基于制度视角的代建制监督体系研究*

张金易，严 玲

（天津理工大学管理学院，天津 300384）

基于制度视角的代建制监督体系研究*

张金易，严 玲

（天津理工大学管理学院，天津 300384）

针对我国代建制的现状和监督体系中存在的问题，结合代建制的特征，提出加强代建制监督体系应从完善政府监督体系、市场监督体系、项目监督体系和社会监督体系4个方面着手:完善政府监督体系主要是明确政府各职能部门的监督管理任务，完善市场监督体系包括完善代建单位市场准入制度、招投标监督体系、代建人绩效评价以及清除机制等，完善项目监督体系主要是分清代建单位、使用单位、监理单位的监督职责，完善社会监督体系主要是发动社会群众对代建项目进行监督。

基础建设;政府投资项目;代建制;监督体系;政府监督;市场监督;项目监督;社会监督

2004年发布的《国务院关于投资体制改革的决定》中提出，要对非经营性政府投资项目加快推行代建制。目前，我国47个副省级以上地区中，已有45个开始了政府投资项目代建制改革试点与推进工作，其中29个地区不仅开展了项目代建工作，而且已出台了代建制管理的规范性文件。但是，目前代建制在我国尚处于发展阶段，缺少足够的经验和完善的监督体系，导致其实施过程中存在效率低下、质量不合格、资源浪费、政府失灵等情况，因此，建立一个有效的代建制监督体系是继续推行代建制并确保其顺利运行的根本保证。

从各地区代建制的实施情况来看，代建制监督体系主要是委托方（投资人、使用人）和相关行政管理部门按照各自的职责履行监督管理职能，其目的在于实现投、建、管三者分离，形成相互制约的机制，规范项目管理，实现项目的投资建设目标。但目前的代建制监督体系并未完全体现其特殊性，主要存在以下几个问题:（1）代建单位的选择不规范［1－2］。目前，各地区招标选择代建单位的方式不统一，选择代建单位的条件一般只有资质要求，但代建单位承担的责任重大，因而其选择要求应是多方面的。（2）各行政主管部门之间的权利与职责协调不统一［3］。发展改革、财政、建设、审计、稽查等部门在项目建设全过程监督中的衔接与分工不明晰，导致各地各行政主管部门在行使代建制监督权时往往“人人有权，没人负责”。（3）对监理单位的职责规定不明确。目前，各地有关代建制的规范性文件中只规定了代建单位及使用单位对代建项目的监督职责，对于监理单位的监督责任和负责体系未作明确规定，导致监理单位的监督职责与代建单位、使用单位交叉的情况发生。（4）缺乏有效的社会监督体系。完善的社会监督体系是代建制健康发展的外部保障，而目前代建制的监督体系中尚缺乏社会公众的参与。

一、代建制的制度特征

代建制主要具有3个方面的制度特征:

（1）代建制的契约属性。根据委托代理理论，代建制是一个多层委托代理关系链:第一个层次的委托代理关系是社会公众将全民所有财产交给政府进行管理和支配，但这种委托代理关系是抽象的，社会公众很难将全民资产所有权置换为委托人的监督权;第二个层次的委托代理关系是由政府投资主体将项目委托给代建单位，并对项目进行监督管理［4］;第三个层次的委托代理关系是代建单位与各个承包单位之间的委托代理关系，代建单位代理政府投资主体招标选择勘察、设计、施工、设备材料采购等承包单位并签订合同。第三个层次的委托代理关系，使代建制的利益相关者范围急剧扩大。

（2）代建制的制度内涵。代建制是主要应用于非经营性政府投资项目的一种项目管理模式，是由政府委托人采取公开招标的形式选择专业化的项目管理公司，代理业主对项目实行全过程管理，建成后返回给项目使用单位的一种制度模式。从性质上看，代建制框架下的代建活动也是工程项目管理服务的一种，代建项目可以应用任何一种或多种合适的项目管理方式和项目承包方式［5］23;代建人接受委托为政府业主提供的代建服务也可以是多元化的，既可以是分阶段的代建管理服务，也可以是全过程的代建管理服务。

（3）代建制的制度管理要素。代建制的核心是针对由代建人的代建活动所形成的项目契约组织中的委托代理关系进行优化而安排的项目治理模式，依据代建制的契约层次，其制度管理包括3个层面，即政府治理层面、项目管理层面和工程承包层面，如图1所示［6］。

图1 代建制的制度管理要素

二、代建制监督体系的建立与完善

根据代建制的契约属性、制度内涵及制度管理要素，本文构建的代建制监督体系包括政府监督体系、市场监督体系、项目监督体系和社会监督体系4个方面，各监督体系与代建制制度管理要素的关系如图2所示。

