浅析农民权利缺失对农村社会救助的影响

2011-01-02黄雅慧

山东农业大学学报（社会科学版） 2011年2期

□黄雅慧

浅析农民权利缺失对农村社会救助的影响

□黄雅慧

为了改善农村社会救助,文章采用文献研究法,从农民权利缺失的表现和原因入手,对农民权利缺失对农村社会救助的影响进行了分析研究,得出农民权利缺失是导致农村社会救助供需失衡的根本原因。故而要缓和农村社会救助供需矛盾,必须从源头上改进,通过政府的行为选择来保障与完善农民权利,同时采取相应的经济和社会政策,来改善农村社会救助。

农村社会救助;权利缺失;政府行为选择

随着市场经济体制的逐步建立和完善,我国社会和经济发展取得了巨大进步,农民生活水平有了明显提高。但按新的贫困标准,中国仍有 4007万农民生活在贫困线以下,约占农村总人口的 4%以上;且近年来我国自然灾害频发：2008年汶川地震、雪灾;2010年西南旱灾以及玉树地震、甘肃舟曲的泥石流等,造成了巨大的社会弱势群体。所以农村社会救助显得比以往任何时候都来得迫切和重要,这不仅关系到农村贫困群体的生存和发展,更关系到国家的稳定和持续发展。然而当前农村社会救助整体上呈供需失衡的局面,专家学者也从多方面分析了造成这种局面的原因,但笔者认为农民权利的缺失才是根本原因,故而改善农村社会救助需从保障农民权利开始。

一、我国农民权利缺失的表现及原因

我国农民权利普遍处于弱势和缺失状态,笔者选取了与农村社会救助密切相关的若干权利,阐述这些权利缺失的表现,并对农民权利缺失的原因进行了深入的分析。

一、我国农民权利缺失的表现

1.迁徙自由权

迁徙自由权作为公民的一项基本权利,已为很多国家的法律及相关国际条约所承认。然而我国公民尤其是农民的迁徙自由权仍处空缺。首先,这项应有权利还未上升到“法律权利”层次：现行《宪法》及以后的历次宪法修正案中均未涉及公民的迁徙自由权。其次,受二元户籍制度的影响,农民难以顺利地转变为市民,同等的享受城市各种公共品,相反却要负担管理费、承受制度歧视等。虽然近年来户籍管理有所松动,如 2009年 2月,上海市率先松动户籍政策,一改“指标限定”为“条件管理”,规定持有上海市居住证的满足一定条件的外地居民可转为上海户口。①但从全国来看,农民迁徙自由权被二元户籍制度架空的局面没有得到根本改观。

2.劳动权利

“农业户口”在很大程度上导致农民尤其是农民工劳动权利的普遍缺失,农民工不仅难以成为企事业单位与政府行政机关的正式职工,一些城市还设置工种岗位限制,剥夺其平等参与市场竞争的机会,使其被迫从事着城市的边缘职业;农民工的报酬基本由用工单位决定,农民缺乏与之谈判的机会和能力,结果报酬往往低于集体合同标准,有的甚至在国家最低工资标准之下,“同工不同酬”与工资拖欠更是司空见惯。近年来出现的煤矿爆炸事故从反面显示了农民工群体的劳动安全状况。据统计,仅2005年的 1-4月份,全国共发生煤矿伤亡事故 1093起,死亡 1598人,其中主要为农民工;建筑行业共发生事故 586起,死亡 605人,90%的受害者也是农民工。②

3.社会保障权

社会保障制度建设的制度和物质供给均偏向城市,农民基本上被排除在社会保障体系之外：一是农村社会保障法制不健全、立法层次低,法律约束力不强。纵观农村社会保障建设的历程,出台的是一系列的“意见”、“办法”、“决议”等,至今没有正式出台一部专门调整农村社会保障关系的法律,即使是专门规范农村社会保障的行政法规也鲜见。二是国家对农村社会保障的财政投入不足。相关统计表明,近年来我国农村社会保障支出年约 400多亿,在GDP中仅占 0.5%左右。绝大部分资金由乡镇集体企业与农民筹集,农民自我保障为主,国家的保障责任缺位。③而农民工无论在城市居或留多久,都被排除在城市社会保障体系之外。

