当下中国非制度化政治参与:表征与规范*——基于H市“八千公墓”事件的解析

徐理响

(安徽大学政治学系 安徽 合肥 230039)

当下中国非制度化政治参与:表征与规范*
——基于H市“八千公墓”事件的解析

徐理响

(安徽大学政治学系 安徽 合肥 230039)

随着现代化的发展,人们的权利意识、参与意识、参与能力都得到了迅速的提升,政治参与行为频发。受制于我国目前的制度化政治参与渠道的有限性与政府治理能力的不足,政治参与的非制度化转向经常发生,对社会的稳定和谐造成了不良的影响。文章通过案例解析,分析了目前我国公民政治参与渠道的现状,透视了政治参与非制度化转向的演化逻辑,提出在信息时代,政府应当科学地对待政治参与与非制度化政治参与行为,拓展制度化政治参与的渠道,加强对公民政治参与的监测并提高回应能力,引导公民理性的政治参与。

非制度化;政治参与;“八千公墓”;“网络参与”

简单而言,政治参与是指普通公民通过自下而上的途径影响政治生活,特别是政府决策的政治行为。在现代的民主社会,一般都提供了多元的制度化的政治参与途径,在一个常态的民主社会,政治参与大体都是在制度化的规范渠道内运行,因此大部分学者都认为政治参与是一种常态的体制内的非暴力政治行为。然而,无论是在发达国家,还是在发展中国家,都在一定程度上存在着非常态的、非体制内的政治参与行为,特别是在发展中国家,我们把这类政治参与行为通常称为非制度化政治参与。非制度化政治参与并不是一个一成不变的概念,在不同的时代、不同的国家、不同的文化里,其内涵、外延都是变化的。比如说,通过游行示威表达诉求、抗议政府,在欧美国家就是一种常见的制度化政治参与行为,但是在有些发展中国家,更倾向于这是一种非制度化的政治参与行为。所以,讨论当代我国的非制度化政治参与行为,必须要意识到这一点,否则往往会带来许多无谓的争议与困惑。下文描述、解释的事件,即属于当下我国高度重视的“群体性”政治参与行为,我们试图通过揭示这类政治参与行为的形成过程及其特点,探索非制度化政治参与行为的制度化路径。

一、公益或侵权:H市“八千公墓”事件回放

H市芙蓉西路位于经济开发区内,片区规划以新建住宅小区为主,汇聚了十多个规模不等的商品房住宅小区。然而,近年来,由于该区域内规划不断改变,造成区域内业主维权事件频有发生,甚至演化为群体性事件。最为典型的,如“芙蓉路高铁”事件、“八千公墓”事件等。“八千公墓”事件发生于2010年9月。有业主偶然发现与所在小区不足千米之遥的集贤路附近正在修建大型公墓,且修建已有大半年时间,其中不少墓穴已经使用。该事件引起了附近众多小区居民极大的愤怒。他们认为,“虽然公墓建在柏堰科技园,可离芙蓉西路很近,与周边很多小区的距离只有一千米左右。”有市民投诉说,“如果这块规划了公墓,附近居民能安心吗?旁边是铁路,前面有高铁,再建公墓,让周边市民怎么生活?难道没有其他地方可选择了吗?”并且“这么大的事,我们百姓应该有知情权”。同时,人们纷纷质疑此处修建公墓违反了民政部《公墓管理暂行办法》的相关规定。附近居民于是通过各种手段向有关部门反映,事件也引起了省内外众多媒体的关注。9月6日,H市规划局在回复市民投诉时表示,“来电人咨询的‘公墓’规划建设情况,经了解,目前相关规划手续正在办理中。”柏堰科技园管委会回应市民质疑时称,这个公墓的修建有自身的必要性。“规划公墓位于集贤路东侧(集贤路与宁西铁路之间),最宽处约300米,最窄处约80米,规划为绿地。”管委会表示,这个公墓是公益性公墓,主要是解决柏堰科技园新合作区约8平方公里内,因规划建设需迁移的零散的约3000座坟墓,及桃花镇内因合福高速铁路建设需迁移的公墓园内约5000座坟墓。管委会认为,集贤路边是园区内唯一适合修建公墓的地块,“柏堰科技园内无其他合适的场地建设公墓,只有此地块比较偏僻,地块狭长,铁路噪音较大,地块因规划原因不能布置项目。”

