农村妇女土地承包经营权流失及其保护*

李 莉 黄小荣

(武汉科技大学文法与经济学院 湖北 武汉 430081)

农村妇女土地承包经营权流失及其保护*

李 莉 黄小荣

(武汉科技大学文法与经济学院 湖北 武汉 430081)

在农业女性化趋势凸现的时期,妇女的土地问题已超出了妇女自身利益的范围,成为关系农户家庭经营效益、农村经济社会持续发展的重要问题。妇女土地承包权流失的原因,可以说是农村在高度依赖土地收益的情况和“从夫居”的传统文化下,形成了无性别差异的土地承包经营制度与政策,产生农村社会男性对处于边缘婚姻状况的女性的排挤,导致妇女土地权利产生的诱致性因素,通过村社集体行动成为事实。因此需要以社会性别为分析框架,通过将社会性别意识纳入决策主流,将个人权利独立出来消除性别差异,改进法律规范的创设和实际执行,改变土地承包权的“户籍分配”规则,以“集体经济组织成员”为标准,提高妇女的维权意识和维权地位,促进女性平等土地权的实现。

社会性别;农村妇女;土地承包权

农村妇女已成为农村经济、社会发展的主力军,保护她们的土地权利,就是保护农村、农业和农户经济持续、稳定的发展。然而,妇女对农业经济增长的贡献与她们对土地的占有权、控制权和受益权之间存在极大的不对称性,即“半边天踩不着半边地”。全国妇联对全国1212个村进行的抽样调查发现,在没有土地的人群中妇女占了70%,而其中又有43.8%的妇女因为婚嫁而失去土地,7%的妇女在离婚时失去了土地。[1]应该说,在土地初次分配过程中,大部分妇女获得了相应的土地承包权,但伴随婚嫁,在土地承包期限“30年不变”的条件下,婚嫁妇女只是保留了其名义上的权利。除了“出嫁女”之类的老问题,土地流转过程中出现了新的妇女失地问题。在进行土地流转中,由于家庭承包以户为单位,土地流转只需户主代表家庭签订合同即可生效。据全国妇联权益部2008年的一项调查,五个省835名被征地妇女中,77.7%失地,91.3%没有参加过免费培训,88.9%没有任何安置。因此,在农业女性化趋势凸现的时期,妇女的土地问题已超出了妇女自身利益的范围,成为关系农户家庭经营效益、农村经济社会持续发展的重要问题。

一、土地承包权及妇女土地权益的概念解读

(一)土地承包经营权

我国采用农村集体土地所有制、家庭为单位的土地使用权制度。80年代以来,我国开始在农村推行家庭联产承包责任制。土地承包经营权是反映我国经济体制改革中农村承包经营关系的新型物权。承包经营权就是承包人(个人或单位)因从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产或其他生产经营项目而承包使用、收益集体所有或国家所有的土地或森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的权利。可见,土地承包权利的衍生权益衍生有集体经济组织收益分配权、土地流转权、土地征用补偿利益等财产权益。

(二)妇女权益保护的相关政策解读

近十几年,国家出台了一系列有关保护妇女土地权的法律法规。例如2001年5月8日中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》,提出了六项具体意见保护妇女土地承包权。包括:在农村土地承包中,应坚持男女平等,不允许歧视妇女;强调出嫁女必须有一份承包地;注重保护离婚或丧偶妇女的土地承包权;此外,还特别强调了人民法院、各级党委和政府在维护农村妇女土地承包权方面的职责。2003年实施的《中华人民共和国农村土地承包法》,加强了对妇女土地承包权的保护力度,第6条规定:“农村土地承包,妇女和男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益,任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。”第30条规定:“承包期内,妇女结婚,在新居住地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地;妇女离婚或者丧偶,仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地。”第51条规定:“因土地承包经营发生纠纷的,双方当事人可以通过协商解决,也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的,可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁,也可以直接向人民法院起诉。”2005年修改后的《妇女权益保障法》第32条规定:“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面,享有与男子平等的权利。”第33条规定:“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由,侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。因结婚男方到女方住所落户的,男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等的权益。”

