城乡统筹发展中的农地流转推进模式探讨——以长沙市大河西先导区为例

□罗湖平 魏 来

城乡统筹发展中的农地流转推进模式探讨
——以长沙市大河西先导区为例

□罗湖平1,2魏 来1

土地流转问题一直是影响农村经济发展的关键因素,加快农村土地合理流转,是城乡一体化建设的必由之路。在城乡统筹发展背景下,总结长沙大河西先导区农地流转经验,审视流转中的问题,提出农地流转的“6+6”推进模式。

城乡统筹;土地流转;“6+6”推进模式

十七届三中全会后,农村土地流转作为新一轮土地改革创新方案成为“三农问题”的又一热点,如何推进土地流转有序进行备受关注。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场”。[1]农村土地的规范、有序、合理的流转,对稳定和完善农村土地承包制度、推进农业结构调整、促进农业规模化经营具有重要的现实意义。[2]在统筹城乡发展的现实背景下,土地流转速度日益加快,城市郊区则成为工商资本进入的首选地。由于市郊土地流转经济效益可观,其利益纷争非常激烈,流转起来更是异常复杂,如何协调推进土地流转则成为问题的关键。长沙市大河西先导区因长株潭“两型”社会建设试点而设,地处长沙市西郊,包括长沙市的岳麓区、望城县和宁乡县的部分地区,共计 1200km2。作为长株潭“两型”社会建设的先行先试区,市大河西旨在建成“两型”社会示范区、城乡统筹样板区。因而,在土地流转过程中,进行了积极探索,积累了部分经验,取得了较好成效,颇具地域特色。

一、流转特色

长沙市郊的大河西先导区具有环境容量大、生态条件好、聚集辐射能力强 ,科教资源丰富,承载功能配套等得天独厚的资源禀赋和人文优势。在土地流转进程中,彰显其区位、资源禀赋、人文环境、政策倾斜等综合优势,形成了政府引导、社会推进、市场驱动、制度保障等流转特色。

1.政府：示范建设点与“先行先试区”有效引领

大河西先导区是湖南省产业先行先试区,长株潭产业转型示范引领区,在规划范围内设有多个城乡统筹建设示范点、新农村建设点、土地流转示范村等,通过示范建设和试点有效地引领着辖区内的农地流转。同时,大河西先导区自身的区位和要素禀赋优势明显,在享受政策倾斜和物质支持时容易形成倒逼机制,促推农村土地流转和规模化经营。特别是在“两型”社会建设中,具有“先行先试”的优势,由此推进了土地流转形式多样化、经营适度规模化、发展地域特色化。

2.社会：城乡统筹发展与“两型”社会建设同步推进

在城乡统筹发展与“两型”社会建设背景下,大河西先导区的城镇定位是“城乡统筹发展的区域城市,环境友好的山水宜居新城”;生态定位是“全国知名的生态文明区域,资源节约的循环集约新区,可持续发展的城市标杆”。作为城乡统筹发展的重要实现方式,土地流转也是“两型”社会建设不可或缺的重要环节,积极推进农村土地流转制度创新,是大河西先导区目标定位的内在要求和必然选择。

3.市场：多元化流转主体与多样性土地经营的利益驱动

与传统的以农户和农村集体为主体的流转方式不一样,近年来,大河西先导区土地流转过程中还出现了大量的农民专业合作组织、农业企业、工商企业等流转主体;土地流转后的经营用途也由种植水稻为主转向特色高效农业、生态农业、种养殖业、生态旅游业、休闲观光业等多样性特色化发展。由于各类流转主体的积极参与以及土地多样性经营所带来的经济效益,极大地推动了土地的流转,其收益也大幅提高。

4.制度：土地流转交易平台与市场机制的有效助推

2010年 7月,湖南省长沙市农村土地流转交易中心正式挂牌启动①,这标志着长沙市农村土地流转交易的重大转折,实现了农村土地由农民自发交易向市级土地流转交易平台进行集中交易和土地流转市场化的历史性突破。借此平台,先导区能够更加高效、规范、公平、合理地实现大宗农村土地流转交易,各流转主体的交易成本大大降低,农民倍感实惠,极大地推动了土地流转市场的发育。

二、经验解读

特殊的地域环境、生态因子、要素禀赋、政策倾斜等给长沙大河西先导区带来了超常规跨越式的发展先机,尤其是在城乡统筹发展的背景下,积极探讨现代农业的发展模式、农村剩余劳动力的转移方式以及农民土地收益的实现形式,大胆创新土地流转模式和市场流转机制,从而形成了土地流转的特殊路径和典型模式,也造就其特殊的流转经验。

