论经营者的强制信息披露义务*

周樨平

(南京广播电视大学 江苏 南京 210016)

论经营者的强制信息披露义务*

周樨平

(南京广播电视大学 江苏 南京 210016)

实践中出现了经营者披露信息符合国家标准等规范性文件的规定但却侵犯消费者知情权的情况,反映出我国《消费者权益保护法》对经营者信息披露义务缺乏明确的标准。作为消费者知情权的对应,应当在消法中明确经营者的强制信息披露义务,规定经营者披露信息的原则和标准,这可以为各类规范性文件的制定提供指引,也可以在规范性文件不符合现实需要时为司法机关否定其效力,维护消费者利益提供弹性空间。制定经营者强制信息披露义务应考虑信息义务在政府、经营者、消费者等各个主体之间的均衡配置,并做成本和收益的考量。

消费者权益保护;知情权;强制信息披露义务

一、问题的提出

2002年,南京曾经发生过这样一个案件:一位名叫杨鸿的消费者于2002年7月6日在南京新街口百货商店购买了“玉溪”牌香烟2盒,因烟盒上没有标注生产日期、保质期和执行标准,故诉至法院。在一、二审中,两级法院均认为:被告玉溪烟草公司对玉溪香烟的外包装所作的标注符合国家标准,原告的诉讼请求不属于人民法院民事案件审理范围,故予以驳回。①

类似案例在我国多次发生。②消费者要求在烟盒上标注保质期及执行标准,属于满足消费者知情权的合理要求,实践中法官以烟草公司履行标注义务符合国家标准认定无过错而驳回原告诉讼请求,反映了消费者知情权和国家标准所确定的经营者信息义务的冲突。国家标准和有关规范性文件的规定是否能够作为经营者履行信息义务的标准?笔者认为,消费者知情权属于《消费者权益保护法》所确立的消费者的权利,而国家标准由国务院标准化行政主管部门制定,③在效力等级上属于行政规章,此规定并不能与作为国家法律的消法相抵触。上述司法判例的态度反映了法官在过错判定上的能动性缺失。

本案反映出我国《消费者权益保护法》中存在的问题:消法虽然规定了消费者的知情权以及相应的经营者的信息义务,但是由于这条规定非常原则,实践中如何掌握知情权的范围和信息义务的标准就成为较难掌握的问题。笔者认为,应当在消费者权益保护法中明确经营者信息披露义务的原则和标准,这样可以为各类国家标准和规范性文件的制定提供指导,也可以为司法机关审理知情权侵权案件提供依据。基于此,本文着重论证如何在消费者权益保护法中设立经营者信息披露义务。

二、消费者的知情权和经营者的强制信息披露义务

(一)消费者知情权的意义

《消费者权益保护法》规定的消费者知情权对消费者的权益保障具有非常重要的意义。与传统农业社会相比,由于价格形成机制差异、交易主体间熟识程度的差异、交易标的种类与质量差异以及社会诚信资源的差异等,消费信息的重要性在市场经济社会更为突显。消费者为追求交易公平,对有效信息的需求量比传统社会要大得多。与经营者相比,消费者的弱势很大程度上体现为信息弱势,经营者把持了所提供的商品和服务的优势信息,消费者在不了解消费信息的情况下很难做出符合自己利益的选择。信息劣势是我国目前消费者受到损害最主要的因素,是实现消费者利益最大化的主要障碍。从消费者权益保护的角度说,如果让消费者拥有充分、准确的消费信息,消费者通过自由行使其选择权,不良经营者侵犯消费者权益的事例就能大大减少发生。所以,近半个世纪以来,使消费者拥有充分信息的路径也逐渐成为消费者权益保障的重要路径。[1]

(二)消费者知情权和经营者信息披露义务的关系

我国《消费者权益保护法》在第二章“消费者的权利”中,第8条规定:“消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利。消费者有权根据商品或者服务的不同情况,要求经营者提供商品的价格、产地、生产者、用途、性能、规格、等级、主要成份、生产日期、有效期限、检验合格证明、使用方法说明书、售后服务,或者服务的内容、规格、费用等有关情况。”这一条的前半段说明了消费者享有知情权,后半段通过经营者的义务规定说明知情权的范围,但是关于经营者义务的“等有关情况”,此处“等”的范围并没有明确规定,到底这里“等”的范围有多大?“消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利。”是否说所有有关商品和服务的真实情况,消费者都有权要求经营者提供?在笔者看来,本条后半段有关经营者所需提供的情况的规定,并未超出经营者依据合同附随义务而承担的告知范围,对消费者权利的倾斜性配置也因经营者义务规定的不明确陷于无法操作,在实践中,并没有法官会因为消费者需要知道而无限制地要求经营者履行信息提供义务。