从立法层面看,对农村妇女土地承包权的保护还是比较充分的,最突出的是充分考虑到婚姻变动对妇女土地承包权的影响,并作出了有针对性的规定。但是从总体上判断,当前中国农村妇女土地问题的实质是,法律上平等而事实上不平等,起点公平而过程不公平。农村妇女的土地权利在法律和政策上与男子是完全平等的。起点公平表现为土地初次发包的平等、平均,农村妇女和男子都有同等的土地分配权。过程不公平主要表现为,在婚姻关系变化、土地(征用)所有权和占有关系变化中,妇女土地权利流失首当其冲。而且传统法律涉及到妇女问题,往往只是通过赋予妇女法律权利的方法以回应。这种“赋权”的法律方法近年来不断地遭到质疑。事实上,妇女特别是农村妇女在资源获得数量与机会与农村男性有较大差异,保护妇女权益的法律与事实存在巨大反差。

二、农村妇女土地权利被侵害的主要现状与影响因素分析

(一)土地资源的稀缺性和拥挤性

土地资源的稀缺性和拥挤性是我国农村妇女土地权利受到侵害的直接原因之一。土地资源的“拥挤性”,是指土地不能无限分割,土地的分摊存在极限,这个极限就是维持一个农民家庭生存的最低土地量,否则土地将失去使用价值。[2]然而,一个村庄所拥有的土地量往往恒定不变,且有固定的边界,而村庄的人口则因生老病死及迁进迁出而成为变量。受多子多福观念的支配,农村人口变动的一般趋势是人口增长。这样,村庄的人均土地自然要被摊薄。因此,当土地的人口负载达到一定程度时,就要排斥新增的使用者。受“土地资源稀缺”和“拥挤性”这一根本性限制,在农村经济欠发展、土地依然是农民主要生存依靠的今天,作为农村社会的弱势群体,农村妇女的土地权利受到侵犯就不可避免。

村内土地资源的价值与非农产业发展还呈正相关的关系。对土地依赖程度决定于从土地上获得收入及非农就业结构。例如湖南外出打工劳动力多,农民家庭收入主要来源于外出打工的收入,对农业经营收入依赖程度小,村庄中重新调整土地的愿望不强烈,土地权利的丧失对妇女家庭经济利益影响不大,妇女土地权益问题并不明显。陕西土地经营收益高,妇女要求重新分地的愿望强烈,土地权利的流失对家庭经济利益影响较大,权利与利益关联强化了妇女无地的矛盾。在广东发达农村地区,村集体土地的非农利用获得的收益很高,人们对土地的依赖不但未减轻反而加强,村集体经济收入分配成为农民收入的重要组成,妇女土地权利问题随经济利益的扩张而日益明显,这也产生了一个现象,越是富裕的地区妇女权益问题越严重。

(二)妇女的婚姻流动与土地权属变化的矛盾

中国几千年来形成的父权文化,体现在婚嫁制度上,即“男娶女嫁”,妇女结婚后要到男方家庭落户,成为男方家庭成员。这种“从夫居”的习俗,使妇女一生中至少要变动一次长期居住地。在现阶段,“男娶女嫁”、“从夫居”还是农村男女结婚成家的主要形式,这就必然导致农村妇女因婚姻而流动。这种流动不管是村际、县际流动,还是农村向城镇流动,都会影响以家庭为单位的土地承包权问题。因为人可以流动,而土地是不可以流动的,农村妇女很容易在婚嫁流动中缺失土地承包权。

