新形势下基层党内民主存在的问题及建设*——以安徽省肥西县调查为基础的研究

丁成际

（安徽大学科学发展观中心 安徽 合肥 230039）

在改革开放与市场经济不断深入发展的新的形势之下,各种利益群体对基层党组织带来冲击和挑战,尤其在农村税费改革不断深化的情形之下,在农村工作方式发生根本性转变情形之中,在社会主义新农村建设不断推进的过程之中,这些都对基层组织和党员干部提出新的使命和新的要求。经济结构转型给基层党建工作提出了新难题,社会组织机构变化需要基层党建拓宽工作新领域,党员教育管理方式需要新的形式。这些新的形势变化,需要党员的形象、党建工作、党的活动方式相应的要与时俱进,对党内民主建设提出了新的相应要求。中国共产党90年的奋斗历史,同时也是不断探索和推进党内民主建设的历史。党的发展历程反复证明,党内民主是党的生命。什么时候党内民主得到较好发扬,党的事业就兴旺发达,即使出现问题,也能及时得到纠正；什么时候党内民主受到削弱和破坏,党就会走弯路,党的事业就会遭受挫折。如何进一步加强党内民主建设,关系到党的执政基础和永葆我党先进性的大局,是党的建设工作重中之重。近年来,我们就安徽省肥西县基层党内民主建设进行了专题调研,对其存在的问题及建设形成了一些初步认识。

一、安徽省肥西县基层党组织存在的主要问题

自改革开放和现代化建设历史新时期以来,特别是党的十六大以来,中国共产党在党内民主建设方面进行了积极探索和创新取得了一定成效。但从总体来看,这与中央关于进一步扩大党内民主,提高党的执政能力和保持党的先进性的要求,还有差距,主要有以下几个方面的问题。

（一）民主决策贯彻落实有差距。一方面,受中国社会文化传统的影响,在一些党员领导干部和党员群众中存在较强封建等级观念和个人崇拜思想,民主意识比较淡薄,在工作中表现成一种领导高高在上,下属惟命是从,“真理”永远掌握在少数领导手中,开会时,有的是书记率先表态,其他委员因个人利害或碍于面子不敢或不愿表达不同意见,随声附和。有的完全看主要领导的眼色行事。另一方面,关于民主集中制党内只有笼统的概念解释和极其原则的规定,缺乏操作性强的系统工作办法,使基层党组织及广大党员对民主集中制的理解不深不到位,这使得民主集中制的贯彻执行在很大程度上取决于领导者的民主觉悟和工作水平,导致少数领导为了短暂的工作效益,往往只强调集中而轻视民主,压制了党员的民主愿望和创新能力,使党员队伍的集体智慧没有得到很好地利用,在一定程度上影响了民主决策和科学决策。

（二）干部选拔任用管理有失科学性。在干部选拔任用过程中,选人用人的标准制定不明晰、视野不宽,在具体操作中表现出“重资质轻潜质、重表现轻实绩”的现象,特别是在少数职能机关讲究论资排辈；虽然建立了干部推荐责任制,但是在落实时对推荐失察者,没有有效的责任追究办法,也没有真正落实处罚；虽然规定了“干部无作为就下位”,但在落实干部“下”的配套机制方面不完善,在基层党组织中仍存在干部能上不能下、能进不能出,新老交替机制不完善现象；个别领导在干部选拔任用过程中把关不严,不能做到在全面考核领导干部德、能、勤、绩、廉情况的基础上,更注重考核工作实绩。在广大党员干部中导致提拔时走后门、跑关系现象时有发生。这些都严重妨碍了优秀人才的脱颖而出,是党内民主生活不正常的反映。

