务自治的行政事务。四是政府推动村级建设的工作习惯于原先的管理套路和方法,还是依赖于制定指标,会议贯彻、文件部署、审批把关、检查评比、全面考核等行政手段,缺少从村社内部实行民主管理的培养。

（三）各种村官的管理规范多源于村社外部,村官队伍建设亟待加强

今天农村基层的建设发展,往往是一个好的带头人,决定着一个村的命运,人们普遍认同能人治村的做法。选择一个好的村级组织带头人,对村社的建设发展至关重要。但是,调研中,各地普遍反映,选出一个好的领头人,建设好村级领导班子非常不容易。选出合适的人带领村级发展,保持村级领导班子的稳定,这个问题已经到了迫在眉睫的地步。为此,地方政府出于对地方发展的迫切,采取多种方式选择村官。

村委会主任依法只能是本村村民担任,选择的范围有限。现在村里的年轻人都外出务工,真正懂农村,会工作,能做好的青年人越来越少。于是,只好动员一些在外面办企业做生意有资产有素质的村民回村工作,或者,组织出面动员在街镇工作的事业编身份的村民回村当选主任。做好了,接任村书记。现在,村官们的待遇也逐步提高,江宁区的社区村官都纳入事业编,保障了较好的工资收入,其他地方也基本做到退休后享受事业编待遇。

村书记的任职没有村籍限制性规定。本村没有合适人员,组织上可以从村外选派,也可以直接调派公务员进村任职。于是,街镇领导除了动员一些在外工作的村民回村参选主任之外,更多的是选派非本村人担任村书记。他们有的是公务员,往往把这一任职看作是升迁的阶梯,在任期内完成考核指标,追求政绩显著。对于公务员担任村书记,街镇的考核也不一样。有的是工资之外再给补贴,有的实行年薪制。江宁区的公务员进村做村书记和街镇党委政府签合同,以全年工资做抵押,完成了合同指标,拿双倍工资,否则,收入减少。上述的这些做法让村级组织更像是一级政府。有的是外村的企业主,由街镇党委派进村里主持工作,如果不是党员,那就先发展入党再去当书记。他们不是公务员身份,动机比较复杂,但是同样都有强烈的功名渴望,这样的能人治村一般能够取得较好的效果。但是,他们进村更多的是满足自上而下的管理需要,村民的自主性难以开发。而且,一旦能人效应产生,村民往往产生崇拜,甚至依赖,对其言论加以附和,难以产生有效约束。因此,对此应当引起重视。

（四）村级经济发展的状况,制约着村级民主治理实现的程度

村级集体经济不够强大,制约村级自治的发展。调研中各地普遍反映,村级集体经济缺乏,村里各项工作难以开展。上个世纪八十年代,乡镇企业大发展,大多数行政村多少会有一些产业。后来经过改制,这些企业已经卖给私人,集体资产除了土地,就没有其他可以经营的产业了。现在,土地控制严格,在村里办企业已经不可能,只能依靠土地出租、水面承包等资产性租赁获得收入。如果这方面资源短缺,村子的集体经济就没有来源。一些没有资源的村子,村书记村主任大量的精力放在跑部门化缘,争取资金办事情,否则村庄的建设,村组织的运行都很困难。很多靠近集镇和城区的村子无钱办事,就等着拆迁,依靠政府规划改变村里的面貌。由于集体经济欠缺,村里工作难以开展,一些村委会工作无事可议,村民生活基本处于放任状态,很难感受同村村民是一个共同体,他们对村社事务缺乏认同,村民自治也就自然废弛了。

集体经济好的地方情况相反。江宁区东山、淳化、横溪等街道,很多村子经济合作社办的不错,村民有股份,每年有分红。合作社都有详细的章程,股东开会积极认真,各项制度管理比较到位,审议财务一丝不苟,不讲情面,村干部从中拿报酬需要村民严格审查。合作社的盈利支配,大家讨论,按照程序审议决议,每一件事情,没一个细节,都会产生争议。村级治理中大力发展合作社经济,收益是多方面的。一是合作社的发展能够增加村民收入,致富村民；二是壮大集体经济,为村社建设提供资金；三是经济利益激发大家积极参加管理,行使权力,村务管理就有事情可议,有效地培育了村民的民主素养,增强了村社民主管理的能力。因此,这样的村子民主自治一般开展的也比较好。

五、深化改革,勇于创新,实现农村社区治理方式的转变

总体来看,南京市的农村社区建设更大程度上被视为政权建设的战略空间,制度设计向政府管理严重倾斜,社区自治的权重则被轻视了。村委会组织法规定了村民民主自治的主要内容体现在选举、决策、管理、监督四个方面,但是,具体落实这些内容还是由地方党委政府制定规则并加以操作,主要通过行政手段加以推进。现在除了选举还是村民行使权力之外,很多地方其他的三个方面的民主自治基本上难以生效。实际上,治理转型和社区自治并不矛盾,二者可以在社区建设的主题中得到有机衔接,甚至达到同一。从南京市已有的经验来看,加大民主自治力度,注重基层制度创新的村社,治理的效果都会比较好。

（一）创造改革环境和氛围,鼓励村级治理制度创新

今天,南京的农村社区形式多样,正处于转型之中,农村社区治理面对日益纷繁复杂的挑战,亟需实行基层治理创新。为此,需要创造良好的改革氛围。但是,国家维护稳定的要求,地方党委政府不断的考核下达的任务指标,村社组织忙于应付,不出差错,无力思考改革。这样的做法能够满足眼前之需,难以保持社区持久健康的发展。从长远来看,只有通过改革,采取适应新形势的治理方式,切实保障民众的合法权益,才能实现长治久安。

