立法过程中的公民权利保障

2011-02-09李店标

中州大学学报 2011年6期

李店标

(大庆师范学院法学院，黑龙江大庆163712)

众所周知，立法是我国民主法治建设的重要一环，其对于实现我国经济、政治、文化的发展和公民权利的保障都发挥着极大的作用。但近年来，随着立法权的不断扩张，立法过程中出现了一些背离和谐社会理念和法治国家精神的现象，严重损害了公民的权利。如何有效地突出宪法中“尊重和保障人权”的主题，将公民权利保障落实到立法过程中，已经成为我国法学理论界必须关注和急需解决的问题。

一、立法过程中公民权利保障的理论基础和实践意义

公民权利是社会成员个体自主性在法律上的反映，也是国家对公民所承诺和维护的自由。在一个倡导民主和法治的国家，公民的权利应当受到最为广泛的尊重和保护。历史发展的事实和经验告诉我们，立法活动不但是制定统治工具的活动，也是设计公民权利保障体系的活动。因此，立法应以保障公民权利为其权力行使的出发点和归宿点。具体而言，立法过程中强调保障公民的权利既有理论基础，也有实践意义。

1．立法权来源于公民权利

在权力与权利谁来源于谁的问题上，尽管在早期资本主义国家一直存在着争论和误解，但按照马克思主义的理论，公民权利是国家权力得以存在和赖以产生的源泉，也是国家权力配置和运作的实际指向。近代以来的一些思想家无不强调立法权是来源于公民权利这一理论，如洛克就指出立法权是来自人民的一种委托权力，“只有人民才能通过组成立法机关和指定由谁来行使立法权。”［1］孟德斯鸠也主张，“在一个自由的国家里，每个人都被认为具有自由的精神，都应该由自己来统治自己，所以立法权应该由人民集体享有。”［2］我国《宪法》第2条明确规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这是对公民权利产生国家权力和立法权来源于公民权利的最好诠释。同时，立法过程中还“必须正确认识权利与权力的关系，在立法中使两者保持平衡，相互制约、相互促进、共同发展。”［3］如果立法过程中没有处理好权利与权力之间的形式与实质的关系，从而生产了“恶法”，那么以此作为依据的执法、司法活动可想而知将会对公民权利产生怎样的危害。立法权既然是公民赋予的，理应取之于民、用之于民，以保障公民权利为终极价值，以践踏公民权利为首要禁忌。

2．立法活动的本质在于分配公民权利

虽然我国法学界对立法活动的本质很少论及，但是不可否认的是，立法活动在本质上就是以确定权利义务的模式对有限的资源进行分配。我国《立法法》第6条规定，“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”但从实质意义上讲，义务、权力和责任都无不和权利紧密相关、相辅相成，分配义务、权力和责任在一定意义上也就是分配权利，通过立法规定主体的义务、权力和责任也就是间接地分配公民权利。可以说，任何立法过程都是对公民权利这一资源进行分配的过程。立法活动所分配的公民权利必须是一项完整的权利，其至少必须具备四个要素:一是主体的实质要素，即主体对利益的追求和维护;二是主体的形式要素，即主体可以作出的行为选择自由;三是社会的实质要素，即社会对权利的态度;四是社会的形式要素，即社会对权利的救助行为。［4］公民权利科学合理的分配必将对立法机关的立法活动提出更高的要求，因为立法既可以对权利进行确认和保障，亦可以对权利进行限定和侵犯，任何立法活动的异化和走样都会对公民的权利产生直接的侵害。因此，无论在哪一个历史时期，立法者都应当依据当时政治、经济、文化状况和当地的社会生活实况来实施立法活动，切实确认和保障公民的权利。