（三）民主监督机制落实不到位。尽管中央制定了《监督条例》和《处分条例》,各级党组织也出台了相应的管理办法,但仍存在党内监督机制不够灵活、监督面不够宽、监督权偏小,跟不上时代发展的步伐和错综复杂的形势变化。监督法规不完整、不系统、不协调、欠权威,监督意识薄弱,“和为贵”、“用人不疑,疑人不用”、“多种花少栽刺”等等一些理念,至今尚有相当的市场。表现为上级对下级监督怕失去选票,同级之间实施监督怕被认为是闹不团结,下级对上级监督怕因“犯上”。虽然已推行干部任用失察责任追究制,但往往因为拍板提拔某下级者和拍板查处下级者及用人失察的责任者都是同一人,自己亲手提拔的人,要自己亲自下令查处,事后还要自己承担用人失察的责任,在一定程度上阻碍了干部任用失察责任追究制的落实,使监督机制失去应有的作用。

（四）党代会和党委会履行职责不到位。党委会在党代会基础上产生,本应向同级的党代会负责,由于每届只召开一次党代会,使一些重大事情的决策由党委会代替决定,只是到了党代会向大会报告说明,使党代会的重大事情的决策权无法实现；有的地方试行了党代会常任制试点工作,它虽加强了党代会在闭会期间党代表作用的发挥,但没有形成一套的运行机制,只停留在提提意见和建议的层面上,没有真正行使听证、询问和质询的权利；在党委会内部没有设置专门的工作领导小组,导致重大问题的决策前没有形成专业性强的调查报告,党委委员对情况不甚了解,在表决时容易出现“没有意见、一致通过”的现象,往往随着工作的推进出现“预想不到”的问题,使民主决策走了弯路。

上述党内基层民主存在问题的四个方面,影响着今后党内民主的建设,影响着优良党风的建设,破坏着党的形象,这些问题必须要在现实中破解开来,安徽省肥西县在实践中对这些问题进行了行之有效的探索。

二、安徽省肥西县在推进基层党内民主建设中的实践

如何推进基层党内民主？通过我们详细地调研,肥西县主要从以下三个方面来进行。

（一）探索民主决策新途径

一是科学规范权力运行机制。2010年过4月,肥西县在山南镇推行党代表大会常任制试点。试点注重发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用,在改革和完善地方党委领导体制,理顺党内权力关系,规范权力运行机制方面进行积极探索,建立了党代表行使权力的保证制度,出台了完善党代会、党委会、常务委员会的授权关系的相互制约的制度。

二是进一步完善年度会议制。①合理界定年度会议的职权。必须在充分体现党代会对本地区政治、经济、文化、社会发展和党的建设方面的重大问题的决策权。②确定年度会议议题。议题要根据当年的中心工作确定。议题有常务委员会提出,也可以有代表和代表联名提出,提出前需做深入调研,广泛针求意见。③精简会议程序。取消预备会议,把大会议程、筹备工作报告在党代会前的常务委员会上通过。

三是建立了党代表行使权力的保证制度。建立了党代表考察、调研制度,党代表质询、询问制度,党代表提案、建议制度,党代表联系群众制度,党内重要问题通报制度,重大决策征求党代表意见制度,代表列席党内有关会议制度等。

（二）着力构建选拔任用的制度体系

肥西县在借鉴外地经验,结合肥西实际制定了以《肥西县党政领导干部选拔任用工作流程》为主干,以《肥西县党政领导干部选拔任用动议暂行办法》等22个暂行办法为支架的系列制度（统称“1+ 22”系列制度）。“系列制度”以《干部任用条例》为指导,针对干部选拔任用实践中的薄弱环节和社会关注的热点问题,本着民主、公开、规范的原则,吸取习惯做法的合理成分,创新干部选拔任用工作中的动议、推荐、提名、讨论决定等关键环节的工作机制,即动议环节、推荐环节、提名环节、讨论决定环节。同时还规定实行新提拔干部一律票决,规定了县委常委会票决的适用范围、基本原则、基本程序、工作要求,从而保证了每名县委常委在新提拔领导干部表决上都有平等的一票权,提高干部选拔任用工作民主程度。

