我国药品广告困境的“破”与“立”

2011-02-10陈蕾

中国药业 2011年20期

陈蕾

(中国食品药品检定研究院，北京 100050)

我国药品广告业迅猛发展，10年来药品广告年度投放总额总体呈上升趋势，2010年药品广告投放总额已超过500亿元[1]。药品广告一方面为大众提供了药品信息，对大众的消费心理、观念和行为产生了重要影响；另一方面也促使一些药品品牌家喻户晓、销售业绩独占鳌头，药品行业一直稳居各行业年度广告投放总额排行榜前5名[1]，成为广告业的生力军。但同时药品广告也备受争议：其一，药品在专业性和科学性方面的苛刻要求与广告在艺术性和经济效益方面的追求一直是一对针锋相对的矛盾体；其二，随着违法药品广告的泛滥，药品广告成为投诉举报的焦点、社会关注的热点以及实施监管的难点。笔者通过阐述现有药品广告存在的一些弊端，提出了化解药品广告困局的建议，既有“破”也有“立”，使公众能够获得更加科学有效的药品信息，“药品”以及“广告”的监管部门也能更好地维护公众的利益。

1 当前药品广告的弊端

1.1 药品广告无法起到传播正确用药知识的作用

药品是一种特殊商品，对于药品的选用需要具有专业知识，选用何种药品、用药时间、用药配伍禁忌等都有特殊的规定。对于处方药，需要在医学、药学专业人士的指导下才能使用，即便是选用非处方药也有很多专业知识需要了解。例如一个简单的感冒也分“风寒”“风热”几种，须对症下药才行。因此，选用药品是非常专业和慎重的。针对药品这样一个专业性极强的商品，现有的药品广告并不能起到传播正确用药知识的作用。究其原因，一类属于“只想恶意胡为”，一类属于“主观故意不为”。“只想恶意胡为”是指有些广告主和广告发布者为了追求广告促销作用和自身经济利益最大化，故意发布虚假违法药品广告，假借新闻报道、健康栏目、健康咨询等方式进行“隐性”宣传，整版或几十分钟的长篇幅广告都是利用专家、患者做功效证明，进行不实的功效承诺。而目前大多数合法发布药品广告的广告主属于“主观故意不为”，他们发布的药品广告主要投放到广告费用较高的主流媒体，因此惜字如金，篇幅都很短，广告中不能全面介绍药品信息，对药品的禁忌证、不良反应等只字不提，更不要说宣传正确用药的常识。

一项全国抽样问卷调查显示：被访医生倾向于反对“面向公众的药品广告能够为公众提供准确的信息”这一观点，表明作为专业人士的医生对大众媒体药品广告的总体认可程度不高[2]；45.3%的被访公众同意“大多数药品广告是不可信的”这一观点，18.9%的被访公众不同意“药品广告为我提供了有价值的药品信息”这一观点，对这一观点持“一般”态度的为39.6%[3]。

从现阶段来看，不管是合法的还是违法的药品广告，都不能起到正确引导大众合理用药的作用，仅凭药品广告选购药品存在风险，可能造成药品的滥用或误服。

1.2 违法药品广告引发诸多社会问题和监管难题

1.2.1 违法药品广告屡禁不绝

近年来，违法药品广告呈下降趋势，但总体数量仍很庞大。2010年国家食品药品监督管理局监测数据显示：每月监测全国31个省的100份报纸，共发现严重违法药品广告30 368个；抽查225家省级及地市级电视频道，发现严重违法药品广告26 280个。针对违法广告泛滥的情况，由工商部门牵头建立了12部委联合治理违法广告的部际联席制度，多部门齐抓共管治理违法广告，药监部门也采取了积极措施。仅2010年各省食品药品监管部门公告并移送同级工商行政管理部门查处的违法药品广告共62 456个，对违法广告涉及产品采取了1 152次暂停销售的行政强制措施。即便如此，在一些地市级电视(广播)频道、都市类报纸和互联网上，违法药品广告仍较普遍，公众反应非常强烈。据统计，国家食品药品监督管理局2010年收到的群众来信来访中，约50%涉及违法广告的问题。监管部门因此备受指责，严重影响了政府部门的公信力。1.2.2 违法广告往往是流通环节问题的表象

一段时期以来，药品代理销售已成为我国药品流通的重要方式，代理环节不规范是药品市场混乱、影响药品质量安全的重要因素，也是违法药品广告频发的根源之一。一些药品生产企业只负责生产药品，经销代理商负责广告策划、市场推广和产品分销，通过“买断品种、租房子、租柜台、打广告、发小报”的方式，用最短的时间打开一个区域的销售渠道。因此，经销代理商们不惜用虚假宣传、夸大宣传的方式吸引大众的眼球、谋取不当的利益。违法广告问题还只是一个表象，部分经销代理商本身没有药品经营资质，通过“走票”“挂靠经营”等方式完成药品销售和资金流转，严重影响了药品经营的正常秩序，更给假药流入市场带来可乘之机，给大众用药安全带来隐患。