柏堰科技园管委会和附近小区居民各执一词。管委会认为公墓是公益性的,该规划能够优化园区投资环境,确保土地集约化利用,便于集中管理,公墓退集贤道路红线50米,周边全部用高大树木遮挡,且地势比集贤路高,不会影响周边企业及集贤路周边景观效果。而附近居民则认为他们买房时没人告知他们此处会建公墓,且修建公墓未经听证与公示,侵犯了他们的合法权益。此事件最终导致9月27日发生部分居民组织集会游行的小规模群体性事件,对社会秩序造成不良影响。[1]

二、网络、常规渠道、群体性:“八千公墓”事件中政治参与的渠道

政治参与的非制度化转向往往都经历了一个逻辑顺序的演化过程,即公民的政治参与并非一开始就必然是非制度化的,往往人们首先都希望自己的利益诉求能够在制度化或规范化的渠道内得以解决,只有当这种常规渠道堵塞或不能解决问题时,政治参与才会向非制度化形式转换。“八千公墓”事件中,我们可以看到当下中国的非制度化政治参与所呈现出的这种演化表征。

第一,当参与的要求形成时,民众首先往往通过网络等现代信息化手段进行参与的联结与动员。在一个信息社会中,“离人民最近的是互联网,离中南海最近的也是互联网”。网络已经成为民众表达利益诉求、监督公共权力的主要渠道之一。中国社科院发布的2010年社会蓝皮书《2010年中国社会形势分析与预测》指出,2009年77件影响力较大的社会热点事件,其中由网络爆料而引发公众关注的有23件,约占全部事件的30%。网络参政的影响有其必然性:一是由于传统参政渠道不足,迫使民众通过网络来吸引眼球,形成社会舆论。其二,网络参政便捷、快速,成本低。通过传统参政渠道往往要经历一系列繁杂的程序过程,且存在风险,成本偏高,而网络参政则具有隐蔽性、广泛性与开放性的特点,有利于民众的政治参与。在“八千公墓”事件中,当有居民偶然发现小区附近修建大型公墓时,首先就是通过社区“QQ群”发布了该信息,在网络上完成了信息传播、共享与动员的功能。这种方式规避了通过传统“串联”方式传播信息、动员给组织者带来的潜在不利威胁。并且这样一种集体行动方式往往会形成“法不责众”的心理行动优势。其后关于如何进行维权,维权行动的具体组织、方式、进展都通过“QQ群”、“BBS论坛”等信息载体进行协商、发布。因此,在现代信息化时代,要求政府部门必须与时俱进,通过现代信息化手段及时捕获民众舆论动向,及时解决问题,化解危机。

第二,民众参与的首选方法往往是通过向上级政府部门和媒体反映等常规渠道来进行。在现代国家,媒体是民意表达的最重要途径,也是进行舆论监督的最重要手段,因此在西方国家有所谓的“第四种权力”之说。虽然网络民意也能在一定程度上起到相似功能,但毕竟是非正式的,草根性的,网络参与很大程度上还是渴望通过网络汇聚力量,吸引传统主流媒体的关注,从而通过媒体监督,促使政府部门作出回应,满足民众的参与诉求。在“八千公墓”事件中,民众通过一些新闻热线、BBS(如天涯论坛、人民网的强国论坛、央视的复兴论坛)向媒体呼吁,引起社会关注,向有关主管部门施加民意压力。同时,通过“市民直通车”、“市长热线”等方式向上级政府部门表达自己的建议与诉求。最终,我们看到,媒体介入了报道,政府至少在形式上也作出了回应。可以说,通过网络与媒体途径向政府反馈民意、施加压力已经成为信息化时代民众政治参与的最常规方式。这说明,民众并非希望选择通过非常规的非制度化的政治参与表达诉求,恰恰相反,他们希望的是能够通过制度化的渠道解决问题。而只有当这种制度化的渠道不足或被关闭时,非制度化的政治参与才会出现。

