充分发挥地方党委全委会的监督作用

党的十八届六中全会明确指出，党委在党内监督中负主体责任，地方各级党委全委会作为党委履行监督职责的重要形式，其监督作用不可忽视。充分发挥地方各级党委全委会的监督作用，对于进一步贯彻好十八届六中全会精神，完善民主集中制，实现党委领导的科学化具有重要的意义。

一、认识地方党委全委会监督的重要性

地方党委全委会的全称是“党的地方各级委员会全体会议”，与各级党的代表大会和党委常委会构成了各级党组织的权力运行结构，在各级党代会闭会期间发挥重要作用，承载多项党委的职能，其中特别重要的是承担监督职能。在过去的实践中，全委会的作用没有被充分认识和尊重，对于全委会运作的理论逻辑与现实作用在认识上较为模糊。没有从党代会、全委会和常委会三者的关系当中去把握全委会的地位，对于三者的逻辑关系没有理顺，甚至出现与之相反的“倒运行”情况，从而导致全委会在现实中没有承担起应有的监督职能，其实际监督效用无法发挥。对此，需要认识上的澄清，也需要实践中的保证，方能让全委会发挥应有监督作用。

第一，发挥全委会的监督作用是推进民主集中制的应有之义。民主集中制是党的优良传统，正在实践中不断发展，民主集中制能够按照民主的规程集中多数的意见然后作出正确的决策，而党委全委会制度是实现民主集中制的重要制度载体。从制度逻辑上看，党代会将权力授予全委会，全委会再将权力授予常委会，这同时是一个各种意见由党代会向全委会集中、全委会向常委会集中的过程，在这个过程中保证党委的正常履职。发挥全委会的作用，有利于让多数人的意见能够充分表达，并让多数人的积极性得以释放。

第二，发挥全委会的监督作用是落实党内法规必然要求。根据《中国共产党章程》《中国共产党地方委员会工作条例》等党内法规，党代会选举产生全委会，全委会选举产生常委会，这就形成了党代会、全委会与常委会之间的委托—代理关系。从权力逻辑上看，党代会将权力委托给全委会，全委会将权力委托给常委会，这就要求常委会向全委会负责，全委会向党代会负责，这个过程是通过常委会向全委会报告工作、全委会向党代会报告工作来完成的。同时，下级党组织要向上级党组织负责并向上级党组织汇报工作。按照党内法规，常委会不能代替全委会的工作，二者是有法定分工的，更不能将二者的职能颠倒，要在“三会”之中来把握全委会的监督角色，并充分发挥其作用。

第三，发挥全委会的监督作用是实现权力监督的重要手段。党内对于权力的监督有“宽、松、软”的问题，这与没有充分用好全委会这个手段有关。全委会在监督领导干部特别是主要领导干部上有其独特的优势，全委会相比较党代会来说更能实现对于常委会监督的“常态化”，更能及早发现领导干部的一些苗头性的“小问题”。全委会能够在党委决策中防止个别领导独断专行，对于决策的偏差能够及时行使否定权，从而纠正党委的决策偏差，从而防止权力滥用，进而保证各级党委正常发挥对本区域的领导作用。

二、增强地方党委全委会监督的规范性

全委会作为党内民主的一种实现形式在过去并没有得到很好的完善，全委会没有发挥促进党内民主的应有作用。只有恰当界定党委全委会的议事范围，完善议事的程序，健全表决的形式方能让全委会的监督走上规范化和科学化之路。

第一，进一步规范全委会的议事范围。2015年12月25日印发的《中国共产党地方委员会工作条例》对地方党委全委会的议事范围作出了规定，要落到实处还需要进一步明确，要逐条理清。对于要由全委会讨论和决策的事项没有特殊情况要坚持由全委会来讨论并决策。对于没有正当理由而将本该由全委会讨论决定的事项改由常委会讨论决定的，一律应视为无效。对于全委会的议题范围应该有更加细致的规定。对于没有具体规定的议题，各地可以根据自身的实际情况适当扩大全委会的议事范围，将关系到本地大局的议题列入，而不应该用常委扩大会的形式来代替全委会讨论和决定议题，对于本该由全委会讨论的议题而选择以常委扩大会的形式讨论的情况应视为无效。

