多重逻辑下的制度：以1743年直隶救荒制度为例*

2011-02-18周晓夏林小青

中共南京市委党校学报 2011年6期

周晓夏林小青

（华东师范大学上海 200241）

一、研究方法：历史政治学的视角

受兰克史学的影响,很多史学家坚持历史研究必须建立在真实可靠的史料基础上,特别强调对大量的原始资料进行考证、辨别、用精确的史料去叙述历史。他们认为,历史学家的任务就是弄清历史事实,史著的任务就是要把过去所发生的事实如实地在文字上再现出来,其间不需要掺入史学家任何个人的主观因素。历史是一系列事件的组合,历史研究便成为对这些事件的考证与排列组合。“这种披着客观化外衣的历史学不过是把历史撕裂成相互隔绝的碎片而已”。[1]

政治学也有自己的学科毛病,自从它作为一门科学诞生以来,不断效仿自然科学而非社会科学的内在属性,在构建理论范式的漩涡里不断挣扎,历史视域狭窄。因为“范式分析几乎扼杀了政治学与其他学科对话的能力。于是政治学与社会学一样,除了大量的概念堆集和令人眼花缭乱的概念回旋之外,几乎看不到任何真实的内容。政治学在解释历史时所具有的潜能远远没有发挥出来。”[2]政治学研究如果还是一味地在玩概念游戏,而不是诉求于切实可感的生活现实以及翔实的历史资料,它的学科建设将岌岌可危。

正是看到了历史学与政治学各自学科视野的局限,我们主张一种跨学科的交叉研究方法,即历史政治学的研究方法。以政治学的学科精神作为落脚点,充分借助历史学的史料研究成果,从政治学的角度对历史中的政治事件和政治现象的发展过程进行研究与解释,更多的去把握事件的参与主体的微观活动的逻辑与规律,并且用一定的理论框架对这些行为进行概括和抽象,透过现象来解释行动背后的本质。当然,在运用历史政治学的方法时,要尊重事件与现象在现有研究基础上的真实历史原貌,但是又不能陷入到单纯“白描”中。政治学不是对历史事件与历史现象的详细考证,而是要有自己的理论判断。

二、乾隆时期荒政研究：历史学的资料供给

中国是一个深受季风影响的国家,季风强弱的不确定性导致水旱灾害频繁发生,傅筑先生曾经指出,一部二十四史,就是一部中国灾荒史。面对气候上的灾难,中国人积累了很多减灾救荒的历史经验。大约从宋代开始,一批有志之士就系统地总结和整理了许多源自官方和民间的救荒经验和措施,并著录成书。到清朝,中国的赈灾经验已经非常丰富,有关赈灾的制度也较为完备。本文要研究的是1743年-1744年发生在直隶的一次救荒行动,这个时间点属于乾隆统治时期,故有必要在文献上对这一时期的荒政研究进行梳理。①这些文本文献也是本文主要的资料来源。

历史界对乾隆时期荒政的研究主要有两个方面：一是对儒生们的救荒文献的整理,包括内容介绍,版本校对,体例探讨等。这一时期儒生们的荒政研究成果主要有：万维翰《荒政琐言》（清乾隆癸未年重刻本）,记载了乾隆前期荒政；方观承《赈纪》（清乾隆19年刻本）,通过记载乾隆8-9年直隶救灾,间接展示了乾隆统治之初的救荒政策措施；吴元炜《赈略》（天津图书馆藏抄本）和姚碧《荒政辑要》（乾隆33年刻本）则是乾隆朝前30多年荒政的汇编；汪志伊《荒政辑要》（道光21年重刻本）,可以说是整个乾隆时期救荒政策的汇总。

二是后人从历代文献出发挖掘中国历代救荒思想与救荒体制及其变迁过程。代表性的理论成果有：李向军的《清代荒政研究》一书对清前期（1644-1839）196年时间里全国灾害情况及国家的救灾制度进行了描述分析,利用省方志、清代有关档案、部分清人笔记、文集等材料,统计了顺治元年至道光十九年全国主要省区灾况、灾蠲、灾赈情况,并以其他图表及文字,说明不同灾种所占比例、灾况地域上的分布和时间上的变动。[3]此书是清代“荒政研究中的拓荒之作”,对乾隆朝的荒政亦有述及。王金香的《乾隆年间灾荒述略》也是较早对乾隆时期灾荒状况进行归纳总结的文章。法国学者魏丕信的《18世纪的中国官僚制度与荒政》是目前一部研究乾隆时期荒政的最具代表性的专著,重新反思中国的官僚制度,赞扬了政府的迅速的动员能力与组织高效性。[4]