（三）采取多形式选拔干部

一是实行“凡提拔必票决”。2009年7月份以来,县委严格按照“1+22”系列制度规定,在干部选拔任用中实行“凡提拔必票决”,即在县委常委会或全委会上全部采取无记名投票的办法,表决县委管理干部的任用。2009年8月4日,县委常委会首次采用无记名投票的方式,对10名拟提拔到科级领导岗位的干部进行了表决。

二是尝试开放式选拔干部。2009年7月份,县直单位和乡镇各有一名正职出缺,县委按照“公开推荐、组织审查、重点考核、县委票决”的方式,公布职位、任职条件后,首轮在全县范围内“公推”,接着召开全县党政领导干部大会民主推荐,两者结合“海推”出一名县直单位和乡镇的正职人选,经县委常委会票决任命,进一步拓宽了选人视野。去年9月份以来,为加强后备干部储备,通过笔试、面试、考察等程序,在全县范围内公开选拔了两批20名30岁左右优秀年轻干部到乡镇挂任党政副职。

三是实施内设机构负责人交流轮岗。为着力治理县直机关“中梗阻”现象,肥西县在对县财政局内设机构负责人实行全员竞争上岗试点的基础上,制定出台了《肥西县党政机关内设机构负责人轮岗交流暂行规定》、《肥西县党政机关内设机构负责人竞争上岗工作暂行规定》。目前,县财政局、公安局、检察院、交通局等县直单位完成了内设机构负责人大幅度地竞争上岗和交流轮岗。

三、对加强党内民主建设的建议

通过以上对肥西县基层党内民主所存在的问题及其化解之路的调研,我们对基层党内民主的状况有了初步的了解。为了进一步更好充分发扬基层党内民,充分调动基层广大党员参政议政的积极性,充分发挥基层党组织在社会主义建设事业引领作用,我们对将来党内基层民主建设原则及其建设路径提出如下建议。

（一）充分尊重党员主体地位。党内民主,强调的是党员在党内的主体地位,是党员的民主权利,是党员在平等的基础上发表对党内事务的看法并决定党内重大问题的权利。党内民主,有利于激发党员对自己党员角色的认同,充分发挥广大党员的创造性、积极性、主动性,凝聚全党的意志和力量；也有利于广大党员拿起批评与自我批评的武器,实行切实有效的民主监督,不断提高解决自身问题的能力,党内大批能干人才的培养和造就,也只有在民主的生活中才有可能。

（二）培养党员民主参与意识。一是加强到对党员的民主权利意识教育。党员素质高低直接影响其作用的发挥。要通过县、乡、村三级党校、专业培训班和电化教育网络等方式,在电视台开辟“先锋潮”专栏,加大对党内民主的基本理论宣传和教育,培养党员的民主意识,提高党员的民主修养,保障党员的民主权利,积极探索和实践党内民主。二是狠抓党员领导干部的民主作风建设。要使党员领导干部切实做到尊重普通党员的民主权利,防止嘴上讲民主、行动上压制民主,或者搞形式主义的假民主的现象。要继续深化党员领导干部下基层调研,把调研作为一项制度长期坚持下来,深入一线倾听来自基层的意见。三是营造党内浓厚的民主生活氛围。要大力开展党内活动,根据各级党组织的自身建设情况,开展各种主题实践活动,如“和谐创业展风采、崛起路上当先锋”、打造“阳光党委”等,通过调动党员主体的创造性与主动性,形成积极参与党内事务,培育党员的权利意识和民主观念,自觉尊重和维护党员民主权利的氛围。