4.受教育权

近些年来国家对农民受教育权的重视程度有所加强,但农民的受教育权仍处弱势：一是法律法规对农民受教权的保护和重视程度不够。教育法中有关受教育权的法律规范少,且规定过于抽象。二是国家对农村教育的物质和人力投入不足。承担国家基础教育 78%以上的农村地区在国家教育经费投入中仅占 20%左右④。农村教育环境与城市存在较大差距,使得许多优秀教师不愿去农村。公立学校门槛高加上农民工子弟学校大多由于不规范而被取缔,导致农民工子女上学无门。三是高等教育的招生存在城市偏向,农村家庭负担巨额高等教育费用。四是农村的职业教育不发达,经费严重不足。

（二）我国农民权利缺失的原因

如前所述,农民权利缺失不仅客观的存在着,并且范围广泛。因此,为了治理农民权利缺失,有必要深入挖掘农民权利缺失的原因,才好对症下药!

1.国家在农村社会救助制度建设中责任的缺失,导致农民社会保障（救助）权缺失

无论是从法理上还是从社会救助的实践来看,国家毫无疑问是社会救助的当然主体。社会救助制度主要是国家通过立法的方式建立,所以国家在农村社会救助制度建设中责任的缺失主要表现为农村社会救助法制的不健全。目前,规范社会救助的多是中央和地方政府制定的行政法规和规章,如 2006年修订的《农村五保供养工作条例》、2006年国务院颁布实施的《国家突发公共事件总体应急预案》等,《社会救助法》还处在“征求意见稿”阶段。社会救助制度建设的立法层次不高,使得对社会救助各实施主体的强制性约束力不足,当面临资金缺口时,没有足够的压力和动力去解决。也是社会救助组织管理不规范、部分工作人员救助理念不当的重要原因。所以,当下农村社会救助制度没能很好的保障农民的社会救助权。

2.城乡二元结构的影响

城乡二元格局拉大了城乡间的差距,一定程度上造成了农民的贫困和权利的弱势。首先,工农业产品剪刀差的长期存在,农业剩余被无偿的转移支援工业,使得城乡居民在收入初次分配中产生了差距;其次,二元户籍制度限制了农村剩余劳动力的转移,阻碍农民顺利的向市民转变,影响到农村经济的健康快速发展,造成农村的相对封闭和落后与农民的贫困。而长期处于贫困社区的农民所逐渐形成的贫困文化,亦在一定程度上成为农民融入城市主流文明的障碍,反过来又进一步加深了农民的贫困。同时以户籍为界限的社会保障体系——养老、医疗、就业、教育、住房等也将农民排除在外,拉大了城乡居民在收入再分配中的差距,农民平等的分享经济社会发展成果的权利被制度性的消解了。

3.农民“话语权”的缺失

“话语权”指“在利益多元化的社会环境下,在竞争性的经济与政治生活中,农民作为一个利益群体,是否获得了利益表达的机会并建立相应的机制”。⑤正如有的学者所言：“对人的发展来说,话语权是一种不可或缺的资源——发展的过程就是呈现,需要不断彰显,拥有话语权就拥有彰显的平台,因此社会上所有人都需要借助话语权,在社会生活中需求最大化的呈现和表达机会。同时,话语权在很大程度上能保障话语人赢得社会地位,并由此获得利益。”当前由于农民经济基础相对薄弱、文化素质较低、缺乏自己的代言组织以及村委会职能的行政化倾向、基层人大地位虚置、信访部门权限不足等,导致我国农民话语权的普遍缺失。农民缺“有效的”话语权,当其向有关方面表达其利益诉求和愿望时,不能获得足够的重视,反映的问题不能获得有效解决,利益不能得到切实维护,而利益是权利的核心,故权利也就无从得到尊重和维护。