还有一点要补充的是,魏丕信在《18世纪的中国官僚制度与荒政》一书中提到了“荒政指南”,它指的是用于各级官员从事灾荒救济的建议与行动手册,与古典书目文献“史部·政书类·邦计之属”[5]的归类一致。也就是说,官员们在具体的救灾活动中会参考以古代救荒活动及其相关的法令制度、政策措施、思想见解等为记载内容的政书体史书。这类书籍对官员们的行动产生了重要的影响,在后面将会进一步分析。

在文献的整理过程中,我们也发现,以上各家均忽略了在具体的灾害救济过程中出现的章程、文书、案牍、函启、广告、清册、征信录等诸多形式,缺乏历史的“现场感”,缺少当事人的立场和角度。在后面的分析中我们尽量增加对这些一手资料的分析和运用,但是由于搜集的难度,在写作中更多的还是倚助二手资料,这也是本文存在的一个不足。

三、多重逻辑下的制度：一个分析框架

处理灾荒的能力考验着一个王朝的政治行动效率,救灾效果的好坏关系着政权的合法性基础。因无法及时有效地解决灾荒问题而引起农民起义在历史上比比皆是。政治体系为了汲取维系自身存续所需要的资源,就必须依靠一套制度体系来支撑,于是,救荒制度应运而生。如果布罗代尔把历史时间划分为地理时间、社会时间和个别时间三个维度②的做法可以成立的话,那么我们研究这三种时间维度是如何形塑救荒制度是一种不错的方法。也就是说,在1743-1744年直隶救灾行动中,环境、国家、人、资源四者被同时拖入了一个极限情境,而依靠对这种极限情境的勾勒,就可以在辨析此四者之间各种复杂关系的同时,发现社会深层与表层之间的结构互动何以且怎样发生。

诺斯认为“制度是一系列被制定出来的规则、守法秩序和行为的道德理论规范,它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”[6]制度一旦确定,就会约束政治行动者的偏好、自身利益的界定和追求目标的方式。制度体系里的特定位置决定了行动者与其他行动者间的相互关系。而且,特定的制度结构决定了不同政治主体接近和享有权力的大小以及拥有的政治资源的不等。如果要认真考察乾隆时期的救荒制度,仅仅关注官僚这一群体的行动,是不够的,而且官僚群体本身也不是铁板一块,中央和地方官员基于不同的利益考量,不同的知识观念等也会有不同的行动逻辑。

基于以上的前提,我们提出“多重逻辑下的制度”这一分析框架。首先,在一个宏观的制度逻辑架构下会存在许多不同的子制度逻辑,也就是一个主干线下会有很多不同分支结构。制度逻辑是指某一领域中稳定存在的制度安排和相应的行动机制。这些制度逻辑诱发和塑造了这一领域中相应的行为方式。在1743-1744直隶救灾行动中,不难看到以下制度逻辑的参与：国家的逻辑,官僚制的逻辑,地方精英,下层办事人员,乡村灾民的行动逻辑。某一制度逻辑的作用往往不是单独行动的体现,它需要与其它制度逻辑相互作用。每一子制度逻辑以及它们之间的相互作用共同构成了救荒制度这一大的制度逻辑。

其次,大的制度逻辑架构提供了宏观层次上的制度安排与微观层次上人们可观察行为之间的联系。因此,对一个特定领域中制度逻辑的认识可以帮助我们把握和预测这些行为,而不同群体的行为方式及相互作用有助于我们更好地认识这些制度逻辑。制度体现在人们日常的稳定行为方式上。制度的安排导致了特定行为模式的产生和重复存在。我们可以从微观层次即群体行为的各自表现以及这些行为的相互作用中来观察多重子制度逻辑的互动过程。也就是说,必须解释为什么这些行为者有着这样或那样的行为方式,以及这些行为之间是如何互动的。但是,必须要注意的是,个体行为并不只是被动地反映了所处的时空背景下的社会规范。这些行为可能是理性的。只有这样,才能更好地理解大的制度逻辑架构。

还有一点不能忽略,即随着朝代的更替,制度可能或继承,或被取代,或断裂等,哪怕是在同一个朝代,不同君主的统治下,制度也会发生上述变化。变化的具体情况取决于制度内外行动者攻击力的序列、强度和频率。通过文献的考察,我们发现救荒制度一直处于继承修改的状态中。因为救荒制度本身存在着可获得性的收益,而与该制度之前制度相比较的报酬递增使得制度本身具有一种自我强化机制,即路径依赖。换句话说,乾隆时期的救荒制度受到原有救荒制度的影响,各子制度逻辑主体的思维模式和认知状况也都有可能受制于原有的制度。我们必须充分考量这种影响的关联性。

