新型农村社会养老保险试点状况的实证分析——以山东省为例

□李 升 薛兴利

新型农村社会养老保险试点状况的实证分析
——以山东省为例

□李 升 薛兴利

本文对山东省新型农村社会养老保险试点的调查问卷情况进行了系统分析。分析表明：主要得益于政府的推动与财政的大力支持,山东省新型农村社会养老保险得到了较快发展,形成的筹资、管理运营、给付和监管“四位一体”的运行机制能较有效运作,社会效果凸显,但也存在着诸如地方政府财政压力较大、基金保值增值能力低、养老金的给付水平仍然偏低因而无法满足农民的养老需求、监管机制尚需进一步健全和完善等问题,因而还需要通过加大政府特别是中央政府财政支持力度、合理确定各级政府的出资比例、提高统筹层次和实现市场化运营等措施来进一步完善与发展之。

新型农村社会养老保险;试点;财政补贴;运行机制;政策建议

一、相关情况说明

近些年随着我国社会经济的快速发展和农村老龄化时代的到来,农村社会养老问题凸显出来。对此,理论工作者对新型农村社会养老保险 （以下简称“新农保”）进行了较多研究,形成了不少有价值的成果,如赵德余、梁鸿 （2007）[1]对新农保模式的研究,杨翠迎、米红 （2007）[2]对新农保筹资机制的研究等;实践中,新农保也由 2009年以前的地方政府推动的“零星”试点阶段转变为 2009年及以后的由中央与地方政府共同推动的“多点开花”试点阶段,并有逐步全面推行之势。然而,理论工作者对新农保试点的实证研究多限于 2009年前的“零星”试点阶段,对于 2009年后的“多点开花”试点阶段的较系统的实证研究则很鲜见,从而未能及时、更好地指导与推动新农保的完善与发展。正基于此,我们在实际调研的基础上又组织实际工作者及山东农业大学经济管理学院大学生于 2010年寒假期间对新农保开展较早且具有代表性的山东省的新农保试点情况进行了一次较大规模的问卷调查。

本次问卷共分为两类：第一类是对试点县“面”上的调查。采用随机抽样的办法抽取了肥城市等县份,得到关于“县 （市、区）新农保试点情况的调查问卷”共 19份,样本县占山东省新农保试点县 （市、区）的 34.5%（目前新农保试点县有 55个）,其中发达地区的占样本县的46.3%,一般地区的占 36.2%,欠发达地区的占 17.5%,既有经济发达地区的胶东半岛又包括经济欠发达的鲁西、鲁西北地区和经济一般的其他地区。第二类是对试点县“点”上的调查,包含两类问卷。一是“农户关于新农保试点情况的调查问卷”,共 631份。为保证调查的可信度,课题组选择有新农保试点县的农村籍学生,经过专门的培训后由他们直接深入到所在村,利用“熟人社会”的优势对自己的父母或亲友等受访者进行走访并协助农民填写调查问卷。二是“农保工作者关于新农保试点情况的调查问卷”,共 343份。这部分的相关资料由实际工作者采用无记名方式填写。调查问卷的数据统计和分析采用 SPSS13.0统计软件。

二、新农保试点状况的实证分析

（一）新农保试点的基本情况分析

调查资料显示,山东省新农保从 2003年在城阳区开始“以政府为主导,实施财政补贴”的试点[3],2008年后试点规模迅速扩大 （见表1）,效果凸显。

表 1 样本县新农保试点的基本情况 （万人、万元、%）

1.农民参保覆盖率由缓慢上升到迅速上升,但整体覆盖率仍然偏低

样本县试点“面”上的调查资料显示,从绝对数来看,2003-2009年农民参加新农保的人数分别为 2.1万人、3.2万人、4.9万人、7.9万人、13.1万人、52.8万人、88.9万人,参保人数迅速增加,尤其是 2008年参保人数比上年翻了两倍多,年均递增率达到为 60.6%,说明新农保的增长幅度较快。从覆盖率 （参保人数占适龄参保人数的比率）来看,2003-2009年分别为 0.4%、0.7%、1.1%、1.7%、2.8%、10.8%和 18.2%,覆盖率也呈现由缓慢到快速上升的趋势。但整体来看,新农保的覆盖率不到20%,覆盖率仍然偏低。

