区域公共产品:概念、特征及分类*

2011-09-30张士威

中共南京市委党校学报 2011年2期

关键词：供给主体区域

张士威

(苏州大学江苏苏州 225123)

区域公共产品:概念、特征及分类*

张士威

(苏州大学江苏苏州 225123)

区域公共产品是公共产品的一种特殊表现形式,对区域公共产品的概念、特征及分类进行研究,有利于理解区域公共问题的实质,从而为选择基于不同区域公共产品分类之上的合适的供给模式提供参考。

公共产品;区域公共产品;概念;特征;分类

随着学术界相关研究的不断深入,区域公共管理的理论与实践正在为越来越多的学者所关注,“已成为中国公共管理研究中一个影响力日益增强的新兴研究领域”。[1]在借鉴、吸收和消化已有研究的基础上,笔者将目光聚焦在区域公共产品的界定上。一方面,公共管理学的研究是问题导向的,是以解决现实存在的具体公共问题为出发点的;另一方面,实际存在的公共问题的解决往往意味着相关公共管理主体提供了合适的公共产品。作为公共管理学的一个分支学科,区域公共管理的研究秉承了问题导向的研究特点,即以发现和界定区域内、区域间的不同公共问题,并以各种合适的机制提供区域公共产品为逻辑起点,因而区域公共管理主体的职责便是提供合适的区域公共产品。目前关于区域公共产品的研究“主要是从国际政治与国际关系、国际组织等角度来展开的”,[2]是针对一些跨国区域公共产品的研究。这显然是不够的。事实上,国际、国内的各种区域公共问题都与区域公共产品的供给密切相关。“区域公共产品的供给状况及其发展趋势从某种意义上讲,反映了对于区域公共问题的治理程度及其管理水平”。[3]而有效的区域公共产品供给模式是以科学的区域公共产品的界定及分类为基础的,换言之,对区域公共产品的界定及分类,有利于理解区域公共问题的实质,从而为选择基于不同区域公共产品分类之上的合适的供给模式提供参考。鉴于区域公共产品是公共产品的一种特殊表现形式,本文从公共产品的概念界定出发,在对区域公共产品的概念、特征及分类进行研究的基础上,试图为基于不同区域公共产品分类之上的合适的供给模式的选择提供参考。

一、公共产品的概念

公共产品是与私人产品相对的一个概念。萨缪尔森从消费的视角出发,给公共产品下了一个被公认为最为经典的定义:“公共产品是这样一些产品,无论每个人是否愿意购买它们,它们带来的好处不可分割地散布到整个社会里”。[4]它包含了界定公共产品的两个重要的标准:非竞争性,即某人在享有一种产品的利益时丝毫不会减少其他人对该产品所带来的利益的享有,也就是说公共产品的利益可以被他人反复享用,新增的消费者扩大消费不会导致成本的增加,即边际成本为零;非排他性,即在公共产品消费领域,不可能将那些未付费的人排除在外,因而付费与不付费在享有公共产品效用上几乎是无差异的,“所有的使用者不论付费与否都可从中获益”。[5]按照萨缪尔森严格意义上的标准,实际生活中的“纯公共产品”是非常少的。在萨缪尔森的基础上,经过马斯格雷夫和奥斯特罗姆夫妇的理论研究,弥补了萨缪尔森定义上的不足和局限,并最终完善了现代经济学意义上的公共产品定义与特征,即同时具有非排他性与非竞争性的物品称为公共产品。

值得一提的是,仅仅从消费的视角理解公共产品是不够的,如休·史卓顿认为“公共”与“私人”的划分是基于不同的供给方式而与产品本身无关,他从供给的角度认为“所有那些其供给不是由个人的市场需求而是由集体的政治选择决定的物品,即把任何由政府决定免费或以低费用供给其使用者的产品和服务,看作公共产品”。[6]虽然休·史卓顿对公共产品的理解有一定的合理性,认为公共管理的主体,特别是政府——不管是洛克意义上的作为人民的财产的保卫者还是卢梭意义上的作为“主权者的执行人”[7]——的存在是为了提供公共产品,即对公共产品的理解不能离开供给的要素,但这是有失偏颇的。一方面,随着经济的市场化以及公民社会的成熟,政府不再是唯一的公共产品供给主体,大量的市场主体及第三部门组织日益参与到公共产品的供给之中;另一方面,不管公共产品的供给主体是谁,都必须是对公民需求的回应,只是在条件允许范围内,基于成本-收益分析以及合法性分析的基础之上,要考虑不同公共产品的合适的供给模式,即是说对公共产品的供给模式的考量应是基于需求导向的。因此,本文采用消费视角下或者说是需求视角下的公共产品概念即同时具有非排他性和非竞争性的产品。