在《消费者权益保护法》第三章“经营者的义务”中,第19条规定:“经营者应当向消费者提供有关商品或者服务的真实信息,不得作引人误解的虚假宣传。经营者对消费者就其提供的商品或者服务的质量和使用方法等问题提出的询问,应当作真实、明确的答复。商店提供商品应当明码标价。”此条规定在经营者的义务中,联系经营者义务的其它法条来看,这条是对应消费者知情权而存在的。但是从条文表述来看,该条仅规定了经营者提供信息正确性的义务,而没有规定经营者提供信息的范围,也就是说,仅规定了信息提供质的问题,而对最重要的量的问题没有涉及。

从我国消法有关消费者知情权和经营者信息义务的法条规定可以看出,消费者知情权和经营者的信息提供义务是紧密相连的,消费者知情权确立了经营者的信息提供义务,经营者信息提供义务的范围又为消费者的知情权划下了界限。

(三)法律规定经营者强制信息披露义务的必要性

在现实的消费交易中,经营者向消费者披露信息可以分为两类:一是法律要求经营者必须提供的信息,即经营者的强制披露信息的义务;二是经营者自愿向消费者提供的信息,即经营者的主动披露信息的行为。前者是经营者必须履行的法定义务,而后者很大程度上是基于民事合同关系。经营者和消费者具有很大的信息差异,经营者可能会利用信息强势误导、欺诈消费者,或者运用各种对策向消费者不提供或少提供消费信息。为了尽可能地消除经营者的信息优势,使消费者在交易中达到与经营者可能的平等,公权机关设立了权利倾斜的决策,规定了经营者强制披露信息的义务。经营者的强制信息披露义务是对信息不对称的制度克服。在消费者面对经营者的信息弱势的情况下,需要制度对双方的权利义务进行倾斜性的配置,要求经营者提供优势信息以尽可能地使交易双方拥有大致相当的交易信息量,从而保障交易公平。权利倾斜性配置是指通过对交易一方权利或利益的限制或剥夺而保护交易对方的利益。[2]

消费者知情权的实现要通过规定经营者的强制信息披露义务来保障。原因有以下几点:

首先,从公权与私权的层面考察,赋予经营者强制信息披露义务是公权对私权的倾斜性配置。权利倾斜性配置是基于社会公平的需要而强制性地重新配置权利义务资源。公权机构的权利倾斜性配置是反市场的,可能是有益的,但不能成为市场体制中的普遍现象。[3]权利倾斜配置不是常态,被限制权利的一方权利要限制到什么程度,扩张权利的一方的权利要扩张到什么程度,应当有法律的明确规定,为实践提供明确的指引。

其次,在很大程度上经营者承担信息披露义务可能导致其利益的减损,所以经营者没有主动满足消费者知情权而提供信息的动力,如果不通过法律强制性地预先规定经营者的说明义务,而等待消费者权利受到侵害再提起损害赔偿诉讼,无疑会极大地增加消费者的诉讼成本和负担。所以,明确经营者的信息披露义务可起到避免消费者权益受到损害的事先预防作用,节省司法救济成本。

再次,从义务角度界定消费者的知情权利,有助于明确权利边界。经营者强制信息披露义务的确定为经营者信息义务的提供确立了明确的标准,使经营者能够预知自己行为是否符合法律要求,从而使违法博弈的行为减少。

综上,笔者认为,在消费者权益保护法中,作为消费者知情权的对应,应明确规定经营者向消费者的信息披露义务,由于经营者所属各个行业的差异性,为所有行业统一规定信息提供义务的范围并不可行,所以,消费者权益保护法应当确立经营者信息披露义务的原则,涉及到具体各个行业各种商品和服务,则由有关行政机关或和行业主管部门在消法所确立的原则指导下,制定具体的经营者信息披露义务标准,由此构建经营者的信息披露义务的体系。

