绩效管理视域的文化再造：公共组织创新之路*

卓晓宁

（中共淮安市委党校 江苏 淮安 223003）

当今社会处在急剧变革之中，公共组织必须适应社会变革而进行自我更新。公共组织的特殊使命决定了它只具有被动的适应性远远不够。在具备必要的社会适应能力的基础上，公共组织有必要顺应社会发展的趋势和潮流，主动做好自身的规划、设计，成为时代发展的开拓者和领路人。较强的公共组织文化可以形成公务人员对组织的价值观、行动准则和相应符号的认同，从而能够协调好公务人员、政策受众和利益相关者之间的相互关系，增进政策执行的效果。

一、殊途同归：公共组织之与私人组织文化再造路径析

组织文化是指组织在长期的实践活动中所形成的并且为组织成员普遍认可和遵循的具有该组织特色的价值观念、团体意识、行为规范和思维模式的总和。组织文化具有强大的凝聚力和渗透力，它能深刻影响和塑造每一个组织成员的行为。在当代组织管理思想中，文化再造理念日益成为人们的共识，这一理念强调，在组织文化发展过程中，不论是私人组织还是公共组织，都应当在立足组织自身特点的基础上，不断提升组织自适力。很多优秀组织的一个共性，就是不断创新。正因为创新，组织在不断发展壮大，创新停止，组织也就失去了前进的动力，裹足不前。要使组织真正成为一种有利于创新和共享的社会协同系统，仅有技术支持系统更新和由组织结构再造所形成的物质内聚力和环境的协同性支持是不够的，还需要重视和加强组织文化再造，以形成组织的精神内聚力。实现这一点的关键是管理者与相关的主体共同创建一种以改革、创新、跨越为内涵的组织文化。

在市场经济高速发展的今天，不论是公共组织还是私人组织都在寻求更适应全球化、网络化和可持续发展的新的管理理念和方式，尤其是作为市场体系微观主体的私人组织己经由“科学管理”和“行为科学管理”进入到“文化管理”阶段，组织文化和符号管理、话语管理等问题已被提上了议事日程。传统的管理模式曾是公共部门中持续时间最长并且最为成功的理论，但因为其僵化的官僚化的发展趋势，以过程而不是以结果为运行基础，立足于要遵循的程序而不重视成果，它的理论和实践难以适应迅速变化的社会发展需要。而要使公共组织转变成反应快速、以产出为导向的高效创新的组织，则需对组织文化进行全面的改造。公共组织变革焦点在于抛弃那种僵化、官僚化的观念，转向更具流动性的组织结构。管理需要秩序性和精确性，但现在更需要的是快速、弹性和效果。［1］基于公共管理与企业管理之间共性认识的明确与深化，人们意识到“公共组织和私营组织的管理在本质上是相似的”，［2］公共管理逐步借鉴私人领域中有关绩效管理的工具来进行社会治理。有鉴于大多数私营部门正从官僚制走向分权，不再固守僵化的等级制的组织机构并试图令组织机构和人事制度更具弹性，更强调组织绩效和对环境的快速反应能力。由此，关于政府等公共组织变革的声音日益强大，公共组织文化再造问题也日益引起人们的重视。

二、提高绩效：公共组织文化变革的基本立足点

重视绩效管理是保证组织存续与发展的核心内容。绩效管理既是一个古老的课题，也是一个正在不断发展的课题。卢梭提到，“我们应该更加重视一个良好政府所产生的活力，而不只是看到一个广阔的领土所提供的富源。”［3］1887年伍德罗·威尔逊指出，发现政府能适当地和正确地做什么和以及如何适当地以最大可能的效率与最小时间和金钱成本做这些事情是学者研究公共管理的两个最基本问题。［4］

在公共组织内部引入绩效管理的概念，全面开展有效的绩效管理，也是一个崭新的事物。这需要勇气，需要智慧，也需要审时度势、创造性地把现代绩效管理的理论和方法应用于实际，才能产生预期的效果。随着绩效模式在广大企业的深入发展，以绩效模式为依据建立的绩效测量指标体系也越来越科学，这为公共组织引入和推行绩效管理提供了绝好借鉴。