图2 代建制监督体系与制度管理要素的关系

1.完善代建制政府监督体系

优化政府监督资源，应该对各职能部门的职责进行合理分配，当出现监督交叉的现象时，应对交叉部门的权力进行协调，保证政府各职能部门充分发挥各自的监督职责，相互间形成良好的权力制约与协调关系。政府部门对代建项目的监督主要包括对项目立项、项目可行性研究报告、项目概算审批、项目质量管理、项目建设资金管理、项目竣工验收以及项目后评价等工作的监督［7－10］。各项工作的主要负责部门、协调参与部门及主要监督任务如表1所示。

2.完善代建制市场监督体系

（1）完善代建单位市场准入体系。应建立代建单位评选指标体系，该体系应包括对代建单位资质、项目管理水平、资金状况、投标报价、市场信誉度、人力资源水平等几个方面的要求。根据项目的复杂程度、投资规模和建设范围，应对代建单位的准入条件提出不同要求，不应一概而论。

（2）完善招标选择代建单位的监督体系。首先，采取公开招标方式选择代建单位。依据全国实施代建制的部分试点地区代建制实施情况的上报材料及代建制法规，目前招标选择代建单位主要有公开招标、邀请招标、指定代建单位3种形式。为了让潜在投标人在更大范围内公开、平等、方便地获取招标信息，应该采取公开招标方式选择代建单位。其次，加强政府审计部门对招标文件的审核。《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监管的职责分工意见的通知》（国办发〔2000〕34号）第二条规定，项目审批部门在审批必须进行招标的项目可行性研究报告时，应核准项目的招标方式（委托招标或自行招标）以及国家出资项目的招标范围（发包初步方案），项目审批后，及时向有关行政主管部门通报所确定的招标方式和范围等情况。再次，接受外部利益相关者对招标工作的监督。为了加强对代建制的招投标监管，体现公平、公正性，政府相关审计、稽查、监察等负责招标工作的部门应该向社会公布电话、传真、电子信箱和通讯地址，并将中标候选人向社会公示，接受社会公众对招投标工作的监督。

表1 代建制政府监督体系的主要内容

（3）建立代建人绩效考评体系。从目前代建制的实施情况来看，各地区在代建制管理办法与合同文本中均规定对代建单位的工作绩效进行评价，主要考评“三控”目标，即对工程质量控制、工程进度控制、投资控制的考评，但这只是其中的一个指标。完善的代建单位绩效考评体系应对其在项目管理活动中的行为表现和管理成果进行全面的评价，包括对代建单位的可行性研究工作、组织招标活动、施工阶段“三控”工作、项目各参与单位的组织协调工作、项目安全及环境保护工作、项目竣工验收及工程移交情况等的绩效评价［11－13］。

（4）完善代建单位清出机制。为了从法律上约束代建单位的行为，应该在代建制规范性文件中规定对代建单位的违规行为进行惩罚，不仅包括经济上的惩罚，还应包括刑事上的惩罚。综合各地区的法规文件，对于存在下列行为的代建单位，应将其列入黑名单，并在一定时期内或终身不得进入代建市场:①未经批准，擅自对各承包单位邀请招标或不招标;②擅自将工程分包或转包;③承担与接受委托管理的建设工程项目相关的设计、施工、材料供应等直接或者间接的业务;④未能完全履行《项目代建合同》，擅自变更建设内容、扩大建设规模、提高建设标准，致使工期延长、投资增加或工程质量不合格。

3.完善代建制项目监督体系

代建项目在建设过程中主要接受使用单位、代建单位和监理单位3个主体的监督管理，目前主要由代建单位负责招标选择监理单位，并进行合同洽谈及签订工作。但这种由代建单位招标选择监理单位的方式不利于代建制的目标控制，因为代建单位与政府投资主体之间的信息不对称，有可能导致道德风险的发生，如果监理单位也由代建单位选择，二者基于利益最大化的经济驱动很有可能结成联盟，共同欺骗政府投资主体。基于上述理由，监理单位应该由政府投资主体招标选择并签订合同，约定由监理单位承担一部分工程风险。使用单位、代建单位和监理单位应依据合同关系对代建项目进行监督管理，其中使用单位的职责是协助代建单位做好相关工作，代建单位负责具体的项目管理工作，监理单位监督项目的执行情况及代建单位的行为。

（1）使用单位的监督任务:①提出项目使用功能配置、建设标准;②协助代建单位办理施工前的审批手续;③监督代建单位招标选择承包单位;④参与项目竣工验收工作;⑤负责政府差额拨款投资项目中自筹资金的筹措。

（2）代建单位的监督任务:①项目前期:在使用单位的协助下，负责办理工程开工前的相关手续;与使用单位一起编制项目可行性研究报告;组织工程勘察、规划设计等招标工作;负责初步设计文件的编制修改工作。②项目实施期:组织工程设计、施工和材料设备采购的招标工作，并负责合同洽谈与签订;负责合同管理，组织工程建设;向项目委托人报送工程进度、资金使用情况报表及进度用款报告;组织竣工验收工作，编制竣工决算报告并进行报批;按合同约定将代建项目移交给使用单位。