2.覆盖率上升的原因是多方面的,但主要是受到以下三个方面的影响

（1）政府支持力度的加大。这表现在两个方面：一是财政的有力支持。原有的“老农保”中没有财政补贴,从 2003年开始新农保的“零星”试点后,政府开始实行财政补贴。2008年以前财政补贴占筹资额的比重仅占 5%,2008年以后补贴比例迅速上升,达到 40%,财政补贴力度加大,使农民享受到了实惠。2009年中央政府每月 55元的基础养老金的发放增强了农民参加社会养老保险的积极性。从表 2可以看出,财政补贴同覆盖率的相关系数达到了 0.8572,呈显著正相关性,说明财政补贴比例越大,覆盖率就越高。二是政府的积极推动。新农保试点县由 2008年以前的 14个扩大到 2009年的 55个。因此,政府的积极推动和财政支持力度的加大是新农保覆盖率快速上升的关键因素。（2）农民人均纯收入的增加增强了农民的缴费能力。2009年,农民人均纯收入在 7000元以上的样本县,新农保覆盖率为 20.1%;5000元 -7000元的覆盖率为 16.5%;而 5000元以下的覆盖率为 10.3%。农民的收入水平同新农保的覆盖率相关系数为 0.6654,呈显著正相关性 （表 2）,说明农民人均纯收入越高,新农保的覆盖率就越高。（3）农村家庭规模的减小和土地保障能力的减弱形成的养老压力增大。由于计划生育的影响,农村家庭规模正趋向减小,农民总收入中农业收入所占比重从2003年的 56.4%减少到 2009年的 53.3%。非农收入比重不断增加。家庭规模减小和土地养老保障能力的减弱对农民养老形成巨大压力,对养老问题更为关心,参加社会养老保险意识日益增强,因而更趋向于参加新农保。

表 2 财政补贴和农民人均纯收入与覆盖率的相关性

3.新农保基金积累额大幅度增加,资金来源存在地区差异性

调查资料显示,2003年新农保基金积累额为 802.1万元,到 2009年达到了 59762.4万元,基金积累额翻了六倍多。从增长幅度来看,2004-2009年依次为 62.1%、69.5%、71.9%、77.0%、402.5%、77.3%,年均递增率为 71.6%,增长幅度大幅度提高,主要原因是参保人数大幅度增加和财政补贴金额增加所致。从补贴资金来源看,样本县中享有中央财政补贴的占 31.2%,享有区 （市）级财政补贴的占 82.7%,享有街道 （镇）的财政补贴的占 96.7%。这说明越是经济发达地区,对农民财政补贴比例越高,补贴资金来源更多地依赖于地方财政。

4.新农保对象覆盖范围逐步扩大,不同年龄段农民参保存在较大差异

2008年以前参保对象以失地农民为主,平均占全部参保人数的 91.7%,普通农民参保率相对较低。2008年以后新农保覆盖范围逐步扩展到普通农民,2003-2009年普通农民参保人数占总人数的比重从 1.7%增长到 15.2%,虽然有了较大幅度的提高,但整体来看依然偏低。从参保农民的年龄来看,2009年参保农民中 45岁以下的青年农民参保的比例偏低,占参保总人数的 18.3%,而 45-59岁的中年农民参保率较高,占参保总人数的 71.5%,其原因在于青年农民对养老意识淡薄,引不起足够重视,而中年农民对养老问题十分关心。