二、我国农民权利缺失对农村社会救助的影响

如前所述,我国农民诸多权利的缺失对农民的影响不仅负面且范围广,其中就包括农村社会救助。一般认为国家或政府对农村社会救助的制度和物质供给不足致使农民社会救助权没能充分有效的实现,而笔者认为正是我国农民上述一系列权利的缺失,才是导致农村社会救助供需失衡的根源所在。

（一）农民权利缺失对农民获得农村社会救助的影响

从前文对我国农民权利缺失表现的叙述中,我们发现农民权利的缺失会造成连锁反应,如农民迁徙自由权的缺失,连带的导致了农民一系列相关权利——劳动权利、社会保障权利和受教育权利的缺失。而劳动权和受教育权的缺失,使得农民面临受教育机会、就业机会的不平等。而农民的受教育机会和就业机会从某种程度上决定着农民的经济状况,尤其是受教育机会的不平等。因为“教育存在着代际效应,一个人所受的教育程度与水平不仅反映着其前代人的社会经济状况,同时也影响甚至决定他本人的社会经济状况,进而影响其后代的社会经济状况”⑥。农民社会保障权的缺失,农民工的工资和福利待遇与市民也存在着巨大的差距。如前所述,农民这些权利的缺失在初次分配和再分配中拉大了城乡差距,造成了贫富悬殊,造成农民经济和权利上的贫困和弱势。其次,由于受教育机会的不平等,农民学习知识、获得职业和生存技能的机会缺乏,这斩断了农民进行向上的社会流动的机会和可能,影响到社会的合理、有序流动。最后,农民还承受着机会不平等的附加品——市场歧视、制度性歧视以及强势群体的心理歧视。

总而言之,农民权利的缺失造成了农民面临受教育、就业等机会的不平等,收入水平相对较低,承受着制度性和心理上的歧视,长期处于“二等公民”的尴尬境地,权益不能得到有效的保障和维护。即农民无论从权利,经济还是心理上都成为不折不扣的弱势群体,进而成为社会救助的对象。而且“由于社会声望和职业地位的低下,远离权力中心,缺乏引导和控制社会舆论的资源,弱势群体难以对关系他们权益和福利的社会政策产生主动性的影响：即使他们中个别人的处境在大众媒体上得到一些披露,往往也只是引起人们的同情、怜悯和个别性的援助”⑦。

因此,农民权利缺失导致农民成为弱势群体,不仅增大了对农村社会救助的需求,还使得农民获取社会救助的能力低下。

（二）农民权利缺失对国家和社会供给农村社会救助的影响

农民权利的缺失与政府和社会对农村社会救助的供给不足,二者形成了一个互相建构的过程。前文分析了农民“话语权”的缺失是造成农民权利缺失的因素之一。反过来,农民权利的缺失无疑又加剧了农民“话语权”的缺失。所以,农民权利缺失,造成农民“发不出声音”或“发出的声音太微弱”,即“话语权”缺失。正如克莱尔指出的：“他们往往由于民族、等级地位、地理位置、性别以及无能力等原因而遭到排斥。特别严重的是在影响到他们命运的决策之处,根本听不到他们的声音”。因而“话语权”的缺失客观上使得农民难以参与涉农政策的制定、监督和实施,社会救助等其他诉求难以得到畅通有效的表达和重视,社会救助权益难以得到真正的保障。从而,促使国家和社会在一定程度上忽视了对农村社会救助的供给或供给不足。

另一方面,也正是由于国家和社会对农村社会救助的供给不足,使得陷入各种困境的人们没能获得及时和足够的社会救助,以摆脱困境,实现社会救助权等权利,即国家和社会对农村社会救助的供给不足维系和恶化了农民权利的缺失。农民权利普遍和持续性的缺失,农民不断滑向社会的边缘、成为弱势群体,这本身就体现了国家和社会对农村社会救助的供给不足。