（一）典型模式

1.真人桥村：乡村旅游开发型

2002年以来真人桥村因地制宜,着力发展乡村旅游开发型土地流转模式,在不断的探索和发展中形成了以观光农业和休闲产业为支柱、以提高农民经济收入为目标、以点带面逐步铺开的土地流转方式。目前,真人桥村已建无公害蔬菜基地 1000亩、美国红提基地 1000亩、苦瓜基地 1000亩,“农家乐”已发展到 50家,每年接待量突破 30万人次,休闲旅游收入超过4000万元,成为远近闻名的“休闲旅游示范村”。该村在土地流转过程中,农户与投资者签订协议,以每年每亩 650市斤稻谷的标准,按照当年粮食保护价上调 10%折算成租金发放到农户手中,农户与当地葡萄土地专业合作社签订租地协议。经过近 10年的发展,该村土地流转已经产生了良好的示范效应,加之政府和村集体适时推进,各项土地流转工作都能得以顺利开展,从而形成了颇具特色的乡村旅游开发型土地流转模式：休闲山庄通过“基地+农户”模式,聘用当地农民就业,采用权、责、利相结合的激励机制,将农户效益与山庄效益、农业经营观光旅游与旅游紧密结合起来,山庄在取得规模经营收益的同时有力地带动了当地农家乐、水果采摘和蔬菜销售,当地已形成一个较为完整的产业链,为农民带来了可观的经济收入。

2.关山村：土地股份合作型

关山村在实践探索中依托土地流转市场机制作用,积极推进土地规模化经营,逐渐形成了颇具特色的土地股份合作型的流转模式,即通过“土地权益股权化、土地资源资本化”改革,按照“土地入股、按股分红”的方式,有效保证农民土地流转不失利、不失业、不失权,使农民拥有“租金 ”、“股金 ”、“薪金 ”和“保障金 ”等“四金”的稳定收入。其主要做法有：投资商方面,引进社会投资 30亿进行合作开发建设,村民以宅基地换新房,以承包地换股权,享有安居、门面、租金、社保、就业等五项保障,实现了“土地变资本、农户变商户、农民变市民”的根本性转变。流转方式选择方面,农民将土地流转到合作社,再由合作社流转到项目业主从事规模化经营,农民获得租金和股本红利。就业方面,充分发挥区位、资源和环境优势,发展休闲产业,把农民就地变成农业产业工人和服务从业者。

3.光明村：专业合作机构型

为有效推进土地流转,光明村注册成立了湖南省第一家土地经营专业合作社,以土地流转合作社为平台,采取合作开发的形式实行集中流转。目前,已有 358户农户加入了土地经营专业合作社,实现土地流转 10000余亩,其中耕地面积 2000余亩,水田面积 2049亩、山地面积 4000亩、水面面积 800亩、旱土面积 1200亩。合作社流转出去的土地中 90%的收益归土地原拥有农户,留 5%设立公益金和风险金,合作社收取 5%的管理费。当地农民消除了后顾之忧,放心地把土地交给合作社进行集中流转,从土地里解放了出来。按照协议标准水田1050元 /亩 ·年、山地 180元 /亩 ·年进行估算,三年后每年递增 50元,2010年底,入社农民实际获利 61.5万元。另外,光明村对田少人多家庭的土地社会保障功能进行了有效探讨,即以村民小组为单位分配土地流转租金 （不同组的租金略有差别）,各村民小组的租金收益再实行人均分摊。

4.立马村：企业生产经营型

立马村将 3000亩农地经营权流转给天泉科技公司经营,这是大河西先导区内首个整村流转项目。立马村地处莲花镇,位置相对有些偏远,以前有 80%以上的农民外出务工,土地抛荒或者是无偿流转给熟人耕种。近年来,天泉科技公司入驻立马村,通过企业生产经营型的土地流转后,村民不但取得了土地流转收益,而且还能得到天泉科技公司提供的工作岗位。其基本做法为：立马村采取先付租金再用地的原则,土地流转价格为 600元 /年,每三年固定增加 10%;在劳动力就业方面,天泉草业聘请的工人 99%为本村村民,用工需求还在逐年扩大,有效地实现了劳动力的就地转移;在流转过程中,将农户的自留地集中起来分给农户耕种,从而保证农户的部分农业经济收入,也实现了适度的规模经营;另外,天泉公司对暂时还不能开发的耕地和水塘,以低价反租给农民耕养。