（二）新农保试点运行机制分析

新农保运行机制主要包括筹资机制、管理运营机制、给付机制和监管机制四个方面。下面针对这四个环节,结合新农保试点的实际情况进行深入分析。

1.新农保基金筹资强化政府出资责任,但给地方财政形成一定压力

调查资料显示,新农保试点县依据上年度农民人均纯收入为筹资标准,个人缴费依据缴费基数一定比例按年缴纳。其中有 22.6%村集体有能力给予相应的补助,大部分属于集体经济比较发达的县市,而大部分西部地区及集体经济不发达的县市,集体经济只是一个“空壳”,根本无法给予相应的补贴。在有村集体补助的地方,补助的标准也不一样,最高的 360元 /月,负担比例为 40%,最低的 10元 /月,负担比例为 20%。大部分试点地区主要来源于地方政府的财政补贴。从补贴比例情况看,发达地区财政补贴占到农民人均纯收入的 4%,而欠发达地区仅有 1%（见表 3）;从补贴方式来看,经济发达地区一般实行“两头补”（既有“进口补”,也有“出口补”）的办法,而欠发达地区实行“出口补”的方式较为普遍。如：菏泽市牡丹区按照 50元、60元、70元不同领取标准实行不同比例的财政补贴;泰安市的宁阳和肥城县对参保农民给予领取额的 15%和 10%的财政补贴。由于欠发达的县市财政实力不足,选择“出口补”的财政补贴方式会造成资金积累不足难以支付所需养老金支出的状况的财政风险,使农民对将来能否享受政府承诺的养老保险待遇产生怀疑,从而可能会降低他们缴费的积极性。调查中当问到“您认为财政补贴是否给地方政府财政形成压力时?”35.76%工作者认为有较大压力,40.7%的认为压力短期内可以承受,但从长期来看,压力很大。

2.新农保基金管理执行效果较好,但基金保值增值压力大,农保工作者的素质有待进一步提高

为了加强对新农保基金的管理,各样本县在实施方案或管理办法 （或指导意见）中对其做出了具体规定,分别制订了相应的各项管理制度,如新农保基金的财务管理、参保人员的信息管理及工作人员管理规章制度等。调查资料显示,这些规章制度很健全的占 24.6%,较健全的占 58.9%,不健全的占 16.5%,很不健全的没有。很健全与较健全的多集中于新农保推行较早的县 （市、区）,不健全的则集中于新农保推行较晚和覆盖率较低的县 （市、区）。这表明各地新农保管理规章制度是比较健全的,推行越早,管理规章制度越完善。在调查中,当我们问到“目前养老保险基金的管理状况如何?”时,44.59%的农保工作者认为很好,48.55%认为良好,还有 6.86%认为一般。这说明目前基金管理和制度执行效果较好。在账户设置方面,建立了个人账户和社会统筹相结合的制度模式,其中个人缴费、集体补助和政府补贴中的缴费补贴全部记入个人账户,领取补贴、养老补贴、计划生育养老补助等记入统筹账户。

财政补贴方式经济发展水平 县 （市、区）出口补 进口补人均财政补贴（按年计算）金额 （元）人均财政补贴占上年度农民人均纯收比例（%）环翠区 √ √ 332.4 4入经济发达 平度 √ 285.8 4寿光 √ 280 4沂源 √ √ 200.2 4经济一般 新泰 √ √ 240 3.8肥城 √ 120 1.9牡丹区 √ 40.8 1经济欠发达 曹县 √ 39.5 1乐陵 √ 49 1