三、政府行为选择与农村社会救助的改善

为了下文叙述的方便,这里有必要先就农民权利缺失、政府行为选择和农村社会救助这三者之间的关系进行一个简单的梳理。笔者认为,由于农民权利的普遍缺失,导致农民成为社会弱势群体,从而需求农村社会救助,但是农民获取社会救助的能力较低。政府的行为选择贯穿这一过程的始终：政府作为国家的代理人,其消极作为导致了农民权利缺失（如政府对农村社会救助的供给不足,使得农民的社会救助权不能充分实现）、使农民成为弱势群体。如此一来,一方面农民获取社会救助的能力较低;另外正是由于自身是弱势群体,所以更加需求社会救助。而政府的积极作为,完善相关的法律法规保障农民各项权利的实现,增加对农村社会救助的供给,使农民获得社会救助、维护农民的权利和利益,不仅体现为政府的责任,更是维护社会公平与正义的要求。正如有学者所言：“从权利和义务相平衡的角度看,必须创建社会成员共享机会平等的法律制度,并在一些‘社会基本善’（罗尔斯语）的分配上倾向于社会最不利者,即弱势群体,扩大与保障农民权利”⑧。因为“一个政治社会中的弱者,有权利享有他们政府的关心和尊重,社会中的强者可以保证自己得到这样的关心和尊重……”⑨。三者之间的关系如图 1所示。

图1

（一）政府行为选择与农民权利保障

如前所述,农民权利缺失对农村社会救助需求和供给都产生了深刻的影响,定性的说明了农民权利缺失是造成农村社会救助供需不平衡的症结所在。因而,为了改善农村社会救助,有必要从保障农民权利入手。从根本上看,当务之急是要树立权利意识。需要不断树立农民的权利意识,提高相关立法、司法及行政部门对保障农民权利的重要性和紧迫性的认识,并将这一目的通过具体的立法、执法和行政实践来落实。

1.进行普法宣传,提高农民权利意识

通过与农民日常生活密切联系的相关法律——土地管理法、婚姻法、继承法和诉讼法等在农村的实施,结合具体案件,大力宣传法律法规的内容和精神,使农民知法、懂法、守法、用法,提高农民的权利意识,促使其勇于维权、善于维权和有效维权。同时,也只有使立法、司法和行政部门充分认识到保护农民权利的重大意义,才会使接下来制定的法律法规,充分尊重和涵盖农民的各项权利,依靠公正执法和依法行政来保障农民的权利。

2.按照立法先行的原则,需要建立健全农村的法制,为农民权利的保护提供依据

由于与农村社会救助的相关法制建设在“国家在农村社会救助中的制度供给责任”一节中述及,此处主要就农民迁徙自由权、环境权、劳动权、社会保障权、受教育权等进行探讨。鉴于前文介绍的农民这些权利缺失的现状,笔者认为应该分而析之。

（1）要将迁徙自由权、环境权的保护更加具体化和制度化

如有学者认为应该由全国人大制定一部《公民迁徙法》,取消不合理的二元户籍政策,逐步剥离附着其上的各种社会经济利益,打破城乡分割的二元体制,促使农民走出“二等公民”的尴尬处境,享受真正的国民待遇。在现有的保护公民环境权的相关法律法规,如《宪法》、《环境保护法》、《民法通则》、《刑法》等的基础上,尽早颁布实施《农业环境保护法》、《乡镇企业环境管理条例》、《土壤污染防治法》、《环境农药控制法》等①,将农村的各项经济活动纳入法制化轨道,有效的保护农村和农业环境。

（2）对农民这一弱势群体的权利给予特殊的确认和保护,实行“反向的差序格局”

农民的劳动权、社会保障权和教育权等尽管都有相应的法律法规加以确认和保护,然而“现代社会最为隐蔽和顽固的权利享有、实现的‘差序格局’是：尽管宪法乃至一般法律都规定了对公民一种权利的平等的确认和保护,但更为具体的法律法规、司法规范及具体执法和司法政策和行为,却使不同群体对该权利的实际享有、实现处于明显的“差序格局”,使相应社会群体的权利的享有、实现处于明显的不足”（11）。所以,要对农民这一弱势群体的权利给予特殊的确认和保护,实行“反向的差序格局”,将法律规定的这些权利具体化为各种制度,制定更具体的有针对性的操作性强的法律规范,对权利享有者给予制度性的确认、支持和保护,真正发挥法律的作用,而不仅仅作为一种简单的权利宣示。

