政府集中采购绩效激励因素分析*

王晓红，潘志刚

（哈尔滨工业大学管理学院，哈尔滨 150001）

政府集中采购绩效激励因素分析*

王晓红，潘志刚

（哈尔滨工业大学管理学院，哈尔滨 150001）

政府采购具有提高财政支出效益、调节经济供需总量以及保护民族产业等政策功能，其实现的载体是政府集中采购机构，而集中采购机构的运行绩效直接关系到政府采购政策目标能否实现。使用CSM模型分析政府集中采购绩效激励因素，选择集中采购机构采购效率作为内源潜变量，选择集中采购机构采购规模和采购透明度作为外源潜变量，经实证分析得出结论:集中采购机构采购透明度对政府集中采购绩效激励因素的解释率最高，集中采购机构规模次之，而集中采购机构采购效率的解释率较低。据此提出，应在财政部门与采购人之外设立独立的政府采购监督机构，作为政府集中采购绩效的激励主体。

政府采购;集中采购;绩效激励;委托代理;潜变量;采购效率;采购规模;采购透明度

政府采购在自由资本主义国家已有二百多年的发展历史，随着政府财政支出规模的扩大，客观上要求提高财政支出效益，这催生了英国、美国等国家政府采购制度的雏形。19世纪末20世纪初，西方各国纷纷采取国家干预经济的措施，并将财政政策作为主要经济调节手段。作为财政支出手段之一的政府采购被赋予了新的意义，它不仅是财政优化支出管理的方法，而且更强调为公众提供公共物品和公共服务，对资源总量、资源结构及物价水平起到重要的调控作用。我国于1996年开始实行政府采购制度，经过十几年的发展，初步形成了政府采购的制度框架，采购规模和范围也不断扩大，采购额度由1998年的31亿元达到2007年的4 000亿元，采购范围由货物和服务逐渐扩展到工程领域。

一、文献综述

政府采购是指使用财政性资金的国家机关、事业单位、社会团体及其他社会组织为了公共利益的需要而购买货物、工程、智力成果及雇佣劳动或获取服务的行为，以下所称政府采购均指政府集中采购。我国政府采购制度起步较晚，还处于探索阶段，在运行过程中仍存在一些亟待解决的问题。作为国民经济中最大的采购者，政府采购在市场经济中占有举足轻重的地位。政府采购具有提高财政支出效益、调节经济供需总量及保护民族产业等政策功能，这些政策功能目标实现的载体是政府集中采购机构，而集中采购运行绩效的优劣直接关系到我国政府采购的政策目标能否实现。

关于政府采购绩效方面的研究主要是绩效评价分析，可分为定性和定量两个方面。关于定性分析，陈相富认为政府采购绩效评价的重点内容为预算执行、规范操作、廉政建设和资金使用效益，并建立了由综合指标、基本指标、专用指标和评议指标等构成的评价体系［1］;幸宇将政府采购效益评价体系分为经济效益分析、政治效益分析和社会效益分析，提出坚持实事求是和有用性考核原则［2］;蒋琦提出政府采购绩效审计可采用规模指标、效率指标、成本指标和节约率指标来评价［3］;王治基于目前的现实条件和部门预算改革的建立和完善程度，将政府采购支出绩效评价指标体系的层次分为总体绩效评价、分类绩效评价和项目绩效评价［4］。关于定量分析，王治建立了由政府采购业绩指标、成本指标和内部管理指标共33个单项指标构成的绩效评价指标体系，按照综合模糊函数理论，提出了政府采购绩效的多层次多目标模糊综合评价方法，并对南方某省11市的政府采购绩效进行了实证分析［5］。

分析已有的政府采购绩效研究文献，基本是对绩效事后评价结果的分析，而较少涉及对事前激励因素的分析。进行政府采购绩效激励因素分析的目的和意义就是研究哪些指标因素对绩效的影响是重要的，只有确定了这些指标因素，才能够构建科学的评价指标体系，得出准确的绩效评价结果，进而提高政府采购绩效和监督政府采购行为。本文使用CSM模型研究政府采购绩效的激励影响因素，并据此提出提高政府采购绩效的对策建议。

二、政府采购绩效激励因素的实证分析

协方差结构模型（CSM）是用来检测观察变量和潜变量、潜变量与潜变量之间的关系，并且能把观察变量和潜变量有效结合起来的一种多元统计方法［6］。其基本原理是:根据已有的理论知识，经过推理和假设，形成变量之间相互的因果关系模型，然后用数据验证所建立的模型，它允许多个指标、多个潜变量的存在，并同时测量它们的效度和信度，最后形成的结果是一组关于因果关系的结论。因此，使用CSM模型能够有效分析相关因素对政府采购绩效激励的影响程度。