为什么这样说呢?因为村庄内土地分配的依据是拥有村庄的户籍。农村人口动态变化表现为户籍的增减。在“从夫居”婚姻习俗下,妇女因婚姻关系变化而需要改变户籍所在地,也就是说,嫁出的姑娘户籍迁出本村,迁入夫家所在村庄,所以,因婚姻关系而产生的嫁出、娶进型人口迁移及婚姻关系派生的新生人口,是农村人口动态变化的经常现象。显然,人口变化是经常性的,而土地调整是阶段性的,村庄内人口动态变化的经常性与土地调整的阶段性存在着冲突,造成一段时间内累计的新增人口,即娶进媳妇与新生人口在土地调整的间隔期内无地,他们的土地问题只能在下一次土地调整中得到解决。有些乡村,为减少参与土地分配的人口量,乡村社会将迁出户籍的女性从已嫁出的姑娘扩散到户籍将要迁出及应该迁出的未嫁姑娘、离婚丧偶妇女与农嫁非妇女身上,注销其户籍,或者否认她们的户籍符合村籍,这些妇女是乡村社会潜在的流动人口。概言之,处于动态变化中的人口的土地权益最易于受到影响,而妇女正是封闭的乡村人口动态变化的主体,她们因婚姻关系而产生人口迁移,她们是乡村内的流动人口,因此,妇女土地权益难以得到保障。

(三)土地政策与实施中的性别盲点成为妇女权益减损的内在逻辑

到目前为止,农村土地政策主要有:1.在“增人不增地,减人不减地”基础上,90年代中期实行土地承包期30年不变赋予了农民长期而有保障的土地使用权;2.实施“大稳定、小调整”政策,限制土地调整;3.鼓励农地使用权依法有偿流转;4.预留机动地不能超过耕地总面积的5%;5.在有条件的地区实行土地适度规模经营。总之,农村土地政策取向是农村土地使用权长期化、市场化。上述制度与政策由于忽略了“人”的性别差异,造成许多对农村土地制度与政策的分析,是在社区成员是均质的、社区人口静态不变的前提下进行的。实际上,社区成员是动态的、非均质的,有男女和强弱之分。所以,从妇女的角度出发,对农村土地政策进行重新审视,我们会发现,农村土地政策与妇女权益保护有一定的冲突。

首先,以“户”为承包主体使农村妇女难以真正行使承包经营权利。这一规定从形式上看,对农户中的男性和女性是一样的,并无不公平之处,男性和女性都不能直接享有土地承包经营权,而只能以“户”的名义享有,但实质上则差别甚大。这一规定忽略了我国农村家庭固有的男权制度的传统。在绝大多数农村家庭仍以男性为当然户主的情况下,家庭承包实质上是男性家长的承包,家庭经营实际也就是男性决策下的经营,妇女对土地的承包经营权,被家庭所掩没,实际上也就是被男性所掩没。以家庭为单位的承包地、宅基地及其附着物以及集体分红等家庭财产的分割,显然不利于女方。

其次,承包地的分配机制不能保证分配中的平等和公正。在承包土地的分配中存在明显的性别差异,在很多农村地区出现的习惯性做法是:有的发包方在土地的初始分配中,通过“测婚测嫁”使未婚男性获得的土地数量超出按人口平均的份额,而未婚女性的土地数量少于平均份额;有的妇女嫁入他村后,如果没有赶上分地就只有无限期地等;而能分到的土地也一般是机动地或退出的贫瘠土地,土地的数量和质量都无法与男性相比,这是可显见的不公平。

再次,某些法律规定从文字上看是对妇女的“赋权”,实际上仍是强调妇女的依附。《土地承包法》第30条就此也有规定:“承包期内,妇女结婚,在新居住地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地;妇女离婚或者丧偶,仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地。”但事实上,在现实生活中执行该条规定我们会发现,出嫁女面临着两难的境地:如果出嫁女在承包期内嫁入他乡,其新居住地的发包方可以以此规定为借口,认为只要该妇女在新居住地未取得承包地,即能维持原承包地,因而拒绝在新居住地为其分配承包地。这种情况特别不利于远嫁他乡的妇女,因为这些妇女一般无力顾及在娘家承包的土地,又不能在其所生活的新居住地取得承包地。[3]