三、制定经营者强制信息披露义务范围的考量因素

经营者的信息提供义务决定着消费者知情权的边界。从消费者的角度说,经营者提供的信息越多,对其权利的保护越充分,所以消费者有知悉一切商品真实情况的愿望,但是法律制度的赋权必须从社会整体效果的角度来进行考量,要考虑到消费者权利的扩张对经营者权利的挤压,这种挤压是否会导致经营者在另一出口释放经营成本,反而会导致社会整体效益的降低。权利倾斜配置可能使交易一方的成本增加而收益减少,从而减少其交易利益,若这种利益减少到一定程度,且不能经由经营者正常努力而消化,则会增大经营者的经营风险,若这种影响涉及行业内所有或绝大多数经营者,则必然增大行业风险。通过权利倾斜性配置转嫁给特定主体的负担可能会归属于整个社会。在设计和选择社会格局时,必须考量各种社会格局的运行成本,应该考虑总的效果。[4]所以,配置消费者和经营者之间的权利资源,并不能仅从消费者或者经营者的单一利益角度进行衡量,而应从社会整体效果进行考量。笔者认为,确定经营者信息披露提供义务,应考虑到以下几个方面:

(一)信息义务在各个主体间的均衡配置

经营者的信息披露义务并非保障消费者知情权的唯一通道。政府部门、消费者团体等都有提供信息的义务,消费者自身也有收集获知信息的义务,媒体,其它非利益相关者也会提供消费信息,所以,经营者的信息披露义务是保障消费者知情权的重要途径,但并非唯一路径。强制说明义务范围的确定应该考虑其他各种路径的优势,进行各种路径的最佳配置,以制度促进社会信息量的最大化。信息义务配置应考虑以下几点:

1.各主体的信息优势来配置义务

经营者承担信息义务的优势是:(1)经营者最了解产品或服务的情形和自己的信息拥有状况。经营者占有现成的信息,收集信息的成本相对较低。(2)能够分散信息成本。经营者能够通过产品的价格分散信息成本。

政府承担信息披露义务的比较优势是:(1)政府具有强制力优势。政府拥有垄断性的强制力,这种强制力是其他任何机构和主体都没有的。使消费者拥有充分信息的诸多制度路径的运行,较多情形下不能缺乏公权力的主导和参与;(2)综合信息能力优势。哈耶克认为,在解决如何使市场主体的部分私人信息变成公共信息的过程中,政府的能力一般要强于市场主体的能力;[5](3)成本优势。相对于消费者由于消费信息的边际成本为零和“搭便车”现象的存在,市场难以提供消费信息。[6]因此在市场机制不能给消费者提供信息时,政府有必要承担一定的信息提供义务。

消费者自身也应承担一定的信息义务。消费者作为消费主体,本身具有积极获取信息的动力,法律也应当配置一定的信息义务,促使其为维护自身权益积极收集和消化信息,培育理性消费者,并对因自身了解信息不当,漠视现存信息而导致的自身权益受损问题自己承担责任。

2.制度应能够促使社会信息量的最大化

能够促使信息最大量,最有效地提供的制度就是一个好的义务配置制度。

(二)成本和收益的考量

为经营者配置信息义务要注意成本和收益的考虑。有学者指出:在权利倾斜配置中,对社会成本和收益的分析至关重要,至少应考虑以下问题:对以救济为目的的干预政策而言,交易双方是否存在直接利益关联?对策行为的负面影响是否被充分考量?公权机构是否能有效、低代价地扼制对策行为?受益人扩展现象是否严重?有无有效的,低成本的群体界定措施?干预是否对特定行业产生影响?[7]综合以上几点考虑,配置经营者的信息义务时应注意:

1.要求经营者强制提供信息会给经营者增加成本。经营者通过产品价格释放成本的话,实际上承担成本的是全体使用该产品的消费者,所以要考虑从该信息中受益的消费者的数量,受益主体数量越大,该项信息义务越容易获得正当性。

2.信息成本会对经营者的竞争产生影响。信息规制会产生执行成本,该成本的影响随着企业规模的变化而变化。举例而言,如果准确描述产品成分的说明书的制作成本基本固定,与企业的生产规模无关,则相比而言,生产规模越小的企业其单位产品的执行成本就越大,换句话说,信息披露的规制形式将更有利于大型企业而不利于小型企业,甚至可能将某些小型企业淘汰出市场。[8]所以要考虑该项信息有可能给竞争格局产生的影响。