本文将分析1743-1744年直隶救荒制度中的五个行动主体：受灾的村民、官僚制官员、下层办事人员、地方精英、国家及其资源分配政策。在救灾这一事件中,这五个行动主体的行为反映了宏观的救荒制度逻辑下五个子制度逻辑：乡村的逻辑,官僚制逻辑,下层办事人员的逻辑,地方精英的逻辑,国家的逻辑。如同历史制度主义者们所强调的那样,“只有透过这种具体的制度安排对实际政治活动的影响进行考察,才能看到制度对于政治动的真实的影响,也才能透过这种具体制度的影响来观察到宏观制度对微观行为的间接影响。”[7]本文的中心命题是：这五个行动群体的行为受到他们身处领域中的相对稳定的制度的制约,形成各自的制度逻辑。我们可以从它们之间的关系和相互作用中认识、解释这些不同群体的行为以及它们各自的制度逻辑,以及这些制度逻辑对救灾这一大行动的影响。

四、多重逻辑下的救荒制度：不同行动主体从事不同的政治

翻开清代的文献资料,我们可以看到它们描述了一幅大致相仿的历史图景：随着旱灾的持续扩大,流民逐渐增多,开始出现大规模的人口迁移,饥民到处流窜,野有饿殍。杀人,抢劫,越货,聚众闹事,社会动荡不安。国家派遣官员前往监督赈济,调运粮食；各地方官员忙于报灾勘灾,安抚灾民,发放粮食,维持治安；胥吏们克扣粮饷,嚣张跋扈,官员声色犬马,中饱私囊；地方精英们或趁机圈地发贷,或办粥厂施粥,或拿出自家粮食分与灾民……

我们不难看到在序中带乱,乱中有序的救灾过程中,主要呈现出五个行动主体：国家、官僚制官员、下层办事人员、地方精英、受灾的村民。他们各自从事着不同的政治。这五个行动主体的行为反映了宏观的救荒制度逻辑下五个子制度逻辑：国家的逻辑,官僚制逻辑,下层办事人员的逻辑,地方精英的逻辑,灾民的逻辑。接下来将细致分析这五个子制度逻辑的微观行动对宏观救荒制度的意义。

（一）国家的逻辑

清代国家可以分为皇族集团与政府体系。前者是以满洲八旗集团为主体的贵族势力,他们不是行政的官僚,但他们是国家的所有者,控制着疆域内的一切资源,包括物的资源与人的资源,他们的所有物品是由政府体系来实现的,但他们不完全信任主要由汉人充任的政府体系,于是有了“满汉合璧”的制度。从中央到地方,行政的要害处都由满人当政。[8]如钱穆先生所言,清代的制度是私心的制度,存心维护蒙古人、满洲人。[9]

清朝的行政组织具有这样的特点：机构复杂,层级重叠,权力更加集中化,制度的集中化程度变得更高,但是留给下层组织的机动余地越来越小。[10]组织的集中度高也带来了官僚组织内部信息传递的快速化,外省与中央建立了一种新的联系方式那就是奏折。呈递者直接将奏折送到皇帝本人那里,皇帝将其答复以朱批的形式,由同一渠道返还给呈递者。但是,这个既减少争论和节省时间的办事过程,不是对所有人所有事都开放。

清代国家具有高度专制权力（despotic power）,即国家统治精英不必与社会各集团进行例行化、制度化讨价还价,拥有高度的自行行动权。皇帝对所有事务拥有排他性的独断权力,皇权具有至高无上性。内阁和军机处是清代直接辅佐皇帝治理国家的最重要机构,也是中枢机构和决策机构。内阁的核心事务在于处理题奏本章。作为辅佐皇帝的机构,其地位与作用渐渐被军机处所取代。最后,军机处成为辅佐皇帝工作的主要办事部门,一直到清未改设内阁总理大臣为止,共存在了约180年。清朝承袭明代旧制,设立吏户礼兵刑工六部。分别管理人事、财政、礼仪、军政、工程等政务。户部和刑部是最重要的政务机构,负责财政和司法。在历次救灾行动中,涉及到的政府部门主要也是这两个。

古代中国,灾害频发,赈灾是历朝历代经常性的工作,人们可以根据以往的经验,综合某一区域一定时期内降水量、降水的时间分布、灾区的人口等因素就可大致判定灾害的程度以及需要赈济的规模。同时,由于普通民众抵御灾害的能力低下,国家如果不及时组织赈灾必将导致流民、社会动荡等威胁统治秩序的现象发生。因而,荒政便成为一项经常化制度化的重要国策。