1.2.3 违法广告宣传的产品“鱼龙混杂”

当前的“药品”广告乱象并非药品一家所为，那些广告中宣称能治疗疾病的产品其实鱼龙混杂，包括有保健食品、健字号或消字号产品、普通食品等。更为关键的是，现在公众对广告宣传产品的认知度并不高。近期的一项全国抽样问卷调查显示：只有68.6%的被访公众会注意分辨广告宣传产品是药品、保健品还是普通食品，其中有70.7%的被访公众自认为能从广告中分辨出产品类别来；当请被访者列出最近3个月看到过的印象最深的3个药品广告名称或品牌名称时，其提及产品中有10%不是药品，而是保健食品或保健用品，其中甚至还包括8个在有关网站上曾经被披露存在广告虚假宣传或涉嫌假药的产品[3]。公众看广告分不清是药非药，只要广告宣称能治病的就当作药品买来用。那些没有经过科学实验验证具有治疗作用的“非药品”，在广告中夸大治疗功效，致使患者上当受骗，轻则浪费钱财，重则贻误病情，甚至危及生命。

1.2.4 违法广告的广告主和发布者形成牢固的利益共同体

违法广告已成为部分企业和媒体赖以生存的重要手段。违法广告的广告主大多为产品的生产或经营企业，由于产品本身没有很好的功效或卖点，宣传方式及销售渠道单一，不通过广告的夸大宣传，产品就没有销路，企业就没有经济利益。企业自己也抱怨：广告狂轰3个月才有点销售额，一不打广告，产品就又卖不动了。对部分媒体而言，很大程度上就是靠广告收入维持运转。一些地市级电视频道和都市类报纸，违法药品广告的收入已占到整个广告收入的50%～80%。在这样的经济利益诱惑下，媒体忽视发布前应查验《药品广告审查表》的责任，擅自发布未经审批的虚假药品广告。因此，违法广告就成为部分企业和媒体保障自身生存以及追逐经济利益最大化的一个结合点，加之我国现有的法律条款对违法发布广告的广告主、广告发布者等环节的处罚非常有限，且执法不到位，导致了违法药品广告久禁不绝的局面。

2 化解当下药品广告困局的建议

2.1 困局

当下药品广告的确陷入了一个“困局”：老百姓在抱怨，药品广告不可信，政府监管不力；政府部门在犯难，监管手段太有限，处罚不到位；想遵纪守法的企业在发愁，药品广告审批规则太严了，合法的广告很难做；想发布合法药品广告的媒体在慨叹，药品广告这么严谨，没有创意空间，广告不好看；想通过违法广告牟利的企业一心想和监管者“玩猫捉老鼠的游戏”，只要有利可图，随时伺机卷土重来；靠违法广告牟利的媒体也有恃无恐，笃信挣钱是第一位的，违法广告造成不良社会影响的事等抓得严了再说。

2.2 以往对药品广告监管的建议

针对药品广告的问题，也有学者曾提出过一些解决建议[4－5]，诸如整合监管资源、加大处罚力度、加强行业自律、强化宣传教育等。但不能不看到，由于我国政治经济所处的发展阶段，即便将药品广告的监管部门整合为一个，未必能对广告发布的诸多环节以及违法广告涉及的众多产品门类实施更加到位的监管；即便试图发挥行业自律的作用，但对于一个拥有药品生产企业4 000多家、药品批发企业1.3万多家、药品零售企业36万多家，且长期以行业主管部门主导为主的国家来讲，期望行业自律占主导地位仍路途遥远；即便要强化宣传教育，也要利用媒体作为宣传的载体，正面的宣传就是在和违法广告的宣传“抢夺阵地”，如果真能使遍布市县的3千余个广播电视台和万余份大小报刊都加入到对公众的正面宣传教育中来，那就不会有违法药品广告的存在；即便通过立法加大了处罚力度，罚得虚假违法广告的广告主和广告发布者名誉扫地、倾家荡产，药品广告还是很难蓬勃健康发展下去，因为“药品”和“广告”两者的特性与价值取向有天壤之别。

2.3 笔者对药品广告监管的建议

俗话说：有破才有立。针对药品广告这样的困局，不妨先破后立。“破”是指通过立法规定，禁止利用各种媒介或形式发布介绍药品功效的广告。“立”是指倡导企业与媒体联合，将企业原有的广告费用投入到公益性健康教育中，提高企业知名度，保证媒体部分收入来源，促使广告主和广告发布者两者社会效益和经济效益的双赢。

