水源地生态补偿模式及其适用性分析

□葛颜祥 王蓓蓓 王 燕

水源地生态补偿模式及其适用性分析

□葛颜祥 王蓓蓓 王 燕

近年来,我国在部分流域对水源地进行了生态补偿,并在实践中探索出了财政转移支付、水权交易、异地开发以及生态补偿基金等模式,创新并丰富了水源地生态补偿理论,充盈了生态补偿资金,为实现流域水资源的可持续性利用提供了保障。但由于我国生态补偿相关机制尚不健全,现有的生态补偿模式存在着一些自身所无法克服的问题。本文结合案例分析了四种水源地生态补偿模式,比较分析了四种模式的优缺点及存在的问题,并对各种模式的适用条件进行了探讨。

水源地;生态补偿;模式;适用性

近年来,我国经济在高速增长的同时,也引发了区域性生态危机,其中水源地生态问题尤为突出,引起了社会的高度关注。为改善水源地生态环境,实现流域水资源的可持续性利用,部分流域在借鉴国外流域生态补偿成功经验的基础上,探索并总结出适合我国国情的水源地生态补偿模式,包括财政转移支付模式、水权交易模式、异地开发模式以及生态补偿基金模式等。本文以生态补偿相关理论为基础,结合案例对各种模式的优缺点及其适用条件进行了对比,以期为我国构建并实施水源地生态补偿机制提供借鉴。

一、财政转移支付模式

财政转移支付是我国目前最主要的生态补偿模式。现行的财政转移支付包括横向财政转移支付和纵向财政转移支付,这两种方式在我国水源地生态补偿实践中都有一定的实践探索,其中纵向转移支付在生态补偿中的应用较为广泛,而横向转移支付的生态补偿实践较少。

（一）纵向财政转移支付

纵向转移支付是通过上级支付财政资金向地方转移来实现对于各项生态环境建设项目的经济补偿,达到生态补偿的目的。迄今为止,纵向财政转移支付模式在我国水源地生态补偿中的实践较多,其中较为典型的案例是国家对西部三江源地区的生态建设工程的补偿机制。

西部是我国诸多重要河流的水源地,但西部地区经济贫困,不能独立承担巨额的生态建设成本,因而需要通过公共支付的方式来保护源头的生态环境,维护区域发展的公平性。自2000年至 2005年,中央累计投入西部地区退耕还林、退牧还草、天然林保护、防护林建设和京津风沙源治理五大生态建设工程的投资1220多亿元。通过中央财政的纵向转移支付建立起的生态工程基本恢复了三江源的生态功能,实现了经济社会的可持续性发展。

应该说,纵向转移支付对大江大河的源头治理是成功的,但也存在着一些隐忧。首先,受国家财政资金的约束,纵向转移支付生态补偿标准单一,且补偿标准偏低,对生态保护者的激励作用有限;其次,以“项目工程”方式进行的生态补偿,虽然便于操作,但容易导致生态政策短期性和不稳定性,给实施效果带来较大的风险和变数[1];另外,这种完全由中央政府支付的方式违背了“受益者付费”的原则,不利于调动全社会生态补偿的积极性。

（二）横向财政转移支付

横向财政转移支付是以同级政府之间所存在的财政能力差异为基础,以实现流域生态服务水平均等化为主旨,而实行的一种财政资金转移或财政平衡。目前我国采用横向财政转移支付对水源地进行生态补偿的实践探索正处于起步阶段,其中,京冀两地政府之间对密云、官厅水库上游进行的经济补偿是我国横向财政转移支付迈出了的第一步。

河北张家口地区是京津的重要水源地,长期以来,为了保证下游的水质水量,该地区严禁建设污染水源的项目,形成了生态保护与经济发展之间的尖锐矛盾,这在一定程度上影响了该区域的发展,因此张家口要求京津两地对其予以补偿。经过几年的艰苦谈判,京冀两地于2005年签署合作备忘录,提出京冀两地分两期合作实施密云、官厅水库上游承德、张家口地区18.3万亩水稻改种玉米等低耗水作物的节水工程,北京市按照每年每亩 450元的标准给予“稻改旱”农民经济补偿。从 2005年至 2009年五年内,北京市安排水资源环境治理合作资金1亿元,支持密云、官厅两水库上游张家口、承德地区治理水环境污染、发展节水产业等等[2]。

