动物卫生监督机构接受行政委托执法存在的问题和对策

2011-02-10杨虎

中国动物检疫 2011年11期

杨虎

（甘肃省动物卫生监督所，甘肃兰州 730030）

《动物防疫法》第8条：“县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构依照本法规定，负责动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作。”[1]这是从法律上对动物卫生监督机构的工作职责做了明确的界定。但兽医体制改革完成以后，全国绝大多数动物卫生监督机构除了完成法律授权的检疫监督执法工作以外，同时还受上级兽医（农牧）主管部门委托承担了动物防疫合格证发放、不佩戴畜禽标识处罚、兽药、饲料流通环节监管等工作。通过调查发现，目前在行政委托或委托执法中还存在一些不容忽视的问题亟待解决。

1 行政委托执法的法律依据和条件

1.1 委托执法的依据

行政执法委托是指行政执法机关依照法律、法规规章的规定，将自己某些行政执法事项委托给其他符合条件的行政机关或者组织行使，由委托机关承担该行政执法行为所产生法律后果的制度。《行政许可法》第24条：“行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。”[2]各级动物卫生监督机构作为法律授权的组织可以受委托实施行政执法。

1.2 委托执法的条件

1.2.1 委托的主体合法

委托的主体必须是具有行政执法权的各级兽医（农牧）主管部门。行政执法活动是行使国家行政权的活动，这就要求承担行政执法活动的机关或组织，要具备相应的条件或资格并经国家有关机关的合法许可具有行政执法权。

1.2.2 委托的对象合法

委托的对象必须是县级以上人民政府依法设立，并取得执法主体资格证的动物卫生监督机构。没有取得执法主体资格证或者属于兽医（农牧）局内设机构的动物卫生监督机构不得接受委托执法。

1.2.3 委托的内容合法

委托执法必须有法律、法规或者规章的明确规定。委托的内容包括行政许可、行政处罚、行政给付、行政收费、行政强制和行政监督检查等行政执法权限。其中行政许可的执法权只能委托给其他行政机关，不能委托给其他组织。

1.2.4 不能越权委托

兽医（农牧）主管部门必须在职权范围内进行委托。超出权限范围委托是无效的。

2 目前存在的问题

2.1 委托手续不规范

委托执法是上级兽医（农牧）主管部门和所辖动物卫生监督机构经过平等协商所产生的法律行为，应该签订行政委托执法协议书（简称行政执法委托书）[3]，规定双方权利义务。据调查，目前各地委托执法所采取的主要方式是上级兽医（农牧）主管部门以文件的形式规定了所委托执法的工作内容，大多数都没有签订行政执法委托书，这样从客观上就造成了行政委托执法是上级机关的单方面或强制行为，好像动物卫生监督机构处于被动接受的地位。

2.2 委托程序不合法

虽然上述以文件委托的形式有缺陷，但有的地方就连这样的一种委托形式都没有，就凭上级某个领导的一句话，或者一次会议的决定，或者某个会议纪要就算是进行委托执法了。这样就使委托执法变得很随意，自由度很大，难免造成执法或者缺位、或者越位，出现侵害群众利益，损害公共卫生安全的行为。

2.3 超范围委托或越权执法

行政许可行为是不能委托的。有的兽医（农牧）主管部门超出行政许可法规定，把动物防疫合格证的审查发证权（行政许可行为）也委托给动物卫生监督所。有的动物卫生监督机构由于职责不清，有的是处于经济利益驱动，把上级兽医（农牧）主管部门没有委托的工作收归自己管理，出现越权审批、收费、罚款等现象。

2.4 以动物卫生监督所的名义开展委托执法

有的动物卫生监督机构在委托执法的过程中，以本单位的名义开展工作，在执法文书上加盖的是动物卫生监督所的印章。有的在涉及停业停产、吊销许可证、营业执照、较大数额罚款等应该举行听证的行政处罚，没有事先征得委托方同意就做出行政处罚。这些都是不符合法律规定的行为。

3 建议及对策

3.1 明确执法主体

委托执法的执法主体是委托机关，受委托的动物卫生监督机构应当以委托机关的名义开展执法活动。处罚决定书应载明兽医（农牧）主管部门的名称，有执法人员签字，执法文书必须加盖兽医（农牧）主管部门的印章[4]。

3.2 签订委托协议

委托执法是要式行为，必须采取书面形式委托。委托机关与被委托的组织应当签订行政执法委托书。甘肃省人民政府关于依法确认和调整行政处罚主体有关事项的通知对签订行政执法委托书做出了明确规定[5]。委托书的内容包括委托机关与被委托组织的名称、地址、法定代表人姓名、具体委托事项、权限、适用范围和委托期限等，由双方法定代表人签字或盖章，并加盖委托机关和被委托组织双方的印章方可生效。行政执法委托书应该报同级政府法制工作部门备案。