第二，规范议事程序和决策程序。新《中国共产党地方委员会工作条例》对于全委会的议事和决策程序有了框架性的规定，但需要明确议事和决策的步骤。全委会要防止决策的盲目性，要进一步明确全委会的决策责任。全委会议事需要有充分的会前酝酿和会前准备工作，杜绝全委会的盲目现象和“走过场”现象。会前相关的前期资料应该发放到各位党委委员手里，要事先告知委员们讨论事项，并要为各位委员留出足够的调查研究的时间。全委会要严格按照规定召开，要杜绝临时动议的现象。对于较为专业的议题，必须要有相应的决策咨询程序，要建立起全委会决策咨询机制，充分运用“外脑”和智库，在进行咨询与风险评估后方可决策。

第三，规范会议各种议题的表决方式。按照《中国共产党地方委员会工作条例》规定，全委会有举手、记名和无记名投票等方式进行表决。对于不同的议题，其表决形式也应不同。对于干部的任免和奖惩，由于关注度高，应采取无记名投票的方式；对于各级党委自身建设的问题要采取记名投票，以增强投票主体的责任感，改变过去不严肃对待党建问题的状况；对于重大项目的决策要采用记名投票的方式表决，在明确决策责任的前提下严肃责任追究。有些议题涉及到几个相关方面，要逐项表决通过。对于酝酿不充分的议题，要继续留出时间搞好调研和咨询，待客观条件成熟再行表决。

三、提高地方党委全委会监督的实效性

只有扎紧制度的笼子，才能真正加强党内监督，这是中国共产党在实践经验的总结和理论逻辑的反思之后得出的结论。全委会制度是地方各级党委履职的重要制度，只有进一步将全委会制度建设好，特别是全委会的监督执行制度建设好，方能让全委会监督的实效性得到提高。

第一，明确全委会监督的核心内容和重点对象。全委会监督的内容和对象是比较广泛的，党组织和党员干部都在其监督范围，只有牵住监督的“牛鼻子”才能提高监督效能，要明确监督的核心内容和重点对象。2016年10月27日通过的《中国共产党党内监督条例》规定了党委的五条监督职责，全委会要抓住其中的核心内容和核心部位加以监督，如加强对重大项目的监督和重要干部提拔任用的监督。全委会要通过听取常委会的工作报告来促进日常工作的监督。各级党委是各地区各单位的领导核心，而党委委员是党委的一份子，常委会成员更是“关键少数”，要将党委委员和常委会成员列为重点监督对象。

第二，要健全报告质询机制。过去一段时间，党内监督有失之过软的现象，要让党内监督变得更具“刚性”，需要健全全委会报告质询机制。对于向全委会报告的内容要做出明确规定，全委会对于有疑问的内容可以提出质询，报告的程序与质询的程序要十分明确。对于呈送党代会的决议、提请全委会的决议、党委工作中存在的重大问题、以及其他需要由全委会决定的事项，都要列为报告质询的内容。报告质询的过程要认真严肃，不能用其他形式替代，不能“走过场”。对于要走报告质询程序的事项而没有经过报告质询程序的应视为无效。常委会要认真报告工作，并认真接受询问和质询。

第三，充分发挥评估机制的作用。没有评估就没有监督，没有评估就不能准确有效监督。全委会要充分利用评估机制来履行监督责任。要发挥全委会自身的评估作用，完善评估内容和评估程序，要充分借用党校等“外脑”来进行评估。社会评估机构对于领导干部必然有相应的评估，并且因其中立地位使评估结果更具可信度，所以要充分利用社会评估机构的评估，建立中立的评估部门，进一步完善党员评议领导干部的机制，提高评估的科学性。要完善常委会向全委会述职述廉并接受评议的机制，评议结果要以书面报告的形式报告上级党委。