完整的救荒制度的内容包括仓储政策、灾情调查、蠲缓与赈济以及留养、资遣、抚恤、施粥、平粜、工赈等其他措施。国家对灾害发生的全过程实施全程监控,根据督抚上报的奏折及时制定每一次具体灾情的具体措施,并根据官员反馈过来的信息及时地修改原来的救荒政策。或查办贪污渎职人员,或增加救济,或增派人手,或修筑工程,可以说,救荒制度是机动、灵活的,会根据实际情况不断地予以适量调整。而且哪怕是何时报灾、勘灾、审户、发赈等细节问题,都有一系列时间上的、用人上的要求和限制,并载入《大清会典》及《户部则例》中。同时,乾隆还规定了对官吏办理赈务的奖罚制度。总之,诸项措施均有定式,要求官吏严格照章办事。每一次救灾都要付出浩繁的支出,清代救灾用款的特点是无专门款项,“宁使国家多费一帑金,断不可令间阎一夫失所”③是政府救灾的主导思想。凡属救灾事务,皆有定例,监督查办,官吏办娠之好坏,要考核评定,依法奖惩,如违法或失误,即使是督抚要员,也难免处罚。

（二）官僚制的逻辑

在中国传统社会,帝国政治体系最为显著的特征是中央集权的君主制政体与庞大的官僚制度体系并存,其中官僚制度体系的运作实现了中央集权的君主的统治。官僚制度的存在,不是为了分享皇帝对权力的独占而存在,也不是为了限制皇帝的权力而存在。它对皇权具有天然的依附性和从属性。皇权和官权不是简单的此消彼长的关系。在儒家礼法上,君为臣纲,“君让臣死,臣不得不死”。从科举制来看,官员的权力和俸禄都取决于皇帝的意志,官员们必须奉旨行事,维护皇帝的绝对权威。但是这只是官僚制度的一个方面。从官僚制度的实际运行情况来看,它也有其“圆滑”,自行其是的时候。

清代省一级的行政机构是布政使司和按察使司。前者负责税收民情,后者负责刑名司法和整饬纲纪。官府方面,地方有督抚司道府州县,还有河槽盐等专职衙门。在中国正式的官僚机构中,没有专业化的职员,政府只是由那些担负有全权的官员组成,官员中的一些人由于才干或是偶然成为技术专家,他们被认为具有经验和能力,被派到那些期望他们解决问题的岗位。这种情况明显发生在财政部门、军事后勤部门以及水利工程中。尤其在救荒制度中,乾隆皇帝经常会派遣由经验的,深得民心的官员为钦差大臣,前往第一线视察,指挥并监督赈济过程。

专制君主往往会通过培养与官员的私人感情来促使官员克服自利性倾向。由于国家权力得不到有效监控,个人在公共领域无法形成稳定的利益预期,在专制社会,强化熟人圈子的伦理道德尤为重要,因为私人道德的约束力远远大于公共道德的约束力。在中国传统官僚制度下,君主的个人好恶可以决定官员的生死荣辱,还有什么比君主的知遇之恩更值得报答的私人关系呢？乾隆对灾荒表现得非常关心,多次强调救灾“为督抚者第一应戒讳灾之念沁”、“赈恤一事,乃地方大吏第一要务”。故在发生灾害时,绝大多数地方官员照章办事,勤恳办事,希望自己表现突出,得到皇帝的赏识而平步青云。在帝制中国,官员的升迁渠道是狭窄的,很多官员的职业生涯从一开始就注定是固定不变。渴望自己在处理重大灾情时的能力得到皇帝的认可而一朝入朝堂是很多有志之士的梦想。如果用现代组织学的语言来解释他们的想法,那便是组织行为是对组织激励机制和组织环境的适应结果。

清朝官方规定的官俸数额之低是历代绝无仅有的。一品官月俸仅15两银子,九品官月俸更是只有区区3两。如果承认贪污腐败一个重要的诱因是官员依靠手中掌握的权力可以获得的财富与自己现有的经济收入差距过大,那么从某种角度上来说,为何乾隆时期赈灾官员利用信息不对称在赈灾过程中卸责乃至侵吞赈灾钱粮的事件层出不穷是可以予以解释的。当然,在赈灾过程中渎职、贪污的官员,也证明了当官员们自身的利益无法满足,或者采取“便宜”方式有利于自身更好生存时,官僚制在对皇帝依附的同时,有其自行其是,“另辟蹊径”的时候。

（三）下层办事人员的逻辑

清代的地方政府机构分为省、道、府、县四级。县州厅为最低一级行政机构。直隶属于州,相当于府这一级别。传统的中国社会,一般地说,朝廷或国家派到最基层的就是一个县的县令,县令主要职责有两样：一个是收赋税,一个是判官司。单单一个县令,要面对上百平方公里土地和几十万或十来万人口的治理社会,显然是心有余而力不足。多数实际行政管理工作是由大量下层人员来做的,这些人几乎完全处于中央政府的控制之外。这些人——书办、胥吏、差役、练勇、捕快等,是由地方招募的,很难加以控制。他们地位低微,但掌握着相当的实权,被认为是地方政府和百姓之间的联系环节。