现在基层的改革氛围不够浓郁,改革环境不够宽松,面临“动力不足、压力很大、风险不小、麻烦太多”等困境,处于“热闹三两年”、“个人发力、制度乏力”、人走政息等窘境。赵坝村民议会就是因六合区委组织部长的亲自倡导而起,现在部长调走,村民议会遇见很多问题,需要加以指导解决。如果缺乏改革环境氛围和制度保障,创新的制度没有能够被正式肯定推行,往往途中夭折。其实,对社区内部出现的新生的草根组织,并非传统管理权威的挑战者,应当有效吸纳这些力量进入法制化、规范化的轨道,不但能够增强对社会变化的回应,还能够有效提升基层治理的能量和权威。

（二）改善现有的农村社区建设体系,健全社区建设的领导体制和协调机制

目前的涉农工作部门各自为政,各自都从自己的权限角度争取发言权。甚至认为推进农村社区建设,就是要完善考核指标,加大考核力度。结果,多头反复考核,村社不堪其累。为此,需要建立一套统一领导、有效协调的工作机制,形成工作合力。比如,在考核方面,对村干部的考核应当以村民民主监督的自治考核为主,党委和政府部门的各种考核可以合并统一,减少村社的台账。在资金支持上,需要建立支农资金协调机制,提高资金使用效率。现在各部门都有一些扶持资金可以支配,但是只能是申报项目的配套资金,数额不大,往往只占项目的十分之二三,专款专用。仅靠这样一笔资金办不成事情,各项资金又不能调剂使用,村里会因此出现一些胡子工程。这样,还不如几家资金集中起来做成一件事情。

（三）依法规范政府组织的行为,加大村社自治权重

下决心清理政府组织对农村社区的不合理干预,保证农村社区有自治的成长空间。现在的村官往往迷失自己定位。从身份上看,他是被村民选人的村官,代表村民；从工作上看,他执行政府的指令,完成政府交办的行政事务；从收入的决定和给付来看,也主要是由政府说了算。尤其是身份为公务员、事业编的村外人主持村务,更多地把村社当做政府事务来管理,或者当做企业来运作,村社的自治空间被淹没了。这一点,可以学习苏州太仓经验。太仓市委市政府联合下文,从依法行政的角度,要求清理各个部门不合法的进社区事项,转变政府职能,强化对基层居民的服务,支持农村社区的转变单向管理的传统行政模式,依法建立民主自治的治理结构,推动社区自治的发展。

（四）注重发展合作组织,壮大大集体经济

调研情况表明,凡是村级集体经济实力比较强的村,村干部和农民群众的民主意识也比较强,村民自治搞得比较规范,村级基层政权运行就比较正常；反之,集体经济发展比较薄弱的村,村民自治工作的推进就比较困难。为此,需要结合南京特点大力发展集体经济。

一方面,深化农村社区股份合作制改革,进一步完善内部治理机制、集体资产保值增值机制和利益分配机制,确保农民的土地利益、集体“三资”不因土地流转、换届选举、领导变更而受到不应有的损失；深化农村集体资产产权制度改革,建立健全集体三资监管制度、财务监管制度、村级债务监管制度等,提高村级集体经济运营水平依托区域内的主导产业和名、优、特产品,另一方面,加强农村专业经济协会的品牌培育力度,重点扶持发展一批会员多、影响大、效益好的农村专业经济协会,带动周边地区农村专业合作社的发展；坚持因地制宜,充分发挥比较优势,大力发展资源开发型、资产运营型、为农服务型、异地发展型、休闲观光型等多元化、多样化的村级集体经济。

（五）加强村官的选拔培养,解决村干部后继乏人的问题

创新村干部特别是“带头人”选拔任用机制和村级后备干部的培养机制。现在村官普遍年龄偏大,在合并村里尤其如此。从农村现实状况来看,村社合并加剧,行政村的范围扩大,一些原来不熟悉的自然村村民要在一起参加选举,年龄大的人被新的社区居民熟悉的程度远大于年轻人,当选的概率也高于年轻人。从他们自身来看,这部分人一般都有在农村基层工作的经历,对农村社会有所了解,有相应的地域人缘信誉,外出工作往往需要重新开始,缺乏优势,于是选择继续留任。这样不得已而为之的村级两委班子,要适应新形式,开拓进取,确实有一些勉为其难。

群众拥护那些经过实践考验是清正廉洁、公道正派、有文化、有本领、真心诚意为群众办事的人,担任村书记或村主任。要注重在致富能手、复员军人、回乡知青、乡镇干部中选配,又要动员在外打工或经商的能人返乡任职。同时,注重发展优秀青年农民入党,有计划地选送他们接受各种职业和专业培训,尽快进入村干部实职岗位。采取阳光选拔与科学培训相结合,责任帮带与岗位历练相结合,助推大学生村官早入门、快成才、能扎根,充分发挥他们作为农村基层组织建设后备军和新农村建设生力军的重要作用。

完善村干部的岗位培训制度。2009年开年,南京市用三个月的时间,把全市所有村书记和村长轮训了一遍,受到村官的好评,这要成为一项常设的制度,各地都要注重在岗村官的学习培训,不断提高他们的民主法治意识和乡村工作能力。