3．立法过程的现状要求保障公民权利

我国立法在推动中国特色社会主义法律体系的形成和完善、推动经济体制改革和社会转型等方面都取得了不少成绩，但在立法过程中也出现了一些侵害公民权利的现象。第一，立法不作为。“立法不作为是指立法机关应该履行依据宪法所负有的立法而没有履行的行为。”［5］立法不作为不仅将宪法与法律所赋予的权力空置，还会对公民的权利产生直接侵害或间接的威胁;不仅会出现宪法秩序受到破坏的现象，还会使公民的权利确认、保障和救济成为制度空白。第二，立法无序。目前，地方性法规、规章存在对法律、行政法规以及其他的地方性法规、规章简单抄袭与重复的普遍现象;下位法与上位法内容的冲突比较多且明显;地方立法僭越中央专属立法权的现象也时有发生。这些行为虽然使我国立法在总量上蔚为壮观，但却难以实现立法质量的提高，难以体现法律的权威性和公民权利的保障性。第三，立法腐败。立法腐败作为一种新型的腐败形式，主要表现为立法者利用立法权为寻租人谋求不正当利益，从而损害公民权利。如在地方立法过程中，一些部门趁机扩权卸责，擅自扩大法规的调整范围，任意设立行政许可、行政收费和行政处罚以牟取利益等。无论是立法不作为、立法无序还是立法腐败，在根本上都是对公民权利的侵害，如果任由这些行为继续泛滥，最终将导致社会公平和正义严重受损，“尊重和保障人权”将成为空谈。

二、立法过程中公民权利保障的主要内容

2004年3月14 日，十届全国人大二次会议通过宪法修正案，把“国家尊重和保障人权”写入了《宪法》，这不仅提升了公民权利概念的价值，而且强调了保障公民权利的实质就是尊重和保障人权。2006年，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》将“国家尊重和保障人权”进一步明确表述为“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。党的十七大报告和2007—2010年的国务院政府工作报告均强调要保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。对于进行制度设计的立法活动而言，其必须以保障公民的权利作为从事行为的标尺，唯有如此，才能落实我国法律和政策的基本精神。立法过程中需要对公民广泛的权利进行全方位保障，尤其要注重对公民知情权、参与权、表达权、监督权和救济权的保障。

1．知情权

知情权又称“知的权利”“知悉权”“了解权”，是指有关主体获知与其相关的情报或信息的权利。立法过程中涉及到的是保障公民的立法知情权，即公民依法享有了解国家立法机关及其工作人员在立法过程中所产生、掌握的各种信息的权利。立法知情权表明，人民作为权利的最终所有者和理念层面的行使者，应以立法机关的信息公开和对国家事务的知晓为前提。“人民有权知道他们的代理机关正在做什么或已经做了些什么，立法机关无权隐匿他们的行为。”［6］罗伯斯庇尔也认为公民有权了解自己的议员的行为，“对公众公开是政府的一项责任，须使公开达到最大的程度”［7］。虽然我国《宪法》并没有关于知情权或立法知情权的明确规定，但是公民享有立法知情权是我国民主制度的基础，也是我国宪政建设的应有之义。

2．参与权

参与权，主要是指公民依法通过各种途径和形式，参与管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务的权利。“参与权”这一概念最早体现在政治领域，以“公民的政治参与”为主要表述方式，以选举、投票、协商、座谈会、论证会、听证会、批评、建议为主要途径。立法是关系到社会各方面的利益需求的维护、增进或损害的制度安排，社会主体应当通过一定的渠道和方式参与立法。立法过程中的公民参与，是指公民以个体或团体的方式直接介入立法过程，并通过参与行为对立法决策施加影响的活动。事实表明，只有经由公民有序参与的民主立法所产生的法律才能真正成为吸纳民意、协调社会各方面利益关系的规范，才能真正体现法律的人本精神。另外，民主政治的性质也要求立法机关的立法活动除法律规定的以外，都应当是开放的，都应当是可以参与的。