这些下层办事人员在处理各种事务上具有不可替代的作用,其权力也远远超过了制度授予的范围。清代,官僚体制衰落,吏的人数也远远超过了在职官员。强龙压不倒地头蛇,这在某种意义是官员与吏的关系。为了避免地方割据的考虑,体制上禁止官员在某一地区常任,不断迁转,造成了官员到任,对所在地区的情况不熟悉,没有几天又要调走。这就要靠吏,吏往往是本地人,是官与民的交接枢纽。甚至父子相继,兄弟相传。所谓“官无常任,吏有常任”说的就是这个理。

各级官僚政府对这些下层办事人员缺乏信心,不得不挖空心思地考虑各种办法来阻止他们的腐败行为。由于高层官员是中央政府下派而来,对当地民情不熟,语言也不通,必须倚赖当地的胥吏,这样造成了胥吏的滥用权力,弄虚作假。而政府只能采取心理性和强制性措施（如惩罚性恐吓）来约束他们的行为。政府利用民间的宣传方式如张榜、发通告等形式通报赈灾消息,与灾民建立一种训导关系,也防止胥吏垄断信息,谋取私利。

（四）地方精英的逻辑

学界一部分人认为,在中国传统社会,事实上存在着两种秩序和力量,一种是以皇权为中心,自上而下形成等级分明的权力控制结构,后者是以宗族为中心,聚族而成大大小小的村落。每个家族和村落都是天然的自治体。国家社会二元对立的西方政治社会学视角在研究中国古代社会时就转变为“国家——宗族模式”。在士绅阶层产生后,又被化为“皇权——绅权”模式。他们的观点可以概括为“国权不下县,县下惟宗族,宗族皆自治,自治靠伦理,伦理造乡绅”。[11]

15世纪中叶以后,乡村社会在商品经济和土地兼并的混合作用下急剧分化,举人的仕途日益狭窄,大量持有功名的人沉滞于乡村社会。他们在权力网络中占据了核心地位,成为控制乡村社会的主体力量。在经济方面,他们占有田产,房产,承担赋税,许多公共事业包括工程建设,慈善活动,灾荒救济,民间纠纷调解,神祈祭祀等都在乡绅的主持下完成。政治地位主要体现在：一是扮演朝廷、官府政令在乡村社会贯通并带头执行的角色,第二充当乡村社会的政治首领或政治代言人。在由下而上传递民情民意的过程中,乡绅也有意塑造自己的形象。乡绅阶层也是儒家文化的最可靠的信徒,是乡村社会的文化主导者。他们从科举制中获得的不仅是仕途之路,同时也加强了对儒学的虔诚。乡绅还对社会长期存在的族权、神权拥有某种控制力,对社会治安有管理与裁判权,有些还出资办地方治安队或团练。本文暂且将他们——政治、经济、文化乡绅定义为地方精英。

清代地方的治理,确实大部分靠这些绅士精英。比如义仓、社学、铺路、修桥、迎神、赛事,以及维持风俗和道德,都是由绅士在承担。地方的修路、铺桥之类,都是由民间自筹之而自问之。绅士承担了地方日常的事务,理所当然也就成为了地方社会的重心所在、权威所在、道德尺度所在,以及文化所在。在传统中国,除了科举考试成功,一个人要获得社会地位,慈善是一个很重要的途径。通过慈善,绅士汇集起来建立相互的关系,有时候能够影响社会。

各个群体的相处规则并不总是融洽的合作。它们有着各自的利益追求,在不同情况下,地方精英扮演者不同的角色,他们在国家权力与人民大众之间,或是作为中转器,或是作为庇护所。士绅希望保护其大土地所有权,尽可能多的从土地上获取收入,尽最大力量抵制赋税压力,尽力保留更多的农业剩余。对于那些有能力囤积粮食的人来说,灾荒也是一个发财的机会,可以利用价格上涨之机会来谋取额外利润。

（五）受灾村民的逻辑

整日在旷野里劳作的是那些拿不到功名的普通百姓,他们依赖土地并从土地里收获粮食,并拿出来一部分的收入作为税赋上缴国家,用以养活皇帝和他的大臣们。他们曾经被称作“野人”、“氓”和“庶”,现在则称为“农民”。在这些农民纳税者看来,当灾害发生时,自然应该由收税者即国家向灾区返还部分钱粮,这种义务是帝制国家的家长式权力统治的结果。