(四)强势群体的集体行动形成对少数妇女的剥夺

许多可观察到的事实是,对待出嫁女问题上,村庄内部分成了两个利益相排斥的群体,一个是人们认为户籍应该迁出的弱势群体——出嫁女,另一个是占人口多数的强势群体——村民,村民与出嫁女之间在既定的土地数量或集体收益之间展开零和博弈,“分给了出嫁女的就分薄了大家的”,出嫁女权益的丧失将使其余每个村民收益增加,相反则减少每个村民收益,强势群体中每个村民都有侵蚀出嫁女权益的主观故意。村民之间由于共同的价值观念、村庄狭小的区域等因素使村民之间的达成共识的交易成本很小,多数村民之间是一个利益相容的集体,是一损俱损、一荣俱荣的正和博弈,从而使侵害出嫁女权益的决策几乎是在村民一致同意的基础上进行的,形成了村庄的集体行动。

这种强势群体的集体行动背后的支撑,不得不提到在农村社会发挥极大作用的民间法,即所谓“民间法”的村规民约。村规民约作为实质上的一种“地方性知识”,成为广大的村民典型的习惯性生存方式,国家法在这个空间里会显得软弱无力。[4]因此乡村地区的人们实际上生活在两种不同的规则之下:一是国家制定或认可的法律法规;一是早已内化为生活习惯的村规民约,而村规民约中普遍蕴涵着性别歧视。根据《土地承包法》第14条,在土地承包经营期限内,对个别的土地承包者之间的土地进行适当调整的,必须经过村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。通过村民会议的形式形成决议,即村规民约。而由于农村社会权力结构制约,形成的“男主外女主内”的性别分工,使得在村“两委”中除点缀安排个别女性在不重要的位置上外,几乎是清一色男性,职务的性别化导致女性在权力结构中的边缘化,这又导致决策机构中女性的缺席,引发女性群体利益被边缘化。

总之,妇女土地权利问题的产生,可以说是农村在高度依赖土地收益的情况和“从夫居”的传统文化下,形成了无性别差异的土地承包经营制度与政策,产生农村社会男性对处于边缘婚姻状况的女性的排挤,导致妇女土地权利产生的诱致性因素,通过村社集体行动成为事实。

三、从社会性别的视角促进对妇女土地权益的维护

上述的事实证明,我们的常规分析框架中缺乏对一个不平等的性别结构的承认。因为,它将女性定位于弱者,忽视女性的选择权和能力的发展,看似对女性保护的规定恰恰可能是对女性的不公平对待。因此,社会性别主流化观念应运而生。

以社会学家帕森斯为代表的男权主义者认为,妇女就是要从属于男人,这是自然的安排。他们用严格、刻板的社会性别角色限制妇女,把妇女限制在消极状态,而使男人保持积极状态,并将这一切说成是生物性的、天生的。[5]挑战这种荒谬的“生物决定论”的就是妇女解放运动中产生的社会性别理论,这种理论强调了男女两性在社会文化建构下形成的性别特征和差异,即由社会形成的男性或女性的群体特征、角色、活动及责任,是社会对两性及两性关系的期待、要求和评价,从而形成个人的一种生活准则、生活观念和日常行为,形成男女之间不平等的权力和地位关系,这种关系在文化习俗、教育、宗教、法律、政策等作用下得到巩固和加强。因此,社会性别是一种制度,也是一种权力关系。生物差异并不是造成两性角色及行为差异的决定性因素,制度和文化因素是造成男女角色和行为差异的原因;社会对妇女角色和行为的预期往往是对妇女生物性别规定角色的延伸;人们现有的性别观念是社会化的产物,因而是可以改变的。[6]

(一)以国家法制约、监督和清理村规民约

社会性别主流化要求立法者和政策制定者在作出决策时,充分考虑该决策对男性和女性的不同影响,消除决策中对男性和女性的不公平待遇,最终实现社会性别平等。在这一过程中,政府的作用举足轻重。作为村民利益代表的村民委员会,虽然是群众性自治组织,但在我国现有体制下,村民委员会与政府之间有着密切的联系。