第四，认真将问责机制落到实处。党内监督的实践一再证明，“动员千次不如问责一次”。全委会负责党委的重大决策，常委会负责实施，全委会对于决策要有相应的措施保证落实，如果只问决策而不问实施，就会让全委会的决策变成“放空炮”。问责要形成一级抓一级、一级监督一级的局面，要以问责的形式来促进决策的落实。要明确执行责任，对于责任落实不力要坚决实施问责，问责要以客观公正的执行评估为基础，执行评估要成为执行情况的重要反馈渠道。问责结果要实时通报，以促使工作改进。

四、夯实地方党委全委会监督的保证性

“徒法不能自行”，制度的良好运转离不开人的因素，全委会监督功能的发挥需要有素质优良的全委会成员，通过改善全委会委员的素质来加强全委会的建设是不二法门。有段时间有些地方出现全委会委员素质与其履职要求不相匹配的情况，委员的结构也不尽合理，委员的代表性不广泛，全委会成员领导干部多，而普通党员过少。委员的责任意识、参与意识和主动意识没有很好地培养起来，有的委员权利和义务意识也没有很好树立，导致监督乏力。另外，委员的能力水平也不尽如人意。

委员的政治意识、大局意识、核心意识和看齐意识还不够强，有些委员在履职过程中对政治和大局把握不够，没有从“四种意识”的角度来思考和对照自己的工作。

第一，严格委员的选举与罢免，从入口和出口把好委员素质关。要按照党内法规严格把握委员的素质关，要从党和国家事业的高度来严格要求委员，对于不符合规定履职要求的委员要启动罢免程序予以罢免。要适当引入竞争机制选拔委员，创新竞争的形式，但不搞形式主义，对于差额选举要有切实可行的程序，让素质能力优秀的党员有机会脱颖而出。要针对党委委员的代表性不够广泛的问题，优化委员的结构，注重从各个界别里选拔委员，要考虑知识能力结构，同时要适当考虑年龄、性别等因素，并且常委委员占全委会委员的比例要合理。

第二，根据事业发展的步伐对委员进行实时学习和培训。组织的能力是一种集体行动能力，作为整体的组织能力取决于个人的学习能力，更取决于集体学习的能力。要将党委全委会建设成为学习型组织，提高集体学习的能力，党委要认真开展集体学习，不让学习流于形式，定期开展读书会和学习会。要有切实可行的学习计划，对于学习主题的选择要慎重，让每次学习都有较强的针对性。对于关系国计民生的主题要开展多次学习，要邀请高层次专家讲课，也要邀请了解本地情况的专家讲课。另外，对于委员履职基础知识的培训学习也不容忽视。

第三，要让调研工作制度化常态化。监督工作的落实需要了解真实的情况，全委会要充分利用好闭会期间的“空档”认真开展调研工作，调研要有计划，完成后要有书面调研报告。调研的重点是本地干部群众关注的重点和热点问题，对于反映强烈的问题要特别关注。对于本地的情况要解剖麻雀，抓典型深入细致调研，也要对本区域有总体性的把握。对于党委的决策落实情况要认真调研，对于决策落实中的问题要及时反映，对于落实中的难题要找到原因并提出解决和改进的措施。委员的调研工作要形成相应的制度，调研工作要成为常态化的工作。

第四，对委员的工作要加强考评和督查。全委会监督职能的发挥，需要以委员的正常履职为前提，委员的履职又需要有相应的考评和督查为前提。组织部门要对全委会成员的履职情况进行考评，常委会要根据情况对全委会委员进行督查，对于偏离正常履职轨道的情况要及时反映出来，并对本人进行谈话等形式的劝诫。在考评与督查的过程中要做到“赏罚分明”，要杜绝“谬赏”“滥罚”，对于忠诚履职的委员要给予表扬和奖励，对于草率行事、敷衍塞责的委员要进行批评教育，并责令其进行认真整改。另外，考评过程与督查过程要联动，考评结果与督查结果要综合运用。

[1]辛向阳：《习近平民主集中制思想的科学内涵》，《前线》2015年第3期。

[2]《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2012年版。

[3]《习近平在中纪委十八届二次全体会议上的讲话》，《人民日报》2013年1月22日。

[4]《中国共产党党内监督条例》，《人民日报》2016年10月27日。

[5]《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2014年版。