二、区域公共产品的界定、特征及分类

(一)区域公共产品概念的界定

区域是一个非常复杂的概念范畴,不同的学科从不同的角度对区域加以界定,如政治学上的区域概念意指国家进行整治管理的特定行政单元,而经济学上区域概念则指基于人的经济活动基础之上的具有特定地域特征的经济社会综合体。从区域公共管理的视角来看,区域是指其影响基于一定地域之上并跨越单个管辖主体管辖范围的公共问题得以显现的空间。

“区域公共产品是指其利益惠及一个确定的区域的公共产品”,[8]它是根据公共产品的外溢性范围的不同而划分的。某项产品所带来的利益是否惠及一个特定的区域,即是否跨越单个管辖主体的管辖范围是判断其是否成为区域公共产品的主要标准。它通常包括两种形式:一种是国际意义上的区域公共产品,“是指介于国内公共产品和全球公共产品之间的那类产品”,[9]其外溢利益主要惠及两个以上的主权国家;另一种是“在一国主权范围内,跨越两个以上相同或不同管理层级或部门之间的区域公共产品。如我国省际之间、地市之间、城乡之间的区域公共产品和跨越不同管理层级的自然地理区域和经济区域之间的区域公共产品等等”。[10]值得一提的是,这种根据外溢范围意义上的划分只是区域公共产品产生作用的外在表现形式,而并不能实际反映区域公共产品的实质,换言之,它只能表现出区域公共产品的作用范围而不能表现出其功能本身。因此,对区域公共产品的类型划分要结合其特有的功能,而区域公共产品所独有的特征则决定了其特有的功能。

(二)区域公共产品的特征

作为公共产品的一种,区域公共产品除具有一般公共产品的共同特点,即消费的非排他性和非竞争性,存在消费上的“搭便车”的可能,从而导致公共产品的供给困难之外,还有其自身的特点:

第一,与其他公共产品相比,区域公共产品的需求更具复杂性和多样性,从而要求更为复杂和灵活的整合机制。区域公共产品的需求涉及更广泛的公民群体,因而需要复杂的整合机制将这些广泛的需求加以合理表达并有效的引导集体行动,从而提供为解决区域公共问题所需的区域公共产品。当同一区域内的不同主体所表达的需求相异甚至冲突时,则需要更加复杂和灵活的需求表达、协调与整合机制,以取得共识并有效的引导集体行动。这种复杂性可能表现在一国范围内的各地区之间,也可能表现在跨域主权国家之间的基于历史文化传统以及政治法律制度、社会意识形态等方面的相似和相异。

第二,与其他公共产品相比,区域公共产品的供给也更具复杂性和多样性,从而需要更为复杂和灵活的供给制度安排。一方面,区域公共产品的供给关涉到各个管辖主体自身的能力大小,也就是说充分有效的区域公共产品的供给是建立在相关责任主体的供给能力之上的,区域内不同主体的供给能力意味着更为激烈的讨价还价;另一方面,区域范围内各管辖主体都有自身的利益和实现利益的手段,因此,对于涉及整个区域的公共产品来说,各管辖主体又会考虑提供产品的利益与成本分配问题。区域公共产品的成本和利益在各个政府之间的分摊必须有一个合理的机制,否则会出现“囚徒困境”。当存在经济动因和商业利益时,比如实施贸易和区域一体化协议,合作提供区域公共产品的动力会更大;当动力不足甚至不存在时,则各管辖主体的利益博弈关系将更为复杂,当各个管辖主体都不愿承担义务时,区域公共产品的供给不能达到最优水平甚至导致供给失败。因此,有效的灵活的供给制度安排尤为重要。

第三,与其他公共产品相比,区域公共产品具有静态的封闭性和动态的开放性。静态的封闭性是指区域公共产品的供给主体在提供区域公共产品时是针对特定区域范围而言的,也就是说去区域以外的空间并没有被纳入计划范围。动态的开放性包括两个层次。一方面由于相邻国家或地区之间在地理空间上的联系更为紧密,基于公共产品的外部溢出效应,很多用于局部地区的公共产品将不可避免的对周边地区产生影响而成为区域公共产品;另一方面,随着区域经济一体化进程的加快,不断有新的主体被纳入到区域一体化进程中来,随之而来的是区域公共产品不断扩大的覆盖面。如我国的长三角最初只限于长江周边的几个城市,但随着区域一体化进程的加快,长三角经济区覆盖了江、浙、沪的所有城市。