调查资料显示,2003-2009年新农保基金存入银行和购买国债比例平均达到了 94.8%,一年期的银行利率平均为 2.52%,三年期的凭证式国债利率平均为 3.46%,而农村居民消费价格指数上涨率平均达到 3.01%（见表 4）,可见收益率不足以抵消消费价格指数上涨率,因此新农保基金投资运营的收益偏低。在调查中,当问到“您认为新农保基金是否能实现保值增值?”时,67.73%认为无法做到,8.43%认为不清楚,23.84%认为可以实现。可见,农保工作者对新农保基金的保值增值预期不容乐观。新农保基金的保值增值能力低会影响到今后养老金的给付水平,同时加大了政府的财政风险。分析其原因在于目前以县为中心的管理体制,使得基金分散、运行层次低,因而在技术层面上无法实现基金的保值增值。当问到“是否赞同拓宽新农保基金的投资渠道,提高统筹层次”时,89.24%的工作者表示赞同,有 72.97%的工作者赞同通过委托专业机构进行市场化的运作方式来实现新农保基金的保值增值。但是也有 22.38%的工作者提出了担心,认为市场化运营风险大,目前还缺乏相应的法律支持。

表 4 2003-2009年新农保基金投资运营情况表

调查资料还显示,目前农保工作队伍人员配备不足,文化素质较低。农保工作人员中26.82%是初中及以下文化程度,42.99%是高中文化程度,30.19%是大专及以上文化程度。其中从事专职人员占 76.09%,兼职人员 23.91%,整体来讲文化程度较低,对今后新农保的信息化管理产生约束影响。

3.养老金给付水平偏低,无法满足农民真正的养老需求

目前养老金的发放方式均为按月领取,并实行社会化发放。从各地政策来看,关于养老金待遇方面都建立起了相应的动态调整机制。养老金由个人养老金和基础养老金构成,各地区根据自身情况制定了相应的养老金计发办法（见表 5）,但是计算尺度存在一定的差异性。调查资料显示,2003年养老金领取人数为 0.2万人,发放养老金 192.2万元,人均支付 80.1元 /月,2009年养老金领取人数为 6.4万人,发放养老金 7541.7万元,人均支付 98.2元 /月,月领取标准增幅较小。月领取养老金的数额在不同样本县差别较大,最高的地区月人均养老金达到 570元,最低不足 100元。如泰安市,截止到 2009年 6月底,月领取养老金 100元以上的为 9851人,占领取养老金人数的 19%;月领取养老金 100元以下的为 41534人,占领取养老金人数的 81%。这说明目前养老金的给付水平仍然偏低,难以满足农民的养老需求。

表 5 养老金账户构成

4.新农保基金监管机制尚需进一步健全完善

为了使新农保的各项管理规章制度得到有效执行,各样本县均成立了新农保监督委员会,负责新农保管理机构工作与各项管理规章制度执行情况进行监督。新农保监督委员会一般一年召开 1-2次工作会议,到各乡镇、村监督检查 2-3次。对于管理与监督的效果,我们对343名农保工作者和 631个农户进行了问卷调查。农保工作者认为效果很好的占 24.5%,较好的占 65.7%,不好的占 7.8%,很不好的占2%;农户认为效果很好的为 15.6%,较好的为62.4%,不好的为 15.1%,很不好的为 6.9%,虽然农保工作者与农民对监督效果的看法有些差异,但总体上是肯定的。

调查资料显示,各样本县中,84.3%的试点地区都建立监督机构对新农保基金的征缴、管理、发放等工作进行指导和监督,86.7%的试点地区没有发生过新农保基金被挪用、贪污、违规使用或违规投资等情形。总体来看,新农保基金的监管状况较好。同时我们也发现目前农村社会养老保险经办机构实际上担当了管理者和投资者的双重角色,这样的管理体制对监管也产生了不利的影响。像青岛农保基金挪用案,农保部门负责人挪用农保基金进行违规操作,致使农保基金损失近亿元,这些都暴露出监管存在的种种弊端。

（三）农民和农保工作者对新农保的看法及其对政府的期望

1.农民对新农保的看法与对政府的期望

当问到“您是否赞成政府推行的新农保?”时,回答完全赞成的占 33.6%,基本赞成的占58.3%,不赞成的占 2.4%,无所谓的占 5.7%。赞成的理由主要是老了生活有保障、不受儿女的气、有利于计划生育和家庭和谐等。不赞成的理由主要是子女孝顺可养老;没有多余的钱参加;这是增加农民负担;保险合同约束力不强,不保险。这说明农民对农村养老保险基本上是赞成的,不赞成的则主要是对养老保险认识不清或存在误解。