3.信息义务所导致的消费者选择问题是否会对行业产生影响。特定的信息披露可能会引起消费者的过度反应。在消费者对某一产品并非全面完全了解的情况下,突出某项信息义务可能对该行业或产品产生不利影响。比如要求披露产品的成份的义务可能导致消费者不去选择自己不熟悉的产品,从而可能抑制企业的创造性,保护那些采取传统制造工艺的企业。另外例如,如果警示标志被置于显要的位置而实际所提及的只是及其微小的风险,那么消费者可能会被误导而扭曲其选择。

4.对信息义务进行监管需付出一定行政成本。规则制定、实施、监管均需要支出一定的成本。

5.在倾斜性保护消费者利益的同时,也必须考虑生产者和经营者的利益。如果保护消费者利益的制度使生产者和经营者的合法、正当利益受到损害,那这种保护消费者利益的制度也是不应该存在的。我们不能够在保护弱势群体利益的同时,把原来的强势群体变成新的弱势群体。

综上,对经营者信息义务的规定应当以必要为限,不是指经营者的必要,也不是指每个消费者的必要,而是指能够基本保证交易公平的信息量。生产商必须披露的信息,在性质上应当是一般消费者都认为重要的信息,因而能够对他们的选择产生足够的影响。必须有相当数量的消费者利用信息。

四、经营者强制信息披露义务的设定

在我国设定经营者的强制信息披露义务应当分为两个层次,第一个层次是《消费者权益保护法》,以原则设定的形式确定经营者的信息义务,为各类规范性文件的制定提供指导和依据,并为司法实践中审理知情权案件预留弹性空间。第二个层次是各类规范性文件。对各行业、不同产品的经营者制定信息披露义务。

(一)《消费者权益保护法》对经营者强制信息义务的设定

我国《消费者权益保护法》要求经营者向消费者提供有关商品或服务的真实信息。这种规定对信息披露的范围过于宽泛,旨在要求消费者提供商品或服务的所有信息。在现实中,经营者不可能也无必要向消费者提供有关商品或服务的所有信息。我国台湾地区的《消费者权益保护法》第四条规定:“企业经营者对于其提供之商品或服务,应重视消费者健康与安全,并向消费者说明商品或服务之使用方法,维护交易之公平,提供消费者充分与正确之信息,及实施其他必要之消费者保护措施。”笔者认为从可行性角度考虑,应该要求经营者提供商品或服务的必要信息。[9]在立法技术上可以采取原则规定应当披露的事项,排除可以不披露的事项。

笔者认为,《消费者权益保护法》规定的经营者信息披露义务的范围应当包括以下:

1.必须披露的事项:

(1)涉及产品基本物质属性的事实:名称、规格、质量、产地、性能、用途、有效期限、

(2)有可能影响人身安全和健康的信息;

(3)影响消费者正常使用的事实:

(4)可能对消费者利益产生消极影响及其他法律法规规定的必须披露的事项。

2.可以不披露的事项:

商业秘密

3.披露方式

在履行信息提供义务的方式上,为了确保消费者能获得充分、有效的信息,同时也不至于使经营者承担过多的交易成本,经营者应该以合理的方式履行义务,主要包括即使并以易于理解的方式披露、重要信息披露时的特别提示、口头和书面方式相结合等。

(二)各类确定经营者信息提供义务的规范性文件

确定经营者信息披露义务的规范性文件包括:实施细则、地方性法规、各类国家标准、行业标准等,这些规范为经营者的信息义务确立了更为明确的标准,是经营者承担信息义务的重要依据,为了保证这些规范的科学性和合理性,消法应当明确有权制定义务规范的主体,以及义务规范制定的程序。

(三)司法的弹性空间

针对每一样商品或服务的特点,为经营者确定明确的信息披露义务的往往是国家标准、行业标准等各类规范性文件,实践中反映出来的问题是经营者按照规范性文件的要求履行了信息义务,但消费者认为知情权仍然没有得到保障的问题。这种情形的发生,为司法介入提供了可能的空间。