第三,当制度化渠道不足或不能及时有效进行回应时,政治参与往往朝向非制度化演进。“传统政体的制度中需要组织社会上少数人的参与,而现代政体却必须组织广大民众的参与”[2]。随着现代国家的成长,公民社会的发育,民众的政治参与热情日益高涨,政治参与能力也在不断提升,这使得现代化过程中民众政治参与行为大规模出现。而伴随着民众大规模政治参与,政府吸纳、化解民众大规模参与的制度化能力明显不足,这往往易于造成政治参与的非制度化转向,形成政治不稳定。在“八千公墓”事件中,当民众通过常规渠道(媒体、给市长写信等)来表达诉求时,相关部门没有能够及时有效的予以回应,重视不够,大有通过“太极”手段“使大事化小、小事化了”之嫌,从而迫使周边居民形成“不采取过激手段,就不能解决问题”的态度倾向,使得部分居民最终行动起来,通过“拉横幅”、“上街游行”等非制度化方式向政府表达意愿,形成“群体性事件”。这启示我们,一是要拓宽制度化政治参与的渠道,使民众有途径、有方法向政府表达自己的意见诉求;二是要重视民众制度化政治参与所反映的声音,使民众认为这种渠道是可行的,而不至于采取其他非制度化渠道。所以,政治参与的非制度化转向的缘由在于制度化参与渠道的不足与无效,非制度化政治参与的制度化的路径在于政治参与制度化渠道的拓展与顺畅。

三、受挫、动员与偏离:非制度化政治参与的演化逻辑

亨廷顿认为,“现代政体之有别于传统政体就在于它的政治参与水平,而发达政体之有别于不发达政体则在于它的政治制度化的水平。”[3]在当代社会,随着人们的利益意识与权利意识的觉醒,社会日益变得多元化,人们通过政治参与表达意见、维护权利实为正常、正当。“从亚里士多德到布赖斯,民主理论家们都强调民主的维持靠的是积极的公民参与”。[4]非制度化政治参与的出现,并非政治参与本身出现了问题,实际上是社会缺乏制度化的政治参与渠道,或者是现有政治制度难以容纳规模性的政治参与,使得民众的政治参与行为出现失范、变异与偏离,从而对社会和谐形成挑战。

在本案例中,政府在众多小区周边建造大型公墓,引起周边居民不满,是十分正常的,民众的抗议行为是可以理解的。然而这种不满为何最终要以群体性事件来终结却是值得我们去深思的。很显然,非制度化政治参与的出现,首先源于民众的不公平感与挫折感。在现代化的过程中,经济的发展使社会出现分化,人们的利益、价值观念呈现出明显的多元化趋势,易于出现不公平感和挫折感。这种不公平感与挫折感是政治参与的重要心理动机。在案例中,周边的民众认为公墓的修建与其自身的权益是十分相关的。这种利益表现为心理上的感受——谁也不愿意自己的家边突然出现这么多的墓地;也表现为事实上的担忧——因为伴之而来的可能是对房价的影响。民众的受挫感还表现为对政府对其合法权益漠视的愤怒感,我们从报道中可以看到,这么大型的公墓修建,事前居然没有经过听证与公示,直到偶然被居民发现。所以,当挫折感与不公平感出现时,民众的政治参与行为就会出现。一般来说,当挫折感较低或者是更多表现为一种形式化的形式时,民众选择制度化政治参与的可能性要大于选择非制度化政治参与形式。反过来说,当挫折感较强,且利益受到了实质性的伤害时,民众选择非制度化政治参与的动力将是充足的。

挫折感并不一定都会使人们行动起来,“大多数人是把自己当成臣民并非公民。在强大的政治机器下,人们会感到一种政治无助感。”[5]这种无助感使很多人认为自己的行为所带来的影响是极其微不足道的,进而放弃政治参与。所以规模化的政治参与背后往往存在着政治动员行为。正是少数积极分子的动员行为,使广大民众积极行动起来。在政治参与的非制度化转向过程中,少数积极分子的动员行为起到了催化剂的作用。在案例中,我们看到部分维权意识较强,具备一定行动组织能力的居民,通过网络等途径起到了积极的动员作用。动员行为可视为是政治参与的一部分,但也可视为是政治参与中的异化现象。因为一般认为,“政治动员的行动路线是自上而下的,而政治参与的行为方式则是自下而上的。”[6]动员行为往往容易造成政治参与的操纵现象。在“公墓事件”被发现之初,更多的居民是通过“QQ群”发发牢骚,表达愤怒,行动意愿与能力明显不足。而正是少数积极分子,通过网络游说、鼓动,提升了居民们通过行动改变现状的信心,克服“搭便车”心理,积极行动起来。所以,动员往往是政治参与非制度化转向过程中非常重要的促动因素。