京冀之间的横向转移支付在我国生态补偿实践中迈出了可贵的一步,减轻了中央政府的财政压力,对缓解区域经济发展不平衡,具有长远的意义。但是,由于我国生态补偿体制的缺失,省际间生态转移支付体制尚为空白,各省市谈判和博弈的历程十分艰辛,现实中不乏谈判未果的例子。如新安江流域生态补偿,其下游浙江省的杭州市对上游安徽省的黄山市在如何补偿的问题上,双方各持己见,迟迟未达成共识,反映了建立区域间生态转移支付制度的任重道远。

（三）财政转移支付模式的适用性

财政转移支付制度由于其资金到位快、使用灵活,对水源地生态补偿发挥了极为重要的作用。其中纵向转移支付是上级政府对于下级政府的财力转移,具有补偿数额大、资金周转效率高、地方使用灵活等优点,对于改善水源地生态服务具有较好的作用。横向转移支付资金来自于富裕地区对上游贫困地区之间的直接支付,减轻了中央政府的财政压力,而且转移支付的透明度高,其数量、来源、去向清晰,受益地区可以根据本地需要灵活安排使用。当然,财政转移支付模式也具有一定的局限性。如纵向转移支付多是以项目建设的形式对特定地区的专项支出,没有形成制度化,补偿的覆盖范围也很有限,且补偿数额不足,不能满足建设和保护生态环境的需求。另外,横向转移制度在实施过程中,由于流域生态补偿体系的法制不健全,两地政府存在较多的沟通漏洞和争议点,这将导致两地政府的博弈环节的增加,进而提高了谈判成本,使政府间的横向转移支付难以实现。

鉴于财政转移支付制度的特点,其在水源地生态补偿中适用条件如下：（1）纵向转移支付适用于大型流域对于水源地生态项目建设的补偿,横向转移支付适用于中小型流域同级政府间的生态补偿;（2）财政转移支付属于政府补偿模式,补偿主体单一,适用于政府对政府的补偿;（3）财政转移支付适用于资金补偿方式,资金来源于政府财政收入。

二、水权交易模式

水权交易模式是下游通过向水源地购买水权来实现生态补偿的实践机制。通过水权交易,可以使水资源流向效益最大化的用途,实现水资源在各用水主体之间的合理配置。水源地通过水权交易,可以对其在水源地的投入以及机会损失进行补偿,实现经济效益与环境效益的统一。

（一）水权交易的界定

水权交易的理论基础是产权理论。产权是一组可分解的权利束,其可分解为使用权、收益权以及转让权等。按照产权理论,水权也是一组权利束,当水权的全部权利未被分解而统一于某一主体时,即水的所有权,当其分解时可以分为取水权、使用权、收益权、转让权等[3]。目前,我国法律尚未规范“水权”的概念,只明确了有关“取水权”的内容①,因此,本文所及的“水权交易”是在取水权范围内进行的分析。

水权交易最初被用于水资源的节约利用而并非用于水源地生态补偿,但随着水资源生态服务产品紧缺程度的提高,其逐渐表现出生态补偿的功用。按照新制度经济学为解决公共物品外部性而提出的新型政策途径——产权途径,通过水权交易可以实现下游用水主体对水源地的补偿,政府仅负责界定初始水权,即一级市场的水权分配。产权途径下的水权交易可以消除流域生态服务的外部效应,使生态受益者承担部分生态建设成本,生态供给者获得补偿,从而激发水源地提供生态服务的积极性。因此,水权交易实际上是水源地生态补偿的一种市场模式。

（二）东阳—义乌水权交易模式分析

我国最早的“水权交易”实践探索始发于2000年的浙江省东阳—义乌的水权交易,之后又出现了“张掖水票制度”以及“黄河水权转换制度”等。其中,张掖水票制度以及黄河水权转换是在节水方面进行的有益探索,而东阳—义乌的水权交易不仅是我国首次水权永久转让的交易,还具有生态补偿的功用。