这里不妨借用美国食品和药物管理局(FDA)对处方药广告的分类方式(即介绍性广告、提示性广告和帮助性广告)来进行阐述。其中介绍性广告中可以出现药品的名称、适应证等，但要求广告在介绍药品效益的同时，还必须明确药品的风险，且对效益和风险信息的格式和内容进行详细规定。提示性广告允许包含药品的名称，但不能包含药品的用途。帮助性广告只介绍疾病而不介绍具体的药品，可以包含制药公司的名称和提供用于咨询的电话号码。我国现有的药品广告大多为“介绍性广告”，在宣传药品功效时较容易出现误导，即笔者提出应该禁止的那一类药品广告。至于“提示性广告”，与我国现有法规中“仅出现药品名称的广告”比较相似，一般不会造成误导，可以不用禁止。而“帮助性广告”更接近于我国现有的健康教育节目，虽然没有直接介绍某一特定的药品，但对公众了解疾病的防治常识大有益处，相应的媒体和药品企业也可以通过这种宣传提升知名度，获取相应的经济利益。因此，在提出“禁止利用各种媒介或者形式发布介绍药品功效的广告”这一破解之招后，应将推广“帮助性广告”作为药品广告“立“的方向，加以大力提倡、积极引导和有效规范。

3 “破”解之招与新“立”之项

3.1 “破”解之招的必要性

破解药品广告科学性与艺术性难于兼顾的难题：药品讲究的是科学，广告推崇的是艺术，药品必须合理使用，广告的目标却是推销越多越好。药品是用于预防、治疗、诊断疾病的特殊商品，合理使用药品的重要性不言而喻，科学使用药品的专业性之强毋庸置疑；而广告是通过一定的媒介和形式直接或间接地介绍所推销的商品或所提供的服务，故将换取相应的利益作为第一要务在所难免。虽然也不乏将科学性和艺术性融合得较好的药品广告例子，但从本质上来讲，它们还是难以兼顾的一对矛盾体。在现有的体制和机制下，药品广告很难向公众传递全面的药品信息和健康的用药理念。药品广告中虚假、不科学、不严谨的问题都是出在药品功效的宣传上，如果禁止发布介绍药品功效的广告，也就不会出现目前所谓的违法药品广告，而且各药品企业和药品广告的制作者也就不会挖空心思去琢磨如何“打擦边球”以尽量夸大产品功效。

破解百姓难辨“真假李逵”的难题：一旦采取“禁止利用各种媒介或者形式发布介绍药品功效的广告”的措施，老百姓就不用再费力去分辨哪个药品广告有广告批准文号，哪个药品广告即使有广告批准文号也有可能是假冒的，哪个广告里宣传能治病的是药品、哪个可能不是，哪些话是药品广告里能说的、哪些可能是窜改了经审批的广告语……这些问题对部分百姓来讲，还是过于复杂了。社会各界只需明确一个简单的概念即可，即不能根据广告选购药品，再有宣传某产品能治病的广告都不可信，要买药就要去正规的医院或药店购买。有了这个简单易记的概念，加以社会各界的大力宣传，虚假广告和“虚假药品”的广告都将无可乘之机，从而堵塞了监管漏洞，保障了大众用药安全。

破解监管者“无从下手”的难题：鉴于“违法者有恃无恐、一味追逐违法广告带来的经济利益；而执法者寡不敌众、手无利器，对违法广告无从下手”的局面，只有禁止药品做广告，才能促使生产企业和媒体不再互相攀比违法广告带来的经济利益，打消法不责众的侥幸心理，促使他们尽快主动地去探索合法的生存模式，摒弃违背社会良知的违法广告宣传，才能使药品广告的监管不再总是事倍功半、处于被动的局面；只有禁止药品做广告，才能使药品广告不再鱼龙混杂，使违法药品广告显得更加突兀，便于社会各界的监督与管理部门的处罚。