对于占农村人口绝大多数的佃农和半自耕农来说,即使在风调雨顺之年,由于人口增加、人地矛盾突出、物价上涨、吏治不清等因素的影响,他们的生活已非常困苦,绝大部分“终岁勤动,仅供朝夕”。一旦遇到自然灾害,真可谓是“无麦无禾空赤地,家家真乃如磐悬”。地主、商人趁机进行土地兼并。贫民遇灾之后,为解燃眉之急,往往将田地、房屋、农具等低价出卖或典当,一些地主商人便趁火打劫。

干旱所造成的后果是庄稼颗粒无收,粮食储备用完,牲畜等无法饲养而被宰杀,农具、房屋等都被典卖,乾隆对救灾事宜高度重视,在灾区镯、赈、贷、缓等多措并举。但是,政府救助对实在贫困之民往往是杯水车薪、无济于事。举个例子,当时的日赈济标准是大口米5合,小口减半,该标准在乾隆朝前后如一,没有放宽的证据。但这样的标准最多只能是使被赈灾民免于饿死而已。灾民受灾之后不能从政府那里得到有效救助,只得自谋生路,被迫“南迁江淮,北出口外”而四处流浪。而且,随着自然灾害的连年不断,流民现象越来越普遍,流民问题也就不可避免越来越严重了。许多人死在路上,那些留下来的人的身体也越来越虚弱,无法劳作。整个生产潜力——人力和物资都耗竭。也有一部分灾民,聚众闹事,抢夺粮食,趁机起义。

五、案例研究：1743年直隶救荒行动

乾隆时期,赈济之权完全掌握在中央政府手中,乾隆对赈济之事非常慷慨,对灾民赈济,他曾多次表达了这样的情怀：“国以民为本,舍是其爱谁？民以食为天,祈年夙夜孜”。[12]他告诫督抚等大小官员,赈济不克吝音,也不要顾忌钱粮,“国家赈济、镯缓,重者数百万两,少亦数十万两,悉动库努正项,从无顾惜”。[13]1743年初夏到1744年秋,直隶发生了较为严重的旱灾。其灾情的严重程度虽称不上是历史上最严重的,但是旱情的持续时间,发生地点,波及的地区,造成的后果等方面都具有很强的典型性。这次灾害在地点河间府和天津府扼守京城,横跨大运河与中央政府在地理位置上具有很重要的战略意义。干旱是一种渐进性灾害,这也为皇帝与官僚政府组织救灾赢得了充分的时间,即政府有更多的时间来研究问题,查明灾害的范围和程度,安排向缺粮地区调运粮食,使事情进行更组织化。时间对于只能依靠传统的方式——没有长途通讯设施和快速运输工具运作——的官僚在面对危机时来说是基本因素。因此,以1743年直隶救荒过程、赈济手段与效果为对象来考察乾隆时期的救荒制度应该具有代表性。

命题一：国家要救灾不得不依赖官僚,但是又采取各种措施防止官员们的舞弊。

清代著名的荒政专家杨景仁曾说过：“灾伤之不可讳匿,奏报之不可迟逾,是荒政之第一关键也。”[14]因为“人主深居九重,安能坐照万国而无遗？故如境内灾伤,有司须急申于府司督抚,督抚须急奏闻于朝廷。”[15]中央政府了解灾伤情况的渠道主要是督抚等高级官员,督抚是最经常的奏报人,其奏报情况也是国家实行救荒的主要依据,对此乾隆曾明确指出：“地方雨水收成,朕亦不能不以督抚之言为据”。[16]但是,乾隆是个聪明人,1743年直隶旱灾发生后,他深知要全面了解灾情,光是听督抚的一面之词是远不够的,他还有其它渠道。如利用官员在赴任、晋京、巡查和出差旅途中所见,或派人明察暗访,或听取盐政、税榷、部分驻防将军、河道、漕运和学政的报告等。[17]由于代理人滥用代理权谋取私利的道德风险同样存在于各级官吏之中,因此,君主获取各级官吏是否尽职尽责的信息成本的大小是决定中国传统官僚制度效率的首要因素。

在救荒行动中,两个关键的环节——清查受灾人口和发放赈济——决定着赈济活动的成败。[18]要使这两个环节得以良好运行,关键在于地方政府的积极作为。在1743年的直隶救灾活动中,乾隆认为有必要对赈济过程进行特别的监督,便专门委派正式的官员去增援当地政府。《赈纪》提供了这样一个事例：每个受灾的州县都可以委派一两个特派官员,并配备2—6个助手,投入救荒,每个这样的协办在一小批胥吏的伴随下,在乡村中巡回往来,勘查受灾人口。他们的路线经过精心设计,以确保不会有一个村庄遗漏给胥吏们单独办理。[19]