在事件刚开始时,民众并不愿意用非常规方式去解决,更多的是向有关政府部门投诉,呼吁媒体介入报道,这些方式应当说在一定程度上都得以实现。如果在这个时候,相关政府部门能及时叫停该项目,与周边居民协商解决,该事件就是一个典型的政府危机公关成功的案例。然而,事实上,我们看到有关政府部门态度模糊,没有拿出让居民信服的说法,最终使得事件朝向非制度化方向发展,酿成群体性事件。在该事件中,我们观察到,当周边部分民众被充分动员起来后,之前规范化的政治参与行为迅速出现偏离,从而导致群体性事件发生。用亨廷顿著名的政治参与与政治稳定关系的公式同样可以进行有效说明。亨廷顿认为,现代化极大的提高了人们的期望,社会被充分动员起来,然而如果经济发展不能有效满足人们的期望,社会动员越充分,人们的社会挫折感越强。当人们出现社会挫折感时,就会选择流动规避。然而现代化所能提供给人们有效的流动机会是有限的,这样社会挫折感就直接演化为政治参与。政治参与的出现并不可怕,可怕的是“政治参与的爆炸”与现代化过程中的发展中国家政治制度化水平的严重不足之间的矛盾张力,使得政治参与偏离为政治不稳定。在该事件中,我们同样可以大致看到这样一个逻辑,即政府的公墓修建行为使周边小区居民产生了挫折感,这种挫折感迅速演化为初期的积极的政治参与。居民们希望通过呼吁媒体关注,希望通过向上级政府反映,来解决问题。然而这种制度化的参与行为并没有得到政府的积极的、及时的、具有建设性的回应,即缺少制度化的可供预期的解决前景,从而使积极的制度化参与偏离为非制度化的群体性参与。

所以,一般的政治参与行为的非制度化转向都大致经历了受挫、动员与偏离的环节,如果我们能及时的发现这种信息,及时的控制这种流变,我们就有可能将政治参与行为控制在制度化范围内。

四、回应与规范:非制度化政治参与的制度化思考

当下中国,人们的政治参与行为正在迅速增多,特别是互联网的普及,使得政治参与的方式也发生了革命性的变革。网络所具有的匿名性、隐藏性、开放性、多元性、分散性的特征,使得新型的网络参政行为显现“爆炸式”增长。现代政治参与中出现的信息技术现象,并没有改变政治参与的本质。它只不过表明随着人类传播交流技术的进步,政治参与的途径更加多样化与现代化了。网络参与的大规模涌现,也并不证明网络对于社会稳定的消极影响。这些现象的显现,更加证实了传统政治学的主导观点,即制度化政治参与渠道的严重不足。因此,在当代信息化时代,在多元化的社会形势下,需要加强政府现代执政能力建设,回应新形势下政治参与呈现的新特点。

第一,科学对待公民非制度化政治参与行为,拓展政治参与的制度化渠道。非制度化政治参与往往对社会秩序形成隐患,但一个社会非制度化政治参与在多大程度上的存在恰恰反映的是该社会的制度化程度。政治参与是现代民主社会区别是传统社会的最重要分野之一,政治参与的应有之意应当是制度化的政治参与。政治参与之所以会演变为非制度化政治参与,往往与政府对待公民政治参与的态度有着密切的关系。蒲岛郁夫认为,“当政府顺应民意,而且当公民通过政治参与同国家保持一体感时,其政治体制是稳定的。反之,当政府违背民意,公民对政府怀有明显的不信任感时,政府和公民间的关系将日趋紧张。”[7]“政府的统治能力愈低,愈不能顺应政治参与反映出的民意,因而便强烈地压制政治参与。”[8]因此,我们应当科学地对待公民非制度化政治参与行为,积极拓展制度化政治参与渠道,广泛收集并及时有效的回应民意,只有这样,才能减少公民非制度化政治参与行为。亨廷顿认为,“群众社会和参与社会两者都具有高水平的政治参与。它们的区别在于各自政治组织和程序的制度化程度。在群众社会里,政治参与是无结构的、无常规的、漫无目的和杂乱无章的……而参与政体则是这样,它的民众高度参政是通过政治制度来进行组织和安排的。”[9]所以,非制度化政治参与的制度化转换的根本在于加强制度建设,拓宽公民参政的渠道,使民众的意见与诉求通过制度化的途径予以吸纳、消融。