（一）协方差结构模型的建立

设X为外源潜变量的观察变量，Y为内源潜变量的观察变量;ξ为外源潜变量，η为内源潜变量;δ为X的测量误差，ε为Y的测量误差;ζ为η的特殊因素。CSM共包括8个协方差矩阵:Ax，Ay为观察变量的协方差矩阵，Ω，Γ为潜变量的协方差矩阵，φ为外源潜变量的协方差矩阵，ψ为内源潜变量误差ζ的协方差矩阵，Θδ，Θε分别表示误差δ，ε的协方差矩阵。协方差结构模型由两部分构成，包括两个测量模型和一个结构模型。

（1）测量模型。它描述观察变量和潜变量之间的测量关系，其数学表达式为

假设1ε和η、δ，ξ、ε和δ之间不相关。

（2）结构模型。它描述潜变量之间的关系，其数学表达式为

假设2ξ与ζ不相关且模型中不存在多余方程。

（二）变量选择

变量选择包括内源潜变量、外源潜变量及其观察变量的选择。政府采购绩效激励因素解释变量包括内源潜变量——集中采购机构采购效率和外源潜变量——集中采购机构采购规模、机构采购透明度。

1.内源潜变量及其观察变量

本文选取的内源潜变量是集中采购机构采购效率。采购效率是政府采购最基本和首要的政策目标，它是指以最有利的价格等条件采购到质量合乎要求的货物、工程和服务［7］。在具有良好的质量和合理的价格的同时，还要注重政府采购的效率，要在合同规定的时间内完成招标采购任务，以满足使用部门的需要，反映采购工作的效果。

本文选取人均完成采购额、完成采购计划比率、采购项目平均完成时间作为采购效率指标。其中，人均完成采购额是年度从事政府采购工作人员人均完成采购金额的大小;完成采购计划比率是当年政府采购预算实际完成额与当年政府采购预算下达额的比率;采购项目平均完成时间是年度从事政府采购工作人员完成所有采购项目所需的平均时间。

假设3政府集中采购机构采购效率与政府采购绩效激励正相关。

2.外源潜变量及其观察变量

（1）外源潜变量1:集中采购机构采购规模。从宏观上讲，政府采购是财政的重要工具，政府可以通过统一的采购，贯彻在经济总量、产业结构调控方面的意图，促进经济的帕累托改进［8］。政府采购规模的扩张或收缩，可通过乘数效应引起国民经济成倍地扩张或收缩［9］。政府可以根据国民经济发展态势，在可利用的弹性区间内，适时适量地安排政府采购规模和总量，作为调节经济总量的有效手段。因此，采购规模对政府采购绩效水平具有重要影响。

本文选取采购总额、采购项目总数、采购机构人员总数作为集中采购机构采购规模指标。其中，采购总额指集中采购机构年度完成的政府采购合同总额;采购项目总数指集中采购机构年度签订完成的政府采购项目总数量;采购机构人员总数是指集中采购机构在职工作人员总数。

假设4政府集中采购机构规模与政府采购绩效激励正相关。

（2）外源潜变量2:集中采购机构采购透明度。《政府采购法》将政府采购的原则定义为公开、公平、公正和诚实信用。政府采购应使政府能更合理有效地使用纳税人的钱，提供物有所值的公共产品，这实际是代表广大民众根本利益的具体体现［10］。通过公开、公平、公正的招标方式来进行交易，增强采购透明度，可以最大限度地消除暗箱操作、权钱交易等腐败行为［11］，从根本上防治腐败，一定程度上树立了政府部门的良好形象，提高了民众对政府的信赖度。因此，采购透明度是衡量政府采购社会业绩的重要指标。

本文选取公开招标率、采购信息发布量、采购质疑投诉处理率作为集中采购机构采购透明度指标。其中，公开招标率指年度政府采购公开招标金额占当年政府采购实际支出总额的比例;采购信息发布量指年度政府采购发布的有效采购信息条数;采购质疑投诉处理率指当年政府采购质疑投诉受理次数占当年政府采购质疑投诉总次数的比率。

假设5政府集中采购机构采购透明度与政府采购绩效激励正相关。

根据相关假设，将各研究变量汇总，见表1。

表1 研究变量汇总表

根据以上分析可以得出政府采购绩效激励因素之间的结构关系路径。每一个不可观察的潜变量由其他可观察的变量来测量，集中采购机构采购效率、集中采购机构采购规模和集中采购机构采购透明度共同解释政府采购绩效。

（三）实证分析

选取东北、华北、华南、华东、西南、西北地区的省、市、区（县）政府集中采购机构共47家单位，通过实地调研获得11家集中采购机构的相关数据，向其余集中采购机构发出调查问卷36份，回收33份，符合有效样本数。由实地调研数据和回收调查问卷数据，共获得41份有效数据作为研究样本。