命题二：官员们小心翼翼,相机行事,游刃于胥吏、灾民,乡绅之间。

从机构上说,中央政府、省、州、县、厅就是各级政府的救灾机构,皇帝、督抚、州县厅官也就是各级政府的救灾主管官员。就督抚、州县厅官来说,当其辖区内发生灾害时,其应责无旁贷地担负起全盘指挥救灾工作的责任,如果办灾过程中存在一定失误,乾隆就要“惟督抚是问”。乾隆一再强调,拯灾救荒为督抚等“封疆大吏之责无旁贷”[20]之事,“地方政务孰有要于此者”。[21]但督抚究竟怎样做才为妥当,当时并没有具体细则,所以,对督抚来说,救灾政策制度本身就没有制度上的保障,没有真正走上今天意义上的制度化轨道。督抚等不可能有充足的时间、能力和精力把各个州县厅的救灾工作方方面面洞悉心中。所以,中央政府所制定的救灾政策规定的落实,只是为各地救灾提供了政策上的宏观指导,也如乾隆所说：“凡此示大端,推行在群吏”。[22]

督抚基本上只能起到“传声筒”的作用,辖区的救灾事宜只能宏观指导和控制,不可能面面俱到。按照规定,申户、勘灾、赈济、平案等不得假手他人,而其手下佐吏人数有限,必然由外来官吏协助完成各项工作,但救灾落实与否与外来官员切身利益并无多大利害关系,马虎了事者大有人在。历史记载,直隶是一个灾害连年、赈济不断的地区,百姓们在此处生存早已学会了应对饥荒的“技巧”,想方设法“搭舍装点”,佐吏、乡地、百姓等串通一气,冀以冒赈。[23]这就使本来就人手不足的申户工作雪上加霜。直隶的胥吏们也参与救灾,但良荞不齐,其中很大一部分并不可信,正如乾隆自己所说：一些地方的“保长甲长,类似市井无赖之徒充之”,[24]这些人的存在必然使救灾工作漏洞百出。

地方政府不愿意独立对付灾荒及其社会后果,它会对那些拥有财产的富户施加压力,以提供政府保护为交换条件,迫使其拿出部分储存钱粮。担忧恐惧和依赖托付这两种情绪交织混杂,将正式官僚、其在地方的代理人、地方名流、以及平民百姓连结在一起,在救荒行动中形成了各种复杂的关系。

命题三：国家与精英们相互利用,但又不忘争夺对土地与农民的控制权。

一方面,国家无情地要求富人采取慈善行为和慷慨施舍,谴责他们的吝啬和利己主义。没有人愿意在门前被刻上“不仁”的记号,因为这很可能会招致公众的报复。乾隆很聪明地将解决问题的方法诉诸于乡村富户们的不安全感。另一方面,国家采取一些措施来鼓励地方绅士的善举,对那些资源捐助者赐予功名和荣誉,使善举得到合法的承认。乾隆8年直隶旱灾后,政府在拿出一些钱粮煮赈的同时,还向社会发出《劝谕助赈示》,地方政府将把煮赈有功人员上报有关部门,给予奖励。结果,良乡等8州县共煮赈流民944838人,所需费用中,包括资送流民、运粮脚力银,购买席棚、草帘、地草、柴薪、水缸等项支出,政府只出粮1322石、银700两。显然,近百万流民的几个月的煮赈所需,绝大部分是来自民间的。[25]但是,地方精英们也不是完全被动的,他们也趁机强烈要求补贴和减免税收,否则就拒绝救灾或是储存粮食大肆投机。政府要同他们这个群体争夺农业生产的剩余,以及对农民的控制权,所以在救荒的同时仍要抑制土地兼并。乾隆希望通过建立借贷制度来抵抗灾荒,使小土地所有者能够保持其独立性,避免其由于高利贷或典押财产而依附于有产者,以达到控制农民的目的。国家的直接干预导致了地主的不满,干涉了私有关系,同时,鼓励了佃农的抗租行为。而地主则用力捆绑住佃户,期望通过负债并保留农民的偿付能力来扩大自己的土地,增加财富。