第二,加强信息化时代公共舆情监测与回应能力,防范政治参与的非制度化转向。在前文中,我们一再强调,公民的政治参与行为并非起始就是通过非制度化渠道进行的,事实上,绝大部分民众希望能够在制度化渠道内反映问题、解决问题。在信息化时代,民情的反馈常常通过网络进行,这包括民众就某个问题在网络上讨论,以及通过政府部门的信息载体向相关政府部门的反映。网络媒体往往具有开放性特点,如果我们能够积极监测这些公共舆情,捕获民意,同时积极作出回应与引导,那么我们能够以极小的成本化解危机,解决问题。但是,如果我们漠视这些舆情的存在,事件往往会在网络的“群情激愤”中被不断放大,甚至被有意操纵,从而演化为非制度化的政治参与,对社会秩序造成不良影响。还是引用亨廷顿的观点,“各国之间最重要的政治分野,不在于它们政府的形式,而在于它们政府的有效程度。”[10]“简单的政治共同体也许只需建立在纯粹的各族、宗教和职业基础上,而无需高度发达的政治制度,它具有涂尔干所说的机械团结的统一性。而一个社会的成分越复杂,各种集团越是纵横交错,其政治共同体的形成和维持就越依赖于政治制度的功效。”[11]可见,面对多元化社会中的频繁政治参与行为,加强政府制度与行动能力建设,至关重要。

第三,加强对网络民意的引导,形塑理性、宽容的公民文化。当前我国的网络社会成熟度严重不足,缺少理性、妥协、宽容的公民文化意识与精神,话语操纵、炒作现象屡见不鲜,往往成为非制度化政治参与的发酵平台。现代的公民文化不仅仅是一种参与型文化,还是一种协商型文化、妥协性文化,它强调公共生活中,多元主体在表达自己对某项政策问题的观点、看法与态度,表达自己的偏好时,同时聆听其他参与者的观点、态度和偏好,在相互的讨论与妥协中转换偏好,在公共理性与公共利益基础上达到政策共识。因此,现代协商文化情境中的参与更加强调参与主体的自由、平等与合意,更加强调参与中的相互协商过程,更加强调参与中的妥协与包容,更加重视参与中偏好的转换。这种协商型文化是当代中国网络文化所严重缺乏的,这直接导致一些事件经过网络炒作后,非理性化、非制度化转向的可能性迅速提高。因此,在信息化时代,政府应当要加强对网络民意的收集、监测能力,加强对网络舆论的引导能力,同时及时、有效的处理事件源头,防范政治参与的非制度化转向。

[1]小区旁建墓地八千墓穴与众多居民做邻居[N].安徽商报,2010-09-16.

[2][3][9][10][11]塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海:上海人民出版社,2008.68、60-61、67-68、1、7-8.

[4][5]加布里埃尔·A·阿尔蒙德,西德尼·维巴.公民文化——五国的政治态度和民主[M].杭州:浙江人民出版社,1989.12、12.

[6]张凤阳等.政治哲学关键词[M].南京:江苏人民出版社,2006.296.

[7][8]蒲岛郁夫.政治参与[M].北京:经济日报出版社,1989.5、5.

(责任编辑:玉 东)

D621

A

1672-1071(2011)02-0039-05

本文系安徽省教育厅人文社科一般项目“安徽城市社区治理中的协商民主研究”(2010sk040),安徽省高校省级优秀青年人才基金重点项目“安徽农村公共事物治理中的协商民主研究”(2010SQRW011ZD)阶段性研究成果。

2011-02-26

徐理响(1980-),安徽桐城人,安徽大学政治学系讲师,南京大学政府管理学院政治学理论专业博士生,从事政治学理论与当代中国政治发展的教学与研究。