随着二十世纪70年代英美等国政府再造和新公共管理运动的兴起，政府管理范式也由传统的官僚制向企业化政府、弹性政府和解制型政府转变。传统官僚文化逐渐让位于当代的企业家文化。这种文化重视公共组织适应外部环境反映和变化的能力培养和再造，重视个人的首创精神，既能够快速地对环境变化做出反应，也要积极满足公众需求。

实施公共组织文化变革战略是手段而不是目的，其实施效果要通过组织的绩效评估来体现。实行严明的绩效目标控制，并使广大公众能有机会对政府绩效进行测量和评估很大程度上是新公共管理运动推动的结果。新公共管理对政府与公众的关系重新进行了定位。政府公务人员被定位为“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，因此政府公共服务应当以客户为导向，增强对社会公众需要的影响力。新公共管理把社会公众的满意度作为追求目标和评价标准，行政行为就是要应和公众的要求和意志，以公众的意志为中心，以公共利益为重心。［5］

1993年，美国时任副总统戈尔曾尖锐地指出，当前政府效率低下所面临的问题并非懒惰或低能的民众，而是扼杀和窒息创造性的僵化规则和机制，是到了使政府更好地服务民众，以更小的成本办更多的事情，将纳税人视为顾客的时候。政府别无选择，因为他已经丧失了使命感，丧失了公共服务之德，更重要的是，失去了美国民众的信任。因此，以政府为代表的公共组织管理创新势在必行。［6］

按照新公共管理和管理主义的有关观点，改革后的组织不再采用标准化的规章程序和严密的等级制观念，而是允许更多的灵活性以带来更理想的产出效果。同传统的公共组织文化形态相比，新的组织形态则更关注结果的实现而非管理过程，并将其作为首要目标。

传统官僚制行政模式是随着工业化发展特殊时期应运而生，其体系和技术都与早期的工业年代相吻合。但任何模式也不可能永续适用。在绩效管理大行其道的今天，传统官僚制模式虽然仍然是目前公共组织的基本模式，但其走向变革的趋势不可避免。公共选择学派也告诉我们，官僚制行政部门膨胀的动机遵循着这样的公式，即“部门规模越大=预算越多=权力越大”，而并非出于治理社会公共事务的需要。这不仅影响政府公共政策的客观公正，也影响决策的科学合理。推进组织文化再造以促进决策绩效的有效提升势在必行。

三、改革创新：保持组织持续竞争力的动力和源泉

创新是一个民族进步的灵魂。对于公共组织而言，改革创新也是保持组织持续竞争力的重要动力和源泉。虽然组织恒久性倡导者仍然具有较大话语权，但在主张弹性治理的人的眼里，恒久不变的政府结构是有效治理的障碍。有些政治家和学者认为，不管政府表现是好是坏，让政府组织少一点永久性就是一件好事，弹性管理方法和弹性组织将比固定恒久的组织容易产生更好的结果。

时下，分权和弹性化管理正在为越来越多的政府改革者所称道并身体力行，为政府提升绩效、方便民众注入了清新气息。为促进组织弹性化管理，政府开始调整自身，专职和终身雇用逐渐减少，取而代之的是兼职和临时雇用。对政府的一个常见抱怨是，政府员工因为不知道现实世界中存在的问题，所以做出来的决策对公众和私人部门来讲，都有隔靴搔痒之感。如果公共部门实行岗位轮换，工作人员或许可以更好地了解经济和社会的需求。这也是当今政府加大雇员化改革力度和人员交流、岗位轮换调整力度的理论依据之一。

建立有创造性的组织文化要处理好创造性自由与组织纪律的关系。对组织纪律注入新的内容，通过制度改革和体制创新，激励员工的积极性，尤其是为富有创造性的人员提供更好的空间。西方社会的现实情况是，由于选民不信任公共组织，因此加在公共管理者身上的控制越来越多，导致公共管理者认为他们缺乏足够的自由空间以有效开展工作。［7］