1.在村规民约的制定阶段,由政府相关部门对草案的内容把关,对违反法律规定、国家政策的内容不允许提交村民大会表决,从源头上解决村规民约合法性的问题。《村民委员会组织法》中规定“乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内部的事情”。基层一些干部认为乡镇政府与村民委员会是指导与被指导关系,因此对村委会所采取的一些明显不合法或不符合政策的措施,不敢及时去纠正。其实,尊重村民自治并非不能监督、审查自治的具体内容,自治是有限度的,必须在法律许可的范围内行使自治权;乡镇政府与村委会的指导和被指导关系适用于村民自治范围内的事务,而属于政府依法行政范畴的,村委会应成为乡镇政府的管理对象。

2.在村规民约的执行过程中,政府发现有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容的,有权责令纠正,从行政的角度对村规民约进行适时监督。《村委会组织法》规定,村中重大事务经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表表决即为有效,这为农村主流群体剥夺边缘群体利益的村规民约披上村民自治的外衣,女性权益被侵害披上了合法和正当的外衣。在村规民约与国家法之间矛盾和冲突中,并非是村规民约在符合国家法律规定的底线下进行调整,相反是民间法畅通无阻,而国家法不被认同和贯彻实施。

3.司法部门应对村规民约侵害妇女土地权益的问题建立司法救济机制。有的地方法院以“村委会和妇女个体是不同的民事主体、不属于民事诉讼范围”为由拒绝受理;有的是地方法院是以“村委会是村民自治组织、不属于行政诉讼范围”为由拒绝受理;有的是地方法院认为农村土地分配是村民自治范围内的事务,不支持妇女提出的土地要求;也有的是村委会不服地方法院的判决,提起上诉;还有的是村集体没有土地和资金,法院判决无法执行。同类案件不同的地方法院采取不同的态度和行动,会产生完全不同的结果,这说明地方法院是否作为和能否严格执法是妇女土地纠纷能否解决的关键。

4.健全与完善其他救济制度。如农业行政部门应建立健全土地承包仲裁机构,完善仲裁程序,妥善解决农村妇女与村委会等之间的土地权益纠纷;社会要为农村妇女权益保护提供法律援助,应在县级以上建立妇女法律援助中心,提供有效的法律服务。

(二)正视性别差异,将个人权利独立出来,改进法律规范的创设和实际执行

应当将个人权利从家庭中剥离出来,从婚姻中剥离出来。以家庭作为土地承包经营权的主体,并作为一个法律概念,是值得商榷的,容易在理论和实践中产生许多问题。所以,法律对农村土地权利规制的主体应设定为农民个人。在法律规范的执行中,要正视法律面对的是性别不平等的社会结构的现实,在执行具体的法律条文时应具有性别敏感性,在实际执行时尽量消除立法上可能体现的性别差异。例如,农户土地承包合同登记实行夫妻双名制。近年来,由于道路、小城镇等建设步伐的加快,部分农民的承包地发生了变化,及时调整和换发农村土地承包经营权证书。在补发土地承包经营权证书时,应在土地承包经营权证书明确规定,土地承包书上应写上夫妻二人的名字,夫妻各持一份,双方有同等的权利和义务。在土地流转、转让、租赁时,要出具双方所持有的两份土地承包营权证书,并由夫妻双方签字才能生效,防止农村妇女在不知情的情况下失去土地承包权,保障妇女在分居、离婚和丧偶等情况下土地承包权的安全。

(三)改变土地承包权的“户籍分配”规则,以“集体经济组织成员”为主要标准

农村土地承包权分配采取的“户籍分配”规则,虽然在初次的分配上能够保证公平、公正,有其操作的方便性,但是,这个制度越来越不能适应日益频繁的人口流动,特别对于农村女性,单纯以户口作为认定标准有可能引起实际上的不公平。

那么能否完全取消“户籍分配”呢?这也可能造成城边村和富裕村的人地矛盾突出和资源压力加大。如果打破以往“男婚女嫁”的传统习俗,由男女双方自主决定其婚后的户口所在地,并在户口所在地享受土地承包权及其相关利益,就会使人口集中在一些自然条件较好、地理位置优越尤其是一些经济效益较好的城边村和富裕村,势必带来农村土地资源和经济利益增长速度的有限性同人口增长速度的急剧性的矛盾突出,致使人口膨胀,人地关系紧张,资源压力加大。