第四,与其他公共产品相比,区域公共产品基于更大的空间覆盖范围、更大的生产规模而要求更高的规模效应。无论是在国际范围内还是在主权国家的区域范围内,区域公共产品的需求规模和供给规模都非常大,往往超出了单个管辖主体的供给能力,这将促使各相关管辖主体寻求合作,通过各种沟通协商机制共同探寻解决区域性公共问题的办法,并通过集体行动来提供合适的区域公共产品。随着区域公共产品供给规模的扩大以及各主体合作的加深,区域公共产品供给将更具规模经济效益,其边际成本会相应的降低。目前国际通行的区域主义的兴起就是规模经济的必然要求,它促使生产要素在全球和国际区域范围内重新进行劳动分工。在主权国家范围内,区域公共产品的供给规模也比一般地方公共产品供给的规模要大,以更好地发挥辐射作用。如我国的长三角、珠三角、环渤海等经济区的建设就是很好的例证。

(三)区域公共产品的分类

作为公共产品的一种,区域公共产品概念的提出是为了满足解决区域公共问题的需要;作为区域公共问题表现形式的一个集合,区域公共产品的分类又要结合区域公共产品本身的特征来进行,因此对区域公共产品的分类既要反映出不同的区域公共问题又要为选择合适的区域公共产品供给模式提供参考,也就是说应同时考虑需求导向和供给导向两个要素。所谓需求导向是指区域公共产品本身就是各种区域公共问题的综合表现,对区域公共产品的分类要能够具体反映出不同种类的区域公共问题,即各种不同的需求;所谓供给导向是指在基于需求导向分类的基础上,根据区域公共产品自身的特征而选择的可能的供给技术。

基于以上理解,从需求导向的视角来看,对区域公共产品的分类一方面要考虑到现代市场经济背景下的“消费的非排他性和非竞争性”,另一方面也要考虑到区域公共产品“公共性”这一要素。所谓“公共性”包括两层含义:一是指它的“公开性”,即向所有人展示、对所有人显现;二是指它的“介于之间”,即“让人们既相互联系又彼此分开”。[11]在结合以上两方面因素的基础上,区域公共产品可分为:

1.区域纯公共产品。即具有严格公共性的产品,其利益具有完全的非竞争性和非排他性,也就是说区域内的每个公民基于其公民身份都可以无偿享用的公共产品。“马斯格雷夫从萨缪尔森的定义出发,提出了纯公共产品的概念。即严格满足消费的非排他性和非竞争性的产品”,[12]也就是说是“基于社会契约的外在性趋于无穷的产品”,[13]是对区域内公民共同社会需要的回应。区域纯公共产品包括区域基本医疗服务、害虫防治等。此外,区域纯公共产品的无偿享用并不意味着可以占有,“不可占有性内在于公共产品之中”。[14]

2.区域俱乐部产品。即一般不具有消费的竞争性但通过一定的制度安排可以排除区域内其他人对该产品的消费的产品,也就是说通过一定的技术将消费该产品的成员限制在特定的区域范围以内。这类区域公共产品具有部分的公共性,其外溢性仅限于特定区域范围内的公民。因此,区域俱乐部产品不一定必须由政府财政来支持,可以根据“利益原则”通过向该产品的实际受益者收费来获取支持。这类产品包括有线电视、通讯网络、电力输送等。

3.区域公共资源。即具有消费的竞争性但没有排他性的物品。亚里士多德曾经说过:“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事物,人关怀着自己的所有,而忽视公共的事物;对于公共的一切,他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物”。[15]虽然从理论上来讲区域公共资源为区域内全体公民共同享用,具有严格公共性的区域公共产品,即区域纯公共产品,但基于区域公共资源的可枯竭性以及“人的过度的私意”,导致了相对每个公民而言的消费的竞争性,“消费这些物品不需要付费,也无法阻止消费”。[16]因此,从现实的视角出发,将区域公共资源视为具有部分公共性的区域公共产品。这类产品包括森林、公共渔场等。

4.区域混合产品。即区域内同时具有公共产品性质和私人产品性质的产品。随着市场经济的发展和社会自主性的不断提高,很多传统意义上需要政府提供的区域公共产品现在可以通过市场主体和公民自组织提供,如由私人投资建设的跨越不同主体管辖范围的道路、桥梁等。“混合产品概念的提出,极大地拓宽了人们的视野,使得公共产品和私人产品都变得不那么纯粹,而是彼此掺杂、糅合,从而弥补了两者之间的鸿沟,展示了一幅整个产品系列的全景图画”。[17]