当问到“您对新农保解决个人养老问题,抱多大希望?”时,3.1%表示不报希望,52.3%表示较低期望,44.6%表示较高期望。这说明新农保对农民的养老问题起到一定的积极作用,农民总体上对政府推行的新农保有信心,但还不够高。

在已参加新农保的农民中,当问到“在新农保试点中,您对养老保险工作人员的工作是否满意?”时,回答满意的占 28.6%,回答不满意的占 24.2%,回答不清楚的占 47.2%。这说明新农保管理工作的透明度太低,农民缺乏对管理工作的了解。

调查资料显示,19.56%的农民担心政策变了,即担心新农保制度“不搞了”或财政“不补贴了”。理由是以前的政策经常变来变去,让人无法放心。期望政府的政策保持连续性,不要随意变化。66.5%的农民认为目前的筹资标准与财政补助比例偏低。理由是不能很好满足农民的养老需求。希望政府进一步增加财政补贴。当问到“你对新农保有何愿望”时,农民提出的愿望较多,主要有：提高财政补贴比例;增加透明度,实行民主理财;加强对新农保基金的管理运营和监督,实现保值增值;逐步提高养老保险金的给付水平。

2.农保工作者对新农保的看法与对政府的期望

当问到“您认为实行新农保是否重要?”时,回答非常重要的占 16.8%,重要的占 60.7%,一般的占 17.1%,意义不大的占 5.4%。认为重要的理由是能解决农村老人的养老问题,同时也能给子女减轻负担。认为不重要的原因是解决养老问题还是要靠子女,社会养老在农村目前来讲不现实。这说明农保工作者对新农保能够解决农村老人的养老问题表示支持,认为不重要主要是对新农保认识不清和思想观念的不同。

当问到“您认为新农保试点的效果如何?”时,62.3%的认为效果较好,覆盖率比以前显著提高,31.4%的认为一般,覆盖率比以前略有提高,6.3%的回答较差,覆盖率较低。认为效果较好的原因是新农保实行了政府财政补贴,调动了农民参保的积极性,覆盖率比以前明显提高,认为效果较差的原因是虽然实行财政补贴,但补贴比例偏低,难以调动农民参保的积极性。这说明新农保强化了政府的出资责任,在很大程度上调动农民参保的积极性,实施效果较好,但财政补贴比例偏低,需要政府今后加大对新农保的财政投入。

调查资料还显示,10.68%的农保工作者担心将来政策变了而“下岗”。有以下两种情况,一是专职的但无编制的农保工作者,担心自己不在编,随时有可能被精简下岗。二是兼职的农保工作者,担心如果新农保不搞了,自己不再兼任,影响收入。他们期望尽快对新农保制度立法,以保障政策的可持续性;同时,希望增加编制,以安心工作。16.48%的农保工作者担心“干不好工作”。原因是工作人员人手不够,工作条件较差,待遇偏低。期望政府尽快配齐人员,改善条件,提高待遇。

三、主要结论与政策建议

（一）主要结论

上述分析表明：（1）山东省新农保试点在政府的推动下已初步开展起来,随着地方政府财政补贴的增加,农民参保的积极性不断提高,基金积累额大幅度增长,覆盖率呈快速上升趋势,良好的社会效果越来越凸显。（2）覆盖率的上升其影响因素是多方面的,但关键因素是政府的积极推动以及中央和地方政府的财政支持,而且政府财政支持力度越大,对农民参加新农保的吸引力越强。（3）新农保试点形成的筹资、管理运营、给付和监管“四位一体”的运行机制能较有效运作。筹资上确立了“个人缴费、集体补助、政府财政补贴”的三方筹资原则,强化了政府的出资责任;基金管理执行效果较好,并建立个人账户和统筹账户相结合的制度,基金以存入银行和购买国债为方向的投资运营。（4）在新农保的试点中我们也发现诸如财政补贴给地方政府财政形成较大压力、基金保值增值能力低、养老金的给付水平仍然偏低因而无法满足农民的养老需求、监管机制尚需进一步健全和完善等问题也日益凸显出来。（5）农民期望政府能加大财政补贴的力度,提高养老保险金的给付水平,满足农民的养老需求;农保工作者也期望政府尽快完善新农保的相关立法,改善工作条件,提高待遇水平。