3.坚持依法行政和公正司法

在执法环节,坚持依法行政和公正司法,避免农民的权利因程序的阻碍和虚置而缺乏有效的保障。因此,应消除在农村和针对农民无限扩张的行政权力,消除司法对行政的依赖,防范“权力”侵犯“权利”,真正做到“权为民所用、利为民所谋”,只有这样,才能培育农民对政府和法律的信赖、尊重和维护,否则正如罗纳德·沃金所言：“如果政府不给予法律获得尊重的权利,他们就不能够重建人们对于法律的尊重……如果政府不能认真的对待权利,那么它也不能认真地对待法律”。

（二）政府行为选择与农村社会救助的改善

从辩证法的角度看,事物之间都是普遍联系的。因此,政府除了明确自身在农村社会救助中的角色定位与功能责任,还应采取经济政策、社会政策等,多方面综合努力来改善农村社会救助,保障农民的生存权和发展权。

1.经济政策对农村社会救助的改善

政府的行为选择——制定和执行相应的经济、社会政策,切实解决“三农”问题,对农村社会救助的改善将是不言而喻的。在笔者看来,国家或政府制定一系列的经济政策,宏观方面如财政政策、货币政策、收入政策与贸易政策等,将会促使农村经济发展、农业增产和农民增收,对农村社会救助将有显著的改善,主要表现在,一方面它能够增加农民收入,增强农民的经济能力和抵御各种风险的能力,进而依靠自身的力量摆脱生活中遇到的各种困境,减少对社会救助的需求;另一方面,还能够充实当地政府的财源,提高农村社会救助的资金供给能力,为农村社会救助的有效开展提供物质基础和前提。至于公共财政政策以及收入转移支付政策,笔者在“政府在农村社会救助中的资金供给责任”一节中已有涉及,故在此仅从微观经济政策的层面提出从以下几个方面来努力,以期促进农村和农业经济发展,提高农民收入。

（1）继续支持农业,提高农业生产效率,调整农村产业结构

由于受到诸多因素的影响,农民种粮常常面临着增产不增收的尴尬局面,挫伤了农民的积极性。但粮食安全问题直接关系到国计民生,所以应提高对农民的种粮补贴,采取直接补贴和补贴动态调整的方式。扩大补贴范围,如良种补贴、农机具购置补贴以及农业生产资料综合补贴等,保证粮食生产,推动农业优质化、机械化和专业化发展,提高农业生产效率,增加农民收入。当粮食市场面临供需失衡时,利用“最低收购价和临时收储”等这些“看得见的手”,来帮助农民化解市场风险,建立农民收入稳定增长的长效机制。与此同时,还需逐步调整农村产业结构,各地要根据实际,因地制宜的挖掘本地区优势,利用天时地利,不断摸索发展农产品加工等特色产业和劳动密集型的乡镇企业等二三产业,最大限度地拓宽农民就业范围,转移农村剩余劳动力,促进农民增收。

（2）规范农村土地流转,加强农村基础设施建设

规范农村土地流转是现时国情下,完善农村土地承包关系,促使土地规模化、集约化经营,转移农村剩余劳动力的需要。政府相关职能部门应切实履行好自己的职责,严格执行与土地流转相关的土地政策,严格规范土地流转合同和登记制度,依循公开、公平、公正、互惠和自愿的原则,确保土地流转过程中农民的利益不受侵犯,避免使失地农民滑向弱势群体,降低农村社会救助的潜在需求（12）。此外,在借鉴城市工业基础设施建设的经验上,依靠中央和地方的财政投入,以及社会资金的支持,加强农村基础设施建设,不仅可以改善农村基础设施供给不足的局面,提高农业的综合生产能力,为农村非农产业的发展提供更好的服务,扩大农民就业、增加农民收入,直接改善民生（13）。