（1）指数拟合评价指标。模型的拟合采用AMOS软件，其拟合效果通过以下指标进行评价:根据卡方检验（CMINDF）的结果，卡方与自由度之比小于3，表明整体效果较好;根据拟合优度指数（GFI），拟合指数的界值位于0和1之间，一般界值大于0.9表明观察数据较好地拟合了定义的模型;依据一般经验，近似误差均方根（RMSEA）取值在0.8以下表示数据与定义模型拟合较好;非正态化拟合指数（NNFI）的取值在0.9以上表示模型拟合较好;本特勒比较拟合指数（CFI）取值在0至1之间，大于0.9表示模型拟合较好。

（2）指数拟合结果。对2007年的样本数据进行拟合处理，结果见表2。

表2 CSM模型主要拟合指数

从表2中的数据可以看出，各项拟合指数的拟合效果较好。根据标准化路径系数计算，得到2007年各潜变量对政府采购绩效的解释率，结果见表3。

表3 2007年各潜变量对政府采购绩效激励的解释率

三、实证结论及对策建议

1.实证结论

从分析计算结果可以看出，2007年政府集中采购机构采购效率、集中采购机构采购规模和集中采购机构采购透明度三种潜变量对政府采购绩效激励因素的解释率分别为9.13%、11.69%、27.37%，政府采购绩效激励因素的总解释率为48.19%。CSM分析表明，2007年集中采购机构采购透明度对政府采购绩效激励因素的解释率最高，集中采购机构规模的解释率其次，而集中采购机构采购效率的解释率较低。

2.对策建议

通过对政府采购绩效激励因素的分析，提出以下对策建议，以提高政府采购实际运行的绩效水平。

（1）增强集中采购机构采购透明度。集中采购机构采购透明度表明的是政府采购市场的竞争程度，开放规范的政府采购市场秩序能够提高政府采购市场的竞争强度，降低采购成本，净化市场竞争环境，减少权力寻租空间，进而明显地提高政府采购绩效水平。增强集中采购机构采购透明度，要充分运用现代信息网络技术，立足信息化建设，以政府采购评审专家网上自动申办和远程管理为突破口，逐步实现政府采购网上申报、网上审批等工作，探索实行网上竞价，增强政府采购的公开度［12］。在此基础上，逐步建立更为广泛的供应商信息网、商品信息网，实现信息资源共享，形成统一的政府采购信息管理系统，通过先进的信息技术手段最大限度地减少人为因素，提高采购透明度。

（2）扩大集中采购机构规模。集中采购机构采购规模为发挥政府采购的规模效应提供了可操作空间，较大的采购规模有利于采购计划整合，从而提高采购预算节支率。财政部门和集中采购机构应密切配合，扩大服务和货物的采购范围，尤其要将还未纳入采购范围的工程项目纳入集中采购。工程项目不仅包括改造和装修，还包括新建、改建、扩建工程。财政部门编制采购预算时，应将涉及使用财政性资金的采购项目统一纳入集中采购预算，并实行国库统一支付，确保采购规模进一步扩大。

（3）提高集中采购机构采购效率。提高集中采购机构采购效率，可使政府采购运行机制高效、顺畅，带动政府采购绩效的增长。为此，可加大对机构人员的培训力度，树立竞争意识，增强人员的职业素质;逐步扩大协议供货范围，将采购效率与效益有机结合起来，解决零星货物采购频繁、采购单位需求多样性、时间效率要求高的问题;改进采购手段，发展网上招标采购，研究、探索、借鉴其他各种先进采购方式，在规范基础上，切实提高采购效率和效益。

（4）科学确定绩效激励主体。集中采购模式下，执行政府采购活动的集中采购机构自然成为绩效激励的客体。现行体制下，财政部门作为政府采购管理部门成为了绩效激励的主体。由于财政部门与集中采购机构存在着直接的业务联系，因此，科学确定政府采购绩效激励主体是一个亟待解决的问题。科学确定政府采购绩效激励主体，也即是解决由谁来激励的问题，这对于对作为激励客体的集中采购机构实行有效激励是十分重要的。我国政府采购存在着委托代理关系，财政部门将政府采购资金预算委托给政府集中采购机构来完成，采购人将货物、工程、服务的具体采购需求委托给集中采购机构通过实施采购行为来完成，由此形成了双重代理关系。政府采购委托人的目标具有双重性，集中采购机构同时接受财政部门提高资金使用效率和采购人采购需求最大化的双重委托任务。由于政府采购委托效用目标具有二元性，使得政府采购委托代理产生了不容忽视的“委托风险”［13］。解决多委托人之间相互协作问题的办法，是多个委托人可以任命一个“委托人的委托人”。政府采购实际运行中，可在财政部门与采购人之外设立独立的政府采购监督部门，作为政府采购绩效的激励主体，由这个监督部门将节约财政资金与满足采购需求两项任务委托给激励客体——集中采购机构。在这一激励机制中，监督部门统一协调两项委托任务的激励强度，实现政府采购“物有所值”的原则［14］，这将对集中采购机构绩效水平的提高产生实质影响。