（三）拓宽党员民主参与渠道。发展党内民主需要有畅通的民主渠道,否则,即使党员具有民主意识和民主要求也无法找到适当的途径予以表达,也就无法推动党内民主。一是全面推行党务公开。要在村务、政务公开的基础上,党务公开的要扩展到党组织工作的各个方面和环节。二是推行党员民主听证。在推行党务公开基础上,由下而上,层层推行党员民主听证会制度,凡属党组织工作中的重大问题、涉及党员切身利益的问题,决策前必须召开党员或党员代表参加的民主听证会,由大家进行充分论证之后,讨论决策,如在村级实行新农村建设监理会制度,定期对新农村建设情况进行听证、质询。三是巩固党代会常任制成果。早在1988年,县级党代会常任制就开始在全国十余个县（市、区）进行试点,但长期坚持下来的并不多。在试行党代表常任制的地方,党代表在党代会闭会期间应逐步建立完善党代表考察、调研制度,党代表质询、询问制度,党代表提案、建议制度,党代表联系党员群众制度,党内重要情况向代表通报制度,重大决策征求党代表意见制度,代表列席党内有关会议等制度,这些制度要相互配套衔接,形成新的制度体系,保证党代表在参与党内事务和推进党内监督中充分发挥作用。

（四）完善党的决策机制。一是科学定位决策范围,既要防止把本应有集体讨论决定的重大问题交有其他会议来决定,又要防止把一般性的问题不加选择地拿到全委会和党委会上讨论。二是进一步完善全委会议事规则、决策程序。要改进全委会和党委会议题的确定方式,委员联名提出的议题以及党代表提案也应列为全委会议题；要适当增加全委会召开的次数；要在巩固完善全委会票决重要干部制度的同时,进一步扩大全委会票决重大问题的范围。而所谓重大问题至少包括“三重一大”即“重大决策,重要干部任免,重大项目安排和大额资金的使用”。

（五）健全党内民主制度。一是改革和完善党内选举制度。要增加党内选举的透明度,实行候选人公示制,组织开展竞选演说,电视上亮相,使党员对候选人情况有比较充分的了解。不能过分强调组织意图,忽视了代表的选举权利,更不能把差额选举形式化,差额候选人只作为“陪选”。二是进一步深化干部制度改革。要继续推进领导干部任前公示和任用票决制,推行全委会对下级党政“一把手”的任免实行票决制,落实干部考察失职责任追究制。要进一步健全完善干部能“下”的配套措施。三是进一步加强领导班子的集体领导作用。一要建立议题管理制度。在议题产生环节体现民主集中制原则,防止和纠正重要议题不上会讨论,事务性工作反而上会讨论的决策错位问题。二要搞好决策前的科学论证。决策前必须深入调查研究,有的必须进行专家论证、决策评估,实行公示,召开听证会。严禁临时动议；实行上级党组织派人参加下级党组织班子民主生活会,并对班子民主生活的问题整改落实情况负领导责任；对全委会票决的统计,上级组织部门应派人全程参与和监督,并将统计结果,及时公布,确保“票决制”不是“作秀”。

（六）完善党内监督机制。党内民主和党内监督密切相关,互为保证。没有党内民主,监督就无从谈起；没有党内监督的保障,党内民主也会流于形式。一是建立和完善民主生活会制度。要定期召开党员民主生活会、组织生活会,进一步完善双重组织生活制度,进一步探索流动党员民主生活会和组织生活会制度。建立完善开展批评和自我批评的制度和实施办法,使其制度化和经常化,在落实意见整改过程中,要在采取适当方式向党内和群众公示的基础上,实行“党员承诺制”,年终进行评诺,并进行公示承诺的兑现情况。二是建立和完善定期督查制度。建立和完善定期督查组织机构,如党代会监理会、县委决策咨询监督办公室等,定期对下一级党政领导班子执行党的路线、方针、政策情况、依法行政情况、执行民主集中制原则情况、廉政勤政情况进行监督检查,切实把党内监督落到实处。三是探索党内监督与党外监督相结合的有效途径。要充分发挥群众监督的作用,建立健全反映社情民意的机制,通过建立“民声通道”、在主要领导干部中开展“亮身份让群众挑刺”活动,拉近党组织与群众之间的距离,使群众监督经常化、制度化。要充分发挥人大的法律监督和政协的民主监督作用,认真听取各民主党派和无党派人士的意见和建议,畅通民主监督渠道。要进一步发挥行政监察机关职能作用,大力加强廉政监察和效能监察,促进党政机关的廉政、勤政建设。