（3）加大对农民的科技培训和职业教育的投入

无论是发展农村经济、促进农业增产和增加农民收入,都离不开“人和”,因而需要加大对农民的科技培训和职业教育的投入,采取各种形式——讲座、学习班等,向农民传递科技信息和知识,转变农民的思想观念,逐步提高农民的文化素质和就业能力、增加农民的就业机会,增强农民收入的稳定性和持续性。反过来,农村经济的发展,又有利于培育农民的权利意识。正如陈洪连博士所分析的：“随着农村经济的进一步发展,将加速农民的利益分化,增强农民的利益主体意识,是农民越来越重视个人利益,不断激发农民的权利要求,使之自觉的关心国家政策和法律的制定与实施,进而擅长用权利话语、法律方式来表达自己的利益。”

2.社会政策对农村社会救助的改善

农村社会救助也是一项社会政策,按照普遍联系的观点,其它社会政策将对农村社会救助起到补充和辅助作用,如培育民间组织,下文将主要从这方面来阐述社会政策对农村社会救助的改善作用。

从前文对发达国家社会救助的经验和启示的介绍中,我们可以发现依靠社会力量进行救助,充分发挥民间组织的款物救济、服务和项目提供作用,对农村社会救助的改善将是明显而直接的。以慈善组织为例,目前我国真正意义上的民间慈善组织几乎没有,大多属于半官方性质的,而且还存在着诸多问题：由于相关法规和政策不健全导致慈善组织的设立门槛太高（根据我国《基金会管理条例》的规定,设立全国性公募基金会的原始基金不低于 800万元,地方性的不低于 400万元,非公募基金会不低于 200万元,而且必须为到账货币资金。而在美国,既无注册资金要求,也不带任何附加条件,只要交一两百美元的注册费）、数目少（根据民政部公布的数据,截至 2003年底,我国登记的民政类民办非企业单位只有不到 8000家）、素质不高（大多数主要从事款物的募集和发放,缺乏广泛深入开展社会救助的理念和能力）、监管不完善导致的公信力不足,募集的慈善资金少以及税收优惠措施对不同的机构存在歧视（企业和个人只有对部分慈善机构的捐赠才能享受税收优惠,如中华慈善总会、中国青少年发展基金会、希望工程基金会等等）。因此,当前需要培育和规范我国慈善组织的发展：一是健全和完善相关的法律法规,修订《社会团体登记管理条例》、《基金会登记管理条例》,适度降低慈善组织的进入门槛,鼓励民间慈善组织的发展;消除歧视,创造公平竞争的环境,给予慈善组织以相同的扶持政策和资金支持;二是要加大对慈善组织的监督管理,规范其运营管理,提高公信力,扩大慈善组织的资金来源（14）;三是要开展多种方式来筹集资金,除传统的直接募集资金外,还可以尝试“项目服务”的形式。

注释：

①姜微,高路.上海户籍将施新政,改“指标限定”为“条件管理”[EB/OL].http：//politics.people.cn.

②冯昀,金波.农民工的权利缺失及其保障对策[J].社会科学辑刊,2006,（3）：87.

③李磊.农民社会保障权的实现与农村反贫困[J].江淮论坛,2009,（5）：116.

④张磊,吕斯达,吴为.中国农民权利缺失现状及其原因分析 [J].中国集体经济,2009,（2）：95.

⑤廖艺萍.农民”话语权”与农村社会和谐 [J].理论与现代化,2006,（7）：21.

⑥蒯小明：《中国农村社会救助发展中的国家责任研究》,首都经济贸易大学出版社 2009年版,第 73页.

⑦范斌：《福利社会学》,社会科学文献出版社 2006年版 ,第 149页.

⑧陈洪连：《当前农民权利缺位与失衡的现状分析及对策思考》,《宁夏社会科学》2005年第 5期,第 61页.

⑨[美]罗纳德·沃金著,信春鹰,吴玉章译：《认真对待权利》,中国大百科全书出版社 1998年版,第 262页.⑩刘云升,任广浩：《农民权利及其法律保障问题研究》,中国社会科学出版社 2004年版,第 100-212.

（11）逯雨刚：《农民人身权的主要权能缺失及法治对策》,《河北法学》2009年 27卷第 12期,第 68页.

（11）洪大用：《转型时期中国社会救助》,辽宁教育出版社2004年版 ,第 21-32页.