（二）经验总结

大河西先导区在土地流转过程中注意区分不同的地域类型,分区、分类、分步骤地推进农地规模经营,实行多样化的土地流转模式,坚持效益优先、兼顾公平原则,积极发展地方特色经济,大力推进农业产业化进程。其经验可凝结为：生态、高效农业的经营理念;农村、城市双向的驱动力量;区位、资源优势的流转依托;政府、市场主体的共同保障;分区、分类推进的执行策略;效率、效益兼得的建设目标。实际上,这是一种“生态文明、城乡统筹、注重效益、政府主导、制度保障、因地制宜”的流转模式。

三、问题审视

通过选取 10个样本村庄②,对长沙大河西先导区的土地流转进行深度调查,包括基层干部、农户和承包方的个人访谈和问卷调查③,笔者发现当前阻碍土地流转顺利进行的问题涉及到租金水平较低、流转合同不规范、政策宣传不到位、政府扶持力度不够、农户家庭收入低、农户就业无保障等。

（一）租金水平较低

调查发现,61.8%的农户认为土地流转的租金较低,34.7%的农户认为一般 （见表 1）。抛除调查对象的“社会化小农”④影响,应充分认识租金水平对土地流转的影响,理性判断农户的利益诉求,科学确定流转的租金水平。

表 1 土地流转租金水平问卷统计结果

（二）流转合同不规范

调查发现,14.4%的农户是通过口头形式进行流转的,38.9%的农户是通过第三方证明（见表 2）,但在访谈中发现,此类农户大多数手中没有任何土地流转的凭证,这不利于日后土地的管理和争议的解决。另外,对于农户和承包方共享的流转后土地增值,合同中却未提及。

表 2 土地流转合同形式问卷统计结果

（三）政策宣传不到位

调查发现,仅有 23.6%的农户了解相关政策,有 38.2%的农户不了解 （见表 3）。随着城市化的推进和信息要素的加速流动,当前土地流转过程中农民参与决策的意愿越来越强烈,自主性的要求也越来越高,现实中并没有做到让农民充分的参与和知情。

表 3 土地流转政策了解程度问卷统计结果

（四）政府扶持力度不够

调查发现,对政府的扶持 29.5%的农户不满意,43.5%的农户感觉一般 （见表 4）。这从侧面反映出政府对土地流转的扶持力度不够或扶持效果不好。

表 4 土地流转政府扶持满意度问卷统计结果

（五）农户家庭收入低

调查发现,土地流转地区的农户有 38.2%收入在 20000元以下 （见表 5）,农户收入水平对土地流转的推进有显著影响,通常情况下收入水平和流转意愿呈正向关系。

表 5 土地流转农户家庭收入问卷统计结果

（六）农户就业无保障

调查发现,61.4%的农户就业类型为务农或农业兼业化 （见表 6）,土地流转后农民的就业问题应引起承包方和政府部门的重视,保证农民土地流转后不失利、不失业,现实中大多流转农户的就业问题没有得到很好的解决。

表 6 土地流转前农民就业类型问卷统计结果

综上,长沙大河西先导区土地流转过程中存在的问题可以总结为市场交易问题 （租金水平较低、流转合同不规范）、政府执行问题 （政策宣传不到位、政府扶持力度不够）和地区经济问题 （农户家庭收入低、农户就业无保障）。其中,完善市场交易机制是关键,落实政府执行是侧翼,发展地区经济是保障。

四、路径思考

加快城乡统筹发展,积极建设“两型”社会,长沙大河西先导区在农地土地流转方面先行先试,由点及面全方位地铺开,但需审慎从事,系统总结经验与教训,即积极推进已取得的六大经验,并着力解决业已存在的六个阻滞问题,实施“6+6”的推进模式：大力发扬先导区“生态文明、城乡统筹、注重效益、政府主导、制度保障、因地制宜”的土地流转经验模式,着力解决“租金水平、合同规范、政策宣传、扶持力度、家庭收入、就业保障”六个方面所存在的土地流转阻滞因素。

（一）科学定价调价,规范合同形式

农户和承包方在确定土地租金时,往往对土地所在区位、农业生产基础条件、土地极差收益等因素进行考虑[3],把农民基本的生活用粮作为流转租金的底价,防止租金过低。在平等互利的基础上科学定价,建议以市场早晚稻综合价乘以年均亩产然后折算成现金作为流转参考价格;在调价上,流转价格可以根据市场和政策的变化,约定按一定的比例和年限递增,对流转期限超过 5年的,要明确调整时限和幅度,分时段调整租金价格。[4]通过科学定价,科学调价来提高农民土地租金水平,保障农民基本收益。