因此我们建议,我国在农村土地承包权的分配上可以采取以“是否为本集体经济组织成员”为主要标准,附带考虑户籍情况的制度。可以制定相关的法律法规或是政策性文件来明确界定是否为集体经济组织的成员。我们认为,认定农村妇女是否具备某集体经济组织的成员资格,可以以户籍审查为原则,以长期生活且能尽到与其他村民相同的义务为例外,相互结合,共同来确定,任何单一方面都不能作为认定村民资格的标准。户籍在本村组不能就认定其具有本村组集体成员资格,但如原始户籍在本村则自然取得该村组集体成员资格。因此,未婚妇女或结婚、离婚、丧偶妇女,与其户口所在地的村民享有同等权益;居住地与户口所在地不一致,但在居住地长期生活、劳动并且与居住地村民履行同样义务的,与居住地的村民享有同等权益。这样既可保证人户分离情况下妇女作为居住地的村民享有集体经济组织成员的权益,又避免了妇女因婚姻变化前未取得土地,而在户口所在地或居住地不能取得土地权益的问题。集体经济组织成员资格的享有与否决定了农村女性能否取得土地承包经营权,甚至是能否参与征地补偿款的分配。在今后的立法中,应充分考虑我国的实际国情和女性这一特殊群体,针对其因婚嫁等原因导致户口变动或生活基础的变动等来规定成员资格。

(四)提高妇女的维权意识和维权地位

一要提高妇女的维权意识。虽然土地承包法明确规定妇女与男子享有同等的土地承包权利,但是,在调查中还有相当大比例的妇女认为结婚后原来自己的承包地应当属于娘家,少数妇女虽然从娘家要回了自己的承包地,但是主要出于自己经济困难的考虑,而不全是从维权的角度出发,占主流地位的观念是,不要回土地是正常的,要回土地则是娘家父母兄弟的好意,这种舆论显然不利于妇女的维权行动。从法律角度看,无论家庭经济是否困难,作为能够为自己带来收入的生产要素,只要想要就可以收归己有。因此,加强宣传,增强妇女的权利意识是维护妇女土地承包权利的必要手段。

二要提高妇女的维权地位。要进一步提高农村妇女政治参与比例,在村民自治组织建设中,确保农村妇女在村民委员会成员、村民代表大会、村民理财小组、村务公开监督小组、村集体经济组织、村民小组长等村级组织中占有一定比例,使更多的妇女参与到村级事务的管理中,保证农村妇女在农村重大事项决策中的参与权。在妇女法第30条的基础上,对农村妇女包括出嫁女在土地承包经营、原属于农村集体所有的非农经济项目的招标与承包经营、股权划分与分红、集体经济收益分配、福利保障、宅基地分配等方面的权益进行明确规定。通过农村妇女自身的努力,真正达到维护农村妇女权益的目的。

[1]吴业苗,张桂芳.农村妇女土地权益的流失及其保护[J].社会,2004,(9).

[2]卢红岩.秦明周农村妇女土地权益侵害研究[J].安徽农业科学,2008,(21).

[3]王珊珊,赵丽珍.法律与社会性别平等——以农村妇女土地承包经营权的法律保护为例[J].云南民族大学学报(哲学社会科学版),2005,(4).

[4]李延舜,曹婧.村规民约的男权视角分析——以农村“出嫁女”的土地承包经营权侵害案为例[J].山西高等学校社会科学学报,2008,(12).

[5]李傲.社会性别理论与法学研究创新[J].甘肃政法学院学报,2006,(6).

[6]林小芳.社会性别理论与中国妇女史研究[J].赣南师范学院学报,2006,(2).

(责任编辑:雪 绘)

C913.68

A

1672-1071(2011)01-0080-06

本文系国家社会科学基金青年项目“妇女非政府组织在构建和谐社会中的角色和作用研究”(07CSH013)的阶段性成果。

2010-12-15

李莉(1974-),女,湖北荆州人,武汉科技大学文法与经济学院基金会研究所副教授,中国社会科学院社会学所博士后,硕导。研究方向:社会性别与公共政策。