从供给导向的视角来看,在不考虑区域公共产品具体类别的条件下,也就是说纯粹就区域公共产品自身的特征而言,其供给技术方法主要有四种:[18](1)“总和”,即为解决区域公共问题而提供的资金总和等于供给的总规模和总水平。如在治理一个共有的湖泊时,各相关管辖主体清除污染物的数量决定了其治污的总量。当按照“总和”的方式来供给时,由于各管辖主体的供给可以完全替代其他相关管辖主体的供给而更加强化了搭便车的动机,也因此限制了政策选择的范围。(2)“权重总和”,即在权衡各管辖主体的努力的基础上来确定区域公共产品供给的总规模和总水平。如果一个管辖主体从它努力提供的区域公共产品中得到的收益越多,其行为动机就越强烈。(3)“最弱环节”,即最小贡献决定了区域公共产品的有效供给规模和水平。由于区域内某个管辖主体基于其财力只能提供最小贡献的区域公共产品,其他主体若不提供区域公共产品则一无所获,因此,就没有必要考虑搭便车问题。要考虑的问题在于如何提高区域内管辖主体的供给能力。(4)“最佳表现”,即区域内最大贡献的管辖主体单独决定区域公共产品的供给总规模和总水平。在这种情况下,低于最高水平的区域公共产品的供给是无意义的。比如一旦找到一种治疗热带病的方法,意味着每个病人都可以使用而不用寻找其他的方法。

因此,根据以上分析,笔者对区域公共产品作如下分类:

区域纯公共产品区域俱乐部产品区域公共资源区域混合产品需求导向供给导向总和艾滋病人的治疗空气污染控制沙漠化控制物种保护海底资源森林保护权重总和防治艾滋病扩散碳减排行动矿产资源开发维持和平最弱环节执行金融标准防治疫病暴发减少自然灾害噪音污染控制土壤污染控制最佳表现防控疫苗卫星发射设施旅游资源开发区域共享教育资源

三、区域公共产品的供给模式

区域公共产品的有效供给有赖于合适的供给模式的选择,而不同的区域公共产品供给模式的选择除要考虑供给主体自身的地位和特点之外,更应该考虑区域公共产品的特殊属性、服务对象的范围和需求以及特定环境下的供给技术水平,即不同种类的区域公共产品的特性。从这个意义上来讲,对区域公共产品的界定及分类,不仅有利于更好的理解区域公共问题,更有利于为基于不同种类的区域公共产品之的供给模式的选择提供参考。基于以上分析,笔者认为区域公共产品的供给模式主要有:

(一)政府供给模式。政府基于合法权力之上运用强制性手段直接或间接概念供给区域公共产品的模式。虽然随着现代市场经济的发展以及社会力量的增强,政府供给的适用范围日益缩小,但对于区域纯公共产品如区域内共同制度安排、区域公共安全、区域公共卫生和环境保护来讲,政府仍然是合适的供给主体。但一般认为,政府作为区域公共产品的供给主体,其基本出发点是基于“预算收入的最大化”而非最有效地提供区域公共产品。

(二)市场供给模式。各市场主体通过运用市场机制来供给区域公共产品的模式。其主要特点是对适度竞争和对效率的追求并在一定程度上兼顾普遍服务的义务。但市场主体作为区域公共产品的供给主体,是基于特定的制度激励之上的,即对产品的收费在经济上和技术上可行。因此,区域俱乐部产品和混合产品可借助市场主体供给,但会产生公平问题。

(三)社会供给模式。社会各主体在政府机制和市场机制之外单独或联合供给区域公共产品的模式。随着社会的成熟,社会自组织能力和自治能力的增强为社会自愿供给区域公共产品提供了条件。但囿于这种供给模式的沟通和协调成本较高以及各方面供给能力的限制,大规模的供给区域公共产品还较为困难。

(四)混合供给模式。无论是政府供给模式、市场供给模式还是社会供给模式都有着各自的局限,因此,任何一种单一的供给模式都不可能有效解决不同区域公共产品的供给问题。可见,区域公共产品的供给模式的选择要综合考虑各方面因素。而现实生活中大量存在的是区域混合产品,只有在既综合利用政府、市场和社会各方面的积极要素,又避免各供给主体可能的局限性的同时,才能实现这种产品的有效供给。

[1]夏书章.区域公共管理与实践研究·序[J].中国行政管理,2008,(5).

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[13]段一.论公共产品的边界[J].当代财经,2003,(11).

[14][美]查尔斯·沃尔夫.市场还是政府——不完善的可选事物间的抉择[M].陆俊、谢旭译,重庆:重庆出版社,2007.18.

[15][古希腊]亚里士多德.政治学[M].吴寿彭译,北京:商务印书馆,1965.49.

[16][美]E·S·萨瓦斯.民营化与公司部门的伙伴关系[M].周志忍等译,北京:中国人民大学出版社,2002.54.