命题四：由于各个子制度逻辑各自的理性利益考量,救灾制度落实不到位,效果受限,表现为国家虽大力救济灾民,但是仍不能阻止流民的产生。

乾隆对灾民的救济不可谓不够尽力和慷慨,就像清人所说的那样：“圣天子恫痒民虞,每遇偏灾,发仓赈济,借案镯粮,动辄数百万。历稽史册,亘古未有”[26]。其手段主要包括资送回籍、就地留养、加大赈济力度和投入、防范和惩处不法地主商人对灾民的掠夺等等。担心饥民的盲目流窜,以及防备随之而产生的所有后果,是政府危机时刻首先要考虑的一些事情。生存危机如果得不到迅速地处理,就会很快转变为普遍动荡。流民问题一直是歉收之后的一个必然出现的问题,也是令统治者最头疼的问题之一。正如清人万维翰所说：“歉岁之有流民,振古如斯矣。……养之不能,听之不可,流离载道,滋生事端”。[27]“流民者,饥民也”。[28]

国家花费了巨额的人、财、物力,可谓不遗余力。那么,为什么还存在严重的流民问题呢？乾隆针对灾区出现流民问题就曾一针见血地指出：“州县偶遇偏灾,果其抚恤得宜,民情必自安贴”[29]；各项救灾政策制度,“地方官果能实力奉行,何至流移载道”[30]、“流民外出觅食,总由乡里糊口无资”[31]。从前面的分析中我们也可以看出,乾隆朝对这次救荒的重视,政策规定从形式上说比前代更加全面、具体,特别是在借鉴历史的基础上,对救灾过程中易于出现问题的环节进行制度上的补直,勘灾、申户、抚恤、贩济、镯缓、借贷等各方面皆是如此,并且相应的违规处罚规定也逐步完善。但这些制度在落实上却缺乏保障,且救灾之事本身弹性较大,因而使得许多救灾制度或不能落实到位,或徒有虚名。

由于查灾不实、应贩无贩、贩不应贩、对镯免之钱粮改串重征等问题,很多灾民得不到相应的救济,生活困窘时,他们开始反抗。后来,当灾民们发现温和的抗租、抗粮、闹贩、夺粮、遏朵等闹灾行为无法从根本上解决生计问题之后,一些煽动者们以分享、甚至是平均财富的口号来号召人们动用武力,去对付城中大地主,粮食批发商,赈运商和贪官污吏。这个时候,政府企图首先抑制那些能够利用危机谋利的人,通过各种努力来消除敌对情绪,因为这种敌对情绪随时会发展成为有组织的暴乱。选择离间煽动者与愚民欺骗的方式是政府实现控制的经常性手段。

六、余论

本文对于1743年直隶救荒制度这一案例的阐述比较简单,我们的主要目的是把历史政治学的研究方法与个案研究相结合,充分利用历史学的研究成果,根据政治学的思维和理论对历史事件的动态过程进行描述。我们提出“多重逻辑下的制度”这一分析框架,主要是为了说明在宏观的制度逻辑架构下会存在许多不同的子制度逻辑,这些子制度逻辑诱发和塑造了这一领域中相应的行为方式。大的制度逻辑架构提供了宏观层次上的制度安排与微观层次上人们可观察行为之间的联系。我们可以从微观层次即群体行为的各自表现以及这些行为的相互作用中来观察多重子制度逻辑的互动过程。也就是说,必须解释为什么这些行为者有着这样或那样的行为方式,以及这些行为之间是如何互动的。只有这样,才能更好地理解大的制度逻辑架构。

注释：

①制度具有延续性,中国的荒政研究历史颇深,无可置疑,清朝的荒政肯定会有对以往制度的继承,但是考虑到清代儒生在对荒政制度的总结成书过程中,已经对以往制度进行了整理,在这里,就不再重复论述这些文献。

②关于这种划分的简单概括见罗凤礼主编：《现代西方史学思潮评析》,中央编译出版社1996年版,第261-266页。至于布罗代尔本人的有关解释,见《菲利普二世时代的地中海和地中海世界》,商务印书馆1998年的第一版序言和结论部分。

③乾隆六年上谕,引自《筹济编》卷8,“报灾”。

[1][2]刘建军.中国现代政治的成长[M].天津：天津人民出版社,2003,66、67.

[3]奚丽芳.清乾隆朝荒政研究述析[J].安徽农业科学,2010,第38卷（27）.

[4][10][18][19][法]魏丕信.18世纪中国的官僚制度与荒政[M].徐建青译,南京：江苏人民出版社,2003,前言1、正文64、71、72.

[5]夏明方.救荒活民：清末民初以前中国荒政书考论[J].清史研究,2010,（2）.

[6][美]道格拉斯·诺斯.经济史中的结构与变迁[M].上海：上海三联书店出版社,1994.225-226.

[7]何俊志.结构、历史与行为——历史制度主义对政治科学重构[M].上海：复旦大学出版社, 2004.166.

[8]吴宗国.中国古代官僚政治制度研究[M].北京：北京大学出版社,2004.444.

[9]钱穆.中国历代政治得失[M].上海：上海三联书店,2005.139.