（3）监理单位的监督任务:①监督代建人对各承包单位的工作管理情况及关系协调情况;②监督工程质量、工期及资金使用情况;③监督代建单位的合同履约情况;④记录代建单位在项目建设期间的工作业绩，作为项目建成后评价代建单位的依据。

为了更好地实现对代建项目科学、有效的控制，在项目的前期和实施阶段，项目使用单位、代建单位和监理单位需要采取科学有效的控制方法。目前常用的方法是通过合同跟踪控制和赢得值分析法，对项目的实施过程进行监督管理。可以将面向结果的管理战略应用到代建项目的监督管理中，即针对预期成果力图推断出从产出到成果的逻辑过程。项目的使用单位、代建单位和监理单位应该做到以下几点:①共同制定代建制监督管理策略的框架;②明确项目各职能部门、使用单位、代建单位、监理单位的职责;③制定代建制项目的实施目标;④确保组织资源与目标一致;⑤建立有效的绩效监督机制;⑥事后评价;⑦制定知识管理战略，为结果管理服务［14］。

4.完善代建制社会监督体系

完善代建制社会监督体系，主要是发动社会公众、新闻媒体、银行、保险公司等外部利益相关者对政府投资项目的建设情况进行监督，其手段包括听证和公示制度、公布举报电话、媒体报道等。社会公众对代建制的监督内容包括项目决策结果，代建人选择，代建项目的可行性研究报告、设计方案、投资概算、工程进度、资金使用情况等。

三、结束语

健全的监督体系对于保障代建制顺利实施、取得良好的经济效益和社会效益具有至关重要的作用。针对代建制的性质、制度内涵、契约属性等设立4个监督体系，即政府监督体系、市场监督体系、项目监督体系和社会监督体系，对于解决目前我国代建制实施过程中出现的问题具有一定的参考价值。

［1］张日旭．政府投资项目代建制理论初探［J］．当代经济，2008（10）:94－95．

［2］王雪青．政府投资项目代建制监管体制研究［J］．建筑经济，2006（11）:18－20．

［3］兰定筠，李世蓉．政府投资代建制的监管体系研究［J］．建筑经济，2007（11）:68－70．

［4］魏芳勋，郑坚平，胡向敏．构建浙江政府投资项目监管体系研究［J］．浙江经济，2006（7）:34－37．

［5］严玲，尹贻林．公共项目治理［M］．天津:天津大学出版社，2006．

［6］严玲，尹贻林．基于治理的政府投资项目代建制绩效改善研究［J］．土木工程学报，2006（11）:120－126．

［7］彭杰．政府投资项目代建制监管体系研究［J］．经济研究导刊，2008（9）:9－10．

［8］郭汉丁．论建设工程质量政府监督管理机制［J］．华东交通大学学报，2005（5）:44－47．

［9］王宁．地方政府投资项目监督机制研究［D］．四川:西华大学，2008:52－55．

［10］汪家伍，詹发富．完善项目稽查制度，加强政府投资监管［J］．浙江经济，2007（21）:5－7．

［11］袁海波．项目代建之下的代建单位遴选研究［D］．长沙:中南大学，2007:3－5．

［12］王刚．政府投资项目代建制管理模式研究［D］．南京:河海大学，2005:17－22．

［13］韩雪．代建制管理模式及代建单位的培育发展研究［D］．西安:西安建筑科技大学，2007:11－14．

［14］崔东红，王莹，么艳．基于结果链与结果管理的房地产项目管理［J］．沈阳工业大学学报:社会科学版，2008（3）:235－238．

Research on supervision system of agent construction system from institutional perspective

ZHANG Jin-yi，YAN Ling
（School of Management，Tianjin University of Technology，Tianjin 300384，China）

According to the status quo，the problems in supervision system，and the characteristics of agent construction system，it is proposed that 4 systems should be perfected to enhance the supervision system，namely，the government supervision system，the market supervision system，the project supervision system，and the social supervision system．Perfecting the government supervision system mainly means to clarify the supervision and management tasks of functional department of the government;Perfecting the market supervision system includes the perfections of market admittance institution of agent construction company，supervision system ofbidding invitation and bidding，and performance evaluation and eliminative mechanisms of agent construction company;Perfecting the project supervision system mainly means to distinguish the supervision responsibilities of the agent construction company，the user company，and the supervision company;Perfecting the social supervision system mainly means to arouse the multitude to supervise agent construction project．

infrastructure construction;government investment project;agent construction system;supervision system;government supervision;market supervision;project supervision;social supervision

F 407.9

A

1674－0823（2011）01－0047－04

2009－09－03

国家自然科学基金资助项目（70872084）。

张金易（1985－），女，天津人，硕士生，主要从事投资决策与工程造价管理等方面的研究。

* 本文已于2010－11－25在中国知网优先数字出版，DOI为CNKI:21－1558/C．20101125．1349．004，http://www．cnki．net/kcms/detail/21．1558．C．20101125．1349．004．html．

（责任编辑:郭晓亮）