当今时代，网络的发展为人们提供了新的信息交流方式，加快了信息传递的速度，也有力地促进了组织中个性的成长。允许个性的适当存在是创建富有创新的公共组织文化的题中应有之义。组织文化具有增强组织向心力作用，然而，不可否认的是，组织成员的个性本能地会与组织共性层面的文化保持适当距离。二者之间的矛盾与冲突是组织变革之源。应当适应信息化和全球化趋势，营造促进创新的组织气氛，对富有创造性的下属要不断给予鼓励。同时还要克服亚文化的消极影响，积极融合各种亚文化，并加以必要引导，使之与组织核心文化形成良性互动。运用网络技术作为手段，实现公共组织内部以及社会各界和公共组织间的良性互动，为公共组织创造出易于相互沟通的人文环境，有力地促进公共组织再造进程。我国政府改革已进入攻坚阶段，只靠简单地压缩公共部门已不能奏效。在这种情形下，解决之道就是改变体制的一些基本因素，如体制目标、激励机制、责任机制、权力结构和组织文化等，其中核心因素就是组织文化。实施文化战略也就成为我国公共部门组织文化再造的必然选择。

四、文化再造：公共组织走向创新的根本支点

组织文化是一个组织的灵魂，是一个组织的理念和行为方式的综合表现。建设组织文化涉及组织的方方面面，从组织的宗旨精神、运营理念到组织的规章制度、物质文明，从员工的行为准则、形象标准到组织生存发展的条件环境，无不渗透着组织的文化内涵。在社会不断进步、竞争日趋激烈的今天，全力打造具有鲜明个性、凝聚全员、提升组织核心竞争力的高品质组织文化，是组织保持持久竞争力的不竭动力之所在。

随着传统官僚制备受争议，改革政府的呼声日渐强烈。政府变革的核心因素就是组织文化再造。实施文化战略，创建“创新文化”也就成为公共组织文化再造的必然路径选择。创新型文化以创新为导向，以提供独特的产品和服务来定义成功，营造一种以挑战、活力和创造性为价值观的工作氛围。公共组织文化再造应当摆脱官僚制的过度影响，促使高度集权的组织向分权、弹性化发展，全力促进公众参与，授予下属变革的权力，营造一种全新的创新文化氛围。坚持公众导向，提高公共服务质量，全力打造公共服务型政府。

政治文化是公共组织文化的基础。中国传统政治文化缺乏民主传统，民众缺乏政治参与热情。法国启蒙思想家孟德斯鸠有句名言：“一切有权力的人都很容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”［8］人治社会最大的弊端是社会政治随统治者的更替而出现较大的变化，随某一统治者注意力的改变而变化，使社会政治秩序呈现不稳定和多变现象，不利于社会的发展。由于文化的潜移默化和传承性，不可避免地影响当代政治文化。人治方式在一定程度上仍影响和制约着当今人们的思想观念、行为方式。因此，建立社会主义民主政治文化，实施依法治国战略，实现政治文化的再造与创新，也是公共组织文化创新的一个重要方面。

人是社会的主体，同时也是文化创新的主体。公共组织文化的创新进程很大程度上取决于国民素质的提高和人才资源的开发程度，取决于人们积极性、主动性和创造性发挥的程度。列宁说，文盲是站在政治之外的。在一个文盲充斥的国家，建立民主制度、营造民主文化无论如何也是不可能的。要优化教育结构，提高教育质量，重视受教育者素质的培养。

文化是人类文明的结晶，公共组织文化亦然。按照马克思主义的观点，我们要在坚持以我为主原则的基础上，大胆借鉴国外先进的管理经验，为我所用。既要反对盲目崇拜，全盘西化的观点，又要防止不加区分地将其合理的因素一起抛弃的倾向。这样，才能建立中国特色公共组织文化，真正实现公共组织文化再造与创新。