从理论上说,如果规范性文件是由符合法律规定的主体,按照法律规定的程序制定,就应当成为经营者提供信息义务的法律依据,但是现实问题往往是规范性文件不适应现实的需要,导致消费者知情权难以保障的情况。出现这种情况可能是基于以下原因:

1.规范性文件制定中的经营者利益主导可能导致侵犯消费者利益。虽然根据《标准化法》的规定,国家标准由国务院标准化行政主管部门制定,行业标准由国务院有关行政主管部门制定并报国务院标准化行政主管部门备案,但是在实践中经营者及其相应的行业组织起着重要的作用,一定程度上甚至控制着此种标准的制定,从而使相应的标准呈现出经营者本位的色彩。

2.规范性文件的滞后。无论规范性文件制定时,立法者何等思虑缜密、技术高超,具体的规范一经确立便已被固化。与此同时,经济在发展、技术在进步、消费在变化、知识在更新,这些固化的规范与标准,或早或迟地暴露出滞后与不足,难以适应消费者利益保护的需要。

这也体现出在《消费者权益保护法》中设定经营者信息义务的必要性。司法机关在审理具体案件的过程中,如果发现规范性文件不符合现实的需要,与《消费者权益保护法》中经营者信息义务的一般原则规定相抵触,就可以直接否定规范性文件的效力。由此可见,消法关于经营者信息义务的规定使法律具有必要的弹性,以适应维护消费者权益和现实社会发展的需要,也为司法机关充分发挥能动性提供了空间。

五、结语

在科技越来越发达的现代社会,有多少商品是消费者真正了解的,有多少食品消费者可以高枕无忧地享用,有多少信息及时传达给了消费者。我国《消费者权益保护法》虽然规定了消费者的知情权,但是规定过于宽泛和概括,作为与消费者知情权相对应的经营者的信息提供义务没有明确的标准,经营者的强制信息披露义务并未确认。十几年前制定的法律,现在已经不适应当前我国经济社会的发展,在《消费者权益保护法》中明确经营者的信息义务,构建经营者信息义务体系,是保障消费者知情权,促进信息充分有效提供的制度保障。

注释:

①南京市白下区人民法院(2002)白民初字第1148号民事判决书、南京市中级人民法院(2003)宁民一终字第162号民事判决书。

②类似案例如:深圳一律师诉湖南卷烟厂、云南昆明卷烟厂、华润万佳超市一案中,深圳罗湖区人民法院以“请求法院责令卷烟厂在盒上加标生产日期和保质期的请求不属民事诉讼调整范围”为由驳回。刘俊同:告“香烟无保质期”被驳回.晶报,2003-05-25。天津一消费者在超市购买一条红塔山香烟后,因其包装上无生产日期及安全使用期,将该超市诉至法院。天津市南开区人民法院经审理驳回了其诉讼请求,理由是:《产品质量法》第27条要求限使用的产品应当标明生产日期和安全使用期,但原告对该香烟是否确属于限期使用的产品未能向法庭举证。被告销售的香烟包装未违反《烟草专卖法》及国家标准,故认定其存在过错或侵权显系不当。消费者状告香烟未标生产日期案一审败诉.每日新报,2003-07-16.

③根据《标准化法》第6条的规定。

[1][3]应飞虎.信息、权利与交易安全:消费者保护研究[M].北京:北京大学出版社,2008.1、87.

[2]应飞虎.权利倾斜配置研究[N].中国社会科学,2006,(3).

[4][美]罗纳德·H·科斯.社会成本问题.财产权利与制度变迁[M].上海:上海人民出版社,1994.52.

[5][英]F·A·哈耶克.个人主义与经济秩序[M].北京:北京经济学院出版社,1989.74-75.

[6]王宏.论政府在实现消费者知情权中的信息义务[M].理论研究,2006,20.1.

[7]应飞虎.权利倾斜配置研究[J].中国社会科学,2006,(3).

[8][英]安东尼·奥格斯.规制:法律形式与经济学理论[M].北京:中国人民大学出版社,2008.128.

(责任编辑:木 秦)

D923

A

1672-1071(2011)01-0086-05

2010-12-15

周樨平(1972-),女,江苏南通人,南京广播电视大学副教授,南京大学法学院博士研究生,研究方向:经济法学。