（二）政策建议

1.应尽快从目前新农保“多点开花”的试点阶段转向全面推广阶段

近些年我国经济发展较快,财政实力明显增强,中央及各级政府对包括农民养老等民生问题重视程度越来越高;随着农民收入水平的提高,农民的经济承受能力有了较大提高,农民参保意识明显增强;通过近些年新农保试点面的不断扩大,已积累了较多的实践经验。因此全面推广新农保的条件已经成熟,应尽快从目前的试点阶段转向全面推广阶段。要通过新闻、广播、报纸等宣传手段加大对新农保的宣传力度,吸纳农民参加新农保,尽快实现新农保的全覆盖。

2.建立合理高效的财政支持机制

一是进一步加大政府特别是中央政府财政支持力度,注意向经济欠发达地区倾斜。二是合理确定各级政府的出资比例。三是加强政策执行力,落实好各级财政补贴资金。各级财政部门应将新农保补贴资金作为财政支出的一项重点加以保证,并及时分配,及时到位;尽快出台《新农保补贴资金管理办法》,按照科学化、精细化的要求,规范补贴资金预算安排、申请拨付程序和使用管理工作,为新农保制度推行提供有力保障。[4]

3.逐步推进从县级统筹到省级统筹,不断加强新农保基金的运营管理,实现新农保基金的保值增值

目前新农保的试点是按县级单位进行,基金管理分散化。随着新农保覆盖面的不断扩大,新农保积累的基金数额越来越多,应该考虑尽快实现省级统筹。在新农保基金实现省级统筹以后,可以考虑新农保个人账户基金逐步实践和开展市场化的运营模式,拓宽投资渠道,实现保值增值。

[1]赵德余,梁鸿.中国发达地区农村社会养老保险制度的试验：一个比较制度分析 [J].人口研究,2007,（1）：63-72.

[2]杨翠迎,米红.农村社会养老保险：基于有限财政责任理念的制度安排及政策构想[J].西北农林科技大学学报 （社会科学版）,2007,（3）：1-7.

[3]刘昌平,殷宝明,谢婷.中国新型农村社会养老保险制度研究[M].北京：中国社会科学出版社,2008：44-47.

[4]邓大松,薛慧元.新型农村社会养老保险制度推行中的难点分析——兼析个人、集体和政府的筹资能力[J].经济体制改革,2010,（1）：86-92.

Based on the questionnaire of new type of rural social pension insurance pilot in Shandong Province,a systematic analysis ofwhich ismade.The analysis shows that the main government promotion and the strong financial support,new type of rural social pension insurance in Shandong province has achieved rapid development,and been prominent,forming the operatingmechanism called"Quaternity"including fund-raising,management operation.

An Empirical Analysis on the New Type of Rural Social Pension I nsurance Pilot in Shandong Province

L I sheng&XUE X ing-li（49）

F323.89

A

1008-8091（2011）02-0049-07

2011-01-10

山东省社会科学规划研究项目“山东省新型农村社会养老保险试点追踪研究”（项目编号：09CJGZ47）的阶段性成果。

山东农业大学经济管理学院,山东泰安,271000

李 升 （1980-）,男,山东泰安人,山东农业大学经济管理学院博士研究生,主要从事农村社会保障研究;薛兴利 （1962-）,男,山东临朐人,山东农业大学经济管理学院教授,博士生导师,从事农村经济、社会保障研究,本文通讯作者。

邓秀丽）