3．表达权

“表达权是指公民在法律规定的限度内，使用各种方式表明、显示或公开传播思想、情感、意见、观点、主张，而不受他人干涉、约束的权利。”［8］表达权最开始是作为一个宪法学概念而存在，以“表达自由”这一概念进行表述的。党的十七大报告第一次把表达权引入到中共中央的重要文献。现代政治文明以民主政治来消解矛盾和冲突，追求社会稳定与和谐，而表达权则是民主政治的一个基本内容。立法是发现社会中现存的权利义务关系和要求，而权利义务的背后则是利益关系。从这个意义上讲，立法是各方利益博弈的结果，立法过程是利益表达的过程。如果立法过程中没有充分的利益表达，没有有效的利益博弈，立法行为的正当性很难得到人们的认可。

4．监督权

公民的监督权，主要是指公民所享有的对国家机关及其公职人员行使权力行为进行监督的权利。2010年，温家宝总理在《国务院政府工作报告》中提出要“创造条件让人民批评政府、监督政府”。我国《宪法》第41条明确规定了公民享有批评、建议、申诉、控告、检举和获得国家赔偿的权利。可以看出，无论是政策层面还是法律层面，我国都把公民的监督权放在了至关重要的地位。其实，赋予公民广泛的立法监督权既是保障立法权合法、正当行使的必要条件，也是民主立法和科学立法的内在要求。虽然我国《宪法》《立法法》《法规规章备案规定》《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》等都设置了对立法进行监督的制度，但这种监督主要体现为权力机关的监督，而公民对立法行为的监督却缺乏明确的具有可操作性的规定。因此，关注立法过程中的公民监督权在当前具有重要的宪政价值和现实意义。

5．救济权

“无救济则无权利”。这句古老的法律谚语告诉我们:法律对公民权利即使规定得再完备，如果这些权利受到侵犯且缺乏有效的救济机制的话，这些权利实质上为一纸空文。救济权是相对于原权利而言的一种派生性权利，是当原权利受到侵害或者有受侵害的现实危险时而产生的第二性权利。立法过程中的立法不作为、部门利益保护、地方利益保护等行为侵害公民权利或者公民的知情权、参与权、表达权和监督权等难以实现时，赋予公民相应的救济权就显得异常重要。以立法不作为为例，通过建立宪法诉讼制度赋予公民立法救济权，允许公民对立法文件的合宪性和立法行为的合宪性提起诉讼，可以有效地矫正立法不作为对大多数公民宪法权利的侵害。

三、立法过程中公民权利保障的制度建设

总体上而言，我国近几十年来的立法在促进政治、经济和文化发展等方面发挥了举足轻重的作用，也基本上实现了保障公民权利的价值和目标。但随着立法权范围的不断扩张，如何更好地保障公民权利也成为了立法发展过程中必须认真对待的问题。笔者认为，切实保障立法过程中公民的知情权、参与权、表达权、监督权和救济权，除了要求立法机关树立以人为本、民主、科学等立法理念外，还必须逐步建立健全以下几项立法制度:

1．立法公开制度

“立法缺陷的原因很多，其中一个重要原因就涉及到立法过程问题，如立法过程公开性、民主性和公正性不足，没有充分听取社会各方面的意见，特别是有关部门、有关利益主体和有关专家学者的意见，立法过程草率等。显然，这些问题的解决需要在立法过程中引入一些民主公开和公正的机制。”［9］立法公开是指将立法活动的各个阶段以及各个阶段的成果向社会公开，其核心价值和根本目的是保障公民立法知情权的实现。立法公开制度已经成为立法机关议事公开制度的重要组成部分和衡量一个国家立法民主化程度的重要指标。为推进我国民主立法和科学立法的进程，解决立法过程中权力异化的现象，需要通过立法公开制度来实现立法活动本身的合法化和正当化。健全立法公开制度必须科学界定公开与保密的范围，探索立法公开的方法和途径，积极推行立法信息、立法过程和立法成果的全面公开。