在土地流转关系确立后,农户应签订必要的书面合同,由乡镇或村组的集体经济组织备案,三方各存一份作原始依据,保存期不能短于合同期限;严格实施土地流转格式合同备案制,建立流转情况登记册并保证农户手中存有土地流转凭证。当出现合同纠纷时,及时给予调解,以确保合同双方的权利。合同中要加入规模经营收益的具体分配内容,确保农户参与土地增值的收益分配,具体分配比例及调整可根据当地实际和经营状况协商确定。

（二）注重政策宣传,加强政府支持

做好政策的宣传和解读是土地流转有效进行的重要环节。基层政府、村集体应合力进行政策宣传和解读,将国家重大决策,地方政策和土地流转的相关法规以通俗易懂的、农民喜闻乐见的形式进行宣传和普及,如组织政策宣传巡演、开展土地流转政策知识竞答赛、注重农村能人带动与示范作用等,以此提升农民认知水平,调动农民参与的积极性,强化农民维权的法律意识。既要提高农民对土地流转的“信任度”,保证土地流转的顺利进行,又要使农民充分理解政策的内涵、政府的主张、惠农的举措,增强农民土地流转的“安全感”。

加强政府支持应从政策倾斜和财力支持两方面进行。大河西先导区本身就是“两型”社会建设的产物,属于政策重点扶持区,各村镇应根据实际积极探索土地流转的地域特色,实施“一村一品”工程,基层政府应有针对性地提供政策支持。为了助推农地流转的顺利进行,政府应充分考虑流转过程中的两个重要参与主体：农户和承包方的利益。土地是农村最大的社会保障,因此政府应加大对农户土地流转过程中的财力扶持,主要体现在农村社会保障制度,特别是农村养老制度的建立和完善。对承包方的扶持主要是通过税收优惠,鼓励承包方参与土地流转。

（三）增加家庭收入,扶助农民就业

家庭总收入对于农民土地流转意愿有着显著的影响,大部分流转农户的家庭收入来源于租金收入和非农收入。因租金收入相对固定,增加农户收入应从提高农户非农收入比入手。政府和村集体应加强龙头企业的引进,活跃农村土地市场和当地经济,及时化解农户土地流转出后的就业问题,积极促使农户转型,向农业二、三产业发展,逐步提高农户非农收入比重。

农户就业关乎农村未来发展和社会稳定,是土地社会保障功能的重要部分,基层政府和村集体应高度重视农户土地流转后的转型问题。在土地流转过程中,应科学规划,积极调整产业结构,增强农业企业劳动力吸纳能力,实施劳动力就地转移计划。对于劳动技能较弱的农民,地方政府应发挥主导作用,组织开展各类对口培训工作,提升农民的就业能力。

注释：

①交易中心已经编制了农村土地流转方案、流转交易委托书、流转合同、流转流程图等文件样本。在交易中心成立当天举行的首场交易会上,两宗挂牌流转交易的农村土地顺利成交,成交总价达 581万元。

②调研地点为长沙市宁乡县金洲镇颜塘村、宁乡县金洲镇关山村、望城县白若铺镇光明村、岳麓区莲花镇立马村、高新区雷锋镇真人桥村、长沙县北山镇荣合桥社区、岳麓区莲花镇桐木村、长沙县北山镇印山村、长沙县北山镇圣毅园现代农庄、岳麓区莲花镇龙洞村。

③调查人员对样本农户逐户、逐人发放问卷并指导农户完成问卷 306份,实际收回有效问卷 285份。

④社会化小农理论由徐勇、邓大才提出,认为商品化小农与现代化小农之间的社会化小农,其行为动机和目标是货币收入最大化。

[1]中共中央.中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[EB/OL].（2008-10-20）.

[2]洪名勇.建设新农村与贵州三农问题研究[M].北京：中国经济出版社,2008：50-54.

[3]黄山市黄山区农业委员会,黄山区农村土地承包经营权流转规范化管理和服务实施意见（试行）.2010.

[4]北京市农村工作委员会,关于进一步规范本市农村土地承包经营权流转工作的若干意见.2010年 4月.

F321.1

A

1008-8091（2011）02-0033-05

2011-03-16

湖南省社科基金项目 （项目编号：08YBB192）。

1.湖南商学院公共管理学院,湖南 长沙,410205;2.湖南农业大学经济学院,湖南 长沙,410128

罗湖平 （1977-）,男,湖南耒阳人,湖南商学院公共管理学院讲师,湖南农业大学经济学院博士研究生,主要研究领域：农业经济管理研究。

邓秀丽）