五、重视回应：公共组织文化再造的重要指针

公共部门组织文化是指以公共服务理想和公共精神为基础的一套价值观体系，从这点上讲，公共组织文化与私营部门、第三部门的文化还是有区别的，它反映和代表了公共部门组织成员的整体精神、共同的价值标准、合乎时代的伦理和追求发展的文化素质。

公共组织发挥作用的对象的特点，决定了公共组织必须特别注意社会公众的回应性。尤其是随着网络发展和网络问政效用的进一步发挥，回应性的程度已经成为公共组织文化凝聚力强弱的重要标尺。回应性指公共管理人员和公共管理部门必须对公民的要求作出及时和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。回应性强调定期、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题；同时，它更强调在公共管理和公共服务事务中，政府与公众之间沟通协商的渠道畅通、机制健全、运转有序。回应性是政府与公众合作管理公共事务的必然要求。只有及时了解民情、把握民意、注重民愿，才能在最佳时机控制事态发展，赢得先机，把握处置和解决问题的主动权，避免不良事态的蔓延。回应性也是建立责任政府的必然要求。责任政府意味着政府能积极地对立法机关负责，对立法机关制定的法律负责，回应、满足和实现公民的正当要求，负责任地使用权力。在责任政府之下，政府行使的每一项权力背后都连带着一份责任。责任政府的要求意味着政府从摆脱民意的黑箱作业到回归民意的透明作业。公众反映的意见有回音，政策执行有反馈，措施方案有改进，治理效果有改善，政府回应性程度提高，表明政府责任性增强，“善治”程度的提高。

信息时代、网络社会和知识经济发展促进了公民权利意识的不断增长，“最近已有越来越多的人们要求恢复一种基于公民利益而非自身利益的公民权，按照这种观点，公民会关注广泛的公共利益，他们会积极地参与，并且会为别人而承担责任。”［9］而权利意识的增长促使公共性日益成为人们关注的焦点。公共性一度未得到应有重视，产生了大量弊端，导致政府做了许多管不了和管不好的事情，政府缺位、越位、错位并行存在。在公民话语权增长的背景下，以政府为代表的公共组织不得不重新审视公众的权利意识。政府重视回应性与其说是出于自觉，不如说是顺应时代潮流。

公共组织文化再造中坚持回应性原则，至少应当有如下几种表现：回应市场经济发展的客观需要，强化宏观决策，加强市场监管；回应经济、社会发展变化客观需要，增强社会管理职能，强调和保障基本公共服务的均等化；回应利益多元化的现实需要，合理配置利益机制；回应公共管理趋于扁平化诉求，减少沟通层次和环节，实现管理高效化。

［1］［澳］欧文·E·休斯.公共管理导论［M］.北京：中国人民大学出版社，2001.27-52.

［2］盖·彼得斯.欧洲的行政现代化：一种北美视角的分析［M］.国家行政学院国际合作交流部编译.西方国家行政改革评析.北京：国家行政学院出版社，2001.76-77.

［3］卢梭.社会契约论［M］.北京：商务印书馆，2003.61-62.

［4］Woodrow Wlison.the Study of Administration［C］.fm Classics of Public Administration.edited by Jay M.Shafritz and Albert C.Hyde.北京：中国人民大学出版社影印版，2004.14.

［5］杨静光.古今管理理论概要［M］.北京：中共中央党校出版社，2005.446-449.

［6］Creating a Government that Works Better＆Cost Less：Report of the National Performance Review.edited by Jay M.Shafritz and J.Steven Ott.Classics of Organization Theory［C］.北京：中国人民大学出版社影印版，2004.460-467.

［7］B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式［M］.北京：中国人民大学出版社，2003.91-101.

［8］孟德斯鸠.论法的精神（上册）［M］.北京：商务印书馆，1982.154.

［9］真妮特·登哈特，罗伯特·登哈特.新公共服务：服务而不是掌舵［M］.北京：中国人民大学出版社，2005.29.