2．立法参与制度

立法参与主要包括立法过程中的民众参与和专家参两部分，前者是实现立法民主化的基本保障，后者是实现立法科学化的基本保障。无论是民众参与还是专家参与，其实质都在于保障公民的参与权。十一届全国人大一次会议上的《全国人民代表大会常务委员会工作报告》首次明确指出“进一步扩大公民对立法工作的有序参与。”吴邦国委员长在第十一届全国人民代表大会第四次会议第二次全体会议上也指出，2011年的主要任务是“积极探索公民有序参与立法的途径和形式”。郭道晖教授认为:“立法过程一个重要的任务，就是民主地、广泛地、正确地集中人民的意志，衡平、兼顾、全面地体现国家、社会和人民中不同群体的利益。这项任务，一方面有赖于立法机关、立法者以民主的精神和群众路线的方法集思广益;另一方面，更在于公民的立法参与。”［10］当前加强立法参与制度的建设，主要是健全公民有序参与立法的机制，这就要求立法机关应通过多种形式和途径吸纳公民进入立法提案、法案审议和法案表决的各个阶段，通过立法立项与法律草案征集、立法论证、立法座谈、立法听证、立法旁听等形式实现公民的参与权。

3．立法的利益表达机制

立法过程中的利益表达是指“个人或利益群体在立法过程中通过一定渠道直接或间接地向立法者提出意见、主张利益并以一定的方式试图实现其目的的行为。”［11］在利益主体多元化的今天，立法过程中利益表达的问题，特别是弱势群体的利益表达问题，已经是一个无法回避的问题。当前，在我国立法过程中，“社会力量和相对人很难有与部门对等或者抗衡的意见表达机制，其意见对立法机关的影响力与渗透力尚不能与部门相比。”［12］完善立法过程中的利益表达机制，除加强上述立法论证、立法座谈、立法听证、立法旁听等制度的建设外，当前最为迫切的是引入立法辩论制度。立法辩论制度是较为有效的利益表达机制，其所确立的辩论规则、程序和原则的直接目的就是为了汇集各种意见，整合各方利益，给予公民公正、公开地表达意见和建议的机会。

4．立法监督制度

我国《立法法》最大遗憾之处就是缺乏对立法责任的规定，使得其设置的权力或权利、职责或义务很难有效实现。英国历史学家阿克顿指出，“权力有腐败的趋势，绝对的权力绝对地导致腐败。”［13］公民监督立法机关，可以有效地防止立法过程中的滥用权力和腐败现象的发生。立法中的公民监督，其监督的对象为享有立法权的人大及其常委会和政府，监督的客体为立法活动的过程及其结果，监督的内容为法律、法规、规章、条例的合宪性和合法性。加强立法监督制度建设当前应从两个层面予以完善:一方面，完善国家监督制度，尤其是要使国家权力机关的备案、批准、审查、修改或撤销制度真正运行起来，并在国家层面设立专门的立法监督机关以建立必要的组织保障;另一方面，完善社会监督制度，充分发挥民众、网络和新闻媒体在立法监督方面的作用，在法律所许可的范围内赋予公民充分的言论表达自由。

5．立法救济制度

立法权和其他公权力一样都会侵害公民的权利，因此，在立法过程中必须完善公民权利的救济制度。第一，完善违宪审查制度。针对我国违宪审查的启动主体、审查机构、审查程序、审查标准等尚未明确的问题，我国必须在法律上逐步予以规范化和制度化，使违宪审查真正在立法过程中发挥保障公民权利的作用。第二，建立立法赔偿制度制度或补偿制度。我国的《国家赔偿法》确立了行政、司法赔偿制度，却没有立法赔偿或补偿的规定，如果不确立有效的立法赔偿或补偿制度，立法过程中的腐败现象将无法从根本上清除，公民的权利保障也只能停留在价值宣示层面。第三，确立宪法诉讼制度。虽然宪法诉讼作为宪政法治的终级实现机制，在我国的实证化有着较大的难度，但作为一种理想的追求和理性的期待，确立宪法诉讼制度必将为公民的权利保障提供更直接、更有效的途径。

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