可见，增强政府采购透明度，扩大政府集中采购规模，提高集中采购机构效率和科学确定绩效激励主体，将成为提高政府采购运行绩效的有力手段，对落实我国政府采购的宏观政策目标具有重要作用。

四、研究展望

受定量分析的限制，本文仅考察上述3类因素对政府采购绩效激励的影响，但2007年这3类因素对政府采购绩效激励影响因素的总体解释率为48.19%，说明还有51.81%的激励因素未被解释。集中采购机构公众满意度、廉政程度、领导班子团队建设、人力资源开发战略等因素对政府采购绩效激励均有一定程度的影响，对这些激励因素还有待进一步研究。

［1］陈相富，盛荣永．政府采购绩效评审的思路及其对策［J］．中国政府采购，2005（4）:59－62．

［2］幸宇．关于我国政府采购效益评价的思考［J］．四川行政学院学报，2005（5）:84－87．

［3］蒋琦．政府采购绩效审计初探［J］．中国经贸导刊，2005（13）:46．

［4］王治，王宗军．我国政府采购支出绩效评价体系的构建［J］．财会通讯:学术版，2006（2）:62－63．

［5］王治，王宗军．政府采购绩效的多层次多目标模糊综合评价［J］．武汉理工大学学报:信息与管理工程版，2006（8）:91－94．

［6］朱忠福．风险投资中企业家人力资本及激励机制研究［D］．长沙:中南大学，2004:85－93．

［7］于丽英．城市循环经济评价指标体系的设计［J］．中国软科学，2005（12）:4－7．

［8］高连廷．辽宁省利用外商直接投资绩效研究［J］．沈阳工业大学学报:社会科学版，2009（1）:15－18．

［9］裴育．政府采购的资源配置效益分析［J］．财政研究，2002（8）:14－15．

［10］王治．我国地方政府采购绩效综合评价研究［D］．武汉:华中科技大学，2006:69－71．

［11］于兆吉，毛强．价值管理视角下的政府绩效评估［J］．沈阳工业大学学报:社会科学版，2009（4）:331－334．

［12］王蓓，章峻．对提高政府采购效率与效益的探索［J］．中国政府采购，2005（1）:64－65．

［13］王金秀．“政府式”委托代理理论模型的构建［J］．管理世界，2002（1）:139－140．

［14］江孝感，王伟．中央与地方政府事权关系的委托－代理模型分析［J］．数量经济技术经济研究，2004 （4）:78－80．

Analysis on stimulating factors of performance of centralized government procurement

WANG Xiao-hong，PAN Zhi-gang
（School of Management，Harbin Institute of Technology，Harbin 150001，China）

Government procurement has the policy functions of improving the efficiency of fiscal expenditure，regulating the aggregate of economic supply and demand，and protecting national industry，whose realizing carrier is centralized government procurement organization．Whether the policy goals of government procurement can be realized is directly influenced by the executing performance of centralized procurement organization．The stimulating factors of performance of centralized government procurement are analyzed by CSM model，the procurement efficiency of centralized procurement organization is selected as endogenous latent variable，and the procurement scale and the openness degree of centralized procurement organization are selected as exogenous latent variables．Conclusions are drawn through empirical analysis: the openness degree of centralized procurement organization has the highest explaining rate to the stimulating factors of performance of government centralized procurement，the procurement scale is in the next place，and the procurement efficiency has the lowest explaining rate．It is proposed accordingly that independent supervisory organization of government procurement should be established beside the fiscal department and the procurement agent，which should be considered as the stimulating subject of the performance of government centralized procurement．

government procurement;centralized procurement;performance stimulation;commission agency;latent variable;procurement efficiency;procurement scale;procurement openness

F 812.2

A

1674－0823（2011）01－0051－05

2009－10－22

王晓红（1968－），女，黑龙江哈尔滨人，教授，博士生导师，主要从事绩效评价、创新与技术管理等方面的研究。

* 本文已于2010－11－25在中国知网优先数字出版，DOI为CNKI:21－1558/C．20101125．1132．000，http://www．cnki．net/kcms/detail/21．1558．C．20101125．1132．000．html．

（责任编辑:吉海涛）