3.2 新“立”之项的可操作性

社会基础：药品广告并非医生及公众了解药品的主要渠道。要禁止宣传药品功效的广告，需要了解当下药品广告是否是其受众，即医生和患者了解药品继而选购药品的主要渠道，人们对取消药品广告持什么态度。一项全国抽样问卷调查显示，对医生来说，“专业期刊和文献”“销售代表及其提供的厂家资料”以及“学术会议”是其了解药品信息最常用的渠道，医生认为“药品广告”是7个渠道中最不重要的，且倾向于赞同“不应向公众发布包括非处方药在内的任何形式的药品广告”[2]。对非医学药学专业的普通公众来说，63.6%的被访者选择“到医院由医生开药”，46.8%的被访者通过“药店店员介绍”了解药品信息，仅有11.9%的被访者表示会“依据药品广告选择药品”，38.4%的被访公众同意“由于药品是特殊商品、专业性很强，因此应禁止药品做广告”，对这一观点持“一般”态度的为22.1%[6]。由此可见，药品广告并非医生和公众了解药品的主要渠道，绝大部分医生和普通公众对取消药品广告的观点持支持或无所谓的态度，因此禁止利用各种媒介或者形式(包括大众媒体和医学药学专业刊物)发布介绍药品功效的广告有一定的社会基础。

法律基础：借助修订法律文件确立新的模式。用于规范约束药品广告的法律文件有两个，即《药品管理法》和《广告法》，近期药品监督管理部门和工商行政管理部门分别在对这两部法律文件进行修订，如果能在其中共同明确“禁止利用各种媒介或者形式发布介绍药品功效的广告”，将会使该项措施的推行更顺畅。同时，也应明确相应的处罚条款，包括对继续发布介绍药品功效的广告的处罚，以及发布虚假广告的处罚，并从经济、名誉以及产品的销售和广告的发布权限上均给予从重处罚，以保证该项措施的执行到位。

经济基础：巨额广告费用可转化为社会效益和经济效益的双赢。据统计显示，广告费用列前4位的药品广告中，超过99%是产品广告和促销广告，其他广告形式不足1%[7]。另据报道，近6成的网民认为国内医药企业在公益方面表现欠缺或表现很差，以往药品企业自身社会责任感的欠缺直接导致了药品广告社会责任建设与传播意识的淡薄[8]。如果禁止介绍药品功效广告的发布，每年几百亿的药品广告费用将无法继续投放到药品广告上。若不调整思路，药品企业和药品广告投放媒体都将受到严重影响。如果积极引导，倡导企业与媒体联合，将企业原有的广告费用投入到公益性健康教育中，企业的知名度同样可以提高，经济效益也会随之增长，媒体作为宣传部门也可以兼顾社会效益和经济效益。乍看起来，这是企业与媒体不得已而为之的策略，但仔细分析，这也是大势所趋。由于消费者购买药品最看重的是产品功效，所以长期以来药品企业的品牌营销第一步就是品牌功效化。而随着新医药卫生体制改革的推进、同质化竞争的加剧、消费者的日趋理性，药品品牌营销也会从功效化转向更深层次的责任和担当，药品企业势必要把打造品牌形象和企业形象作为战略着力点。据2009年12月卫生部公布的《首次中国居民健康素养调查》显示，总体上看，我国城乡居民具备健康素养的比率仅为6.48%[9]。几百个亿的广告费用如果能够得以有效地引导和规划，通过遍布城乡的广播电视网络以及便携的报刊，将健康的理念以及合理用药的知识传播到千家万户，那么最大的受益者将是广大百姓。

体制基础：新医药卫生体制改革催生新的用药环境。《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》指出，将“建设结构合理、覆盖城乡的医疗服务体系”，并且“加快建设以社区卫生服务中心为主体的城市社区卫生服务网络，完善服务功能，以维护社区居民健康为中心，提供疾病预防控制等公共卫生服务、一般常见病及多发病的初级诊疗服务、慢性病管理和康复服务”，同时还要“建立覆盖城乡居民的基本医疗保障体系。城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助共同组成基本医疗保障体系，分别覆盖城镇就业人口、城镇非就业人口、农村人口和城乡困难人群”，此外还要求“医疗卫生机构及机关、学校、社区、企业等要大力开展健康教育，充分利用各种媒体，加强健康、医药卫生知识的传播，倡导健康文明的生活方式，促进公众合理营养，提高群众的健康意识和自我保健能力”。同时，伴随着中国城市化进程、社会经济的飞速发展，家庭医生、健康管理师等应当不再是少数或小部分人的专利，每个中国家庭、每个中国人都将不同程度地享受健康管理所带来的各种便利。正如北京市副市长丁向阳所说，如果群众愿意，北京市将争取在2年内为每个家庭都配备家庭医生。上海徐汇区首批5个社区卫生服务中心已经启动家庭医生制签约仪式，通过5年努力，辖区内108万常住人口、38万户居民家庭将实现“全人群家庭医生制”服务新模式[10]。新医药卫生体制改革将推动社会各界对健康教育的传播，推动社会医药卫生资源的科学、合理、有效分配，大众的自我药疗、自我保健将更加有章可循，“药品广告”这种商业行为必将淡出维护大众健康的舞台。