浙江省东阳市与义乌市分别位于金华江流域的中下游,其中东阳市的水资源相对丰沛,拥有横锦和南江两座大型水库,每年除满足东阳正常用水外,还要向金华江弃水 3000多万吨。而下游的义乌市水资源相对紧缺,水源不足已成为制约义乌市经济社会发展的瓶颈。2000年,义乌根据本市经济发展对水资源的需求,决定以 2亿元的价格一次性购买横锦水库每年4999.9万 m3水的永久用水权,东阳市保证水质达到国家现行一类饮用水标准。除此之外,义乌市还向供水方支付当年实际供水 0.1元/m3的综合管理费 （含水资源费、工程维护费、折旧费、大修理费、环保费、税收、利润等所有费用）[4]。

东阳—义乌间的水权交易属于流域内不同区域间的水权交易,从产权交易的视角来看,作为水源地的横锦水库,其产权清晰,由于涉及同一行政区内的两个地方政府,交易主体明确,交易成本低。在这一交易中,东阳、义乌各取所需,实现了双赢。但从生态补偿的视角来看,也存在着一些不足。一方面,该水权交易对生态供给者激励不足。在该项水权交易中,2亿元的资金并没有直接补贴给生态服务的提供者（如水源区农户或其他相关者）,也很少用于水源地的生态保护,因此没有对水源地保护形成直接的激励作用;另一方面,生态补偿中间环节的断裂。东阳市位于金华江流域的中游,利用水权交易实现了对东阳市的生态补偿,但东阳市受益于金华江上游的磐安县,却没有对上游进行补偿。这种逐级补偿的缺失,难以形成对水源地的可持续激励。

（三）水权交易模式的优缺点及其适用性

水权交易模式是运用市场机制来实现对水源地生态服务的补偿,是生态受益者对生态供给者的直接补偿,体现了生态补偿的“谁受益、谁补偿”的原则;同时,水权交易模式通过取水权出售与转让所得利润来充盈水源地生态补偿资金,使得水源地生态服务提供者的付出得到及时、合理的补偿,提高了水源地进行生态建设与节约用水的积极性;另外,水权交易模式是一种市场分配机制,能够通过市场机制形成水价进而形成合理的补偿标准,降低了补偿主体之间的谈判成本。

由于我国水权交易模式刚刚起步,还存在着诸多不完善之处：（1）水权界定不清导致利益分配不合理,不利于提高生态服务提供者的积极性;（2）政府主导的水权交易模式可能会导致效率低下。我国水权市场的一个显著的特点是政府和法律在其中起着主导作用[5]。政府作为水权交易的主导者与决策者,容易滋生寻租行为,导致流域水权交易模式僵化,不利于打造流域生态环境保护的长效模式;（3）水权交易市场发育尚不完善,对水源地的补偿往往不足以弥补其付出的成本,尤其是其损失的发展权。

利用水权交易模式对水源地进行生态补偿需要具备如下条件：首先,流域水资源产权界定清晰。在水权模糊的流域开展水权交易,不仅存在着法律上的障碍,还存在着产权纠纷风险,最终会抑制生态供给者的积极性,不利于水源地生态补偿机制的可持续运行;其次,水权交易模式较适合于中小流域的生态补偿。中小流域的利益相关者数目少,协商与监督成本低,易于开展水权交易;再次,水权交易模式要求政府与市场职责分明。在水权交易中政府的职责在于界定和保护水权,完善水权交易的相关法律机制,市场的作用是通过交易产生合理的交易价格,调节用水户的用水量,并以此激励水源地生态供给的积极性。

三、异地开发模式

异地开发模式是为应对我国的财政税收属地化体制而进行的生态补偿管理创新。经历了从单纯性扶贫模式向兼具生态补偿功能的发展,异地开发模式对于转变水源地落后的经济发展方式,优化产业结构,缩小流域经济差距有着重要的意义。

（一）异地开发的运作模式

异地开发模式是针对流域目前普遍存在的“源头现象”②,将水源地生态屏障区、生态环境脆弱区等生态重点保护区的企业转移到环境容量大的下游地区进行定向异地开发,异地开发所取得的利税返回生态保护区作为支持原地区生态环境保护和建设的启动资金[6]。这部分返还的利税即是对水源地提供生态服务的经济补偿。异地开发模式根据生态环境资源的分布来优化生产力布局,将大量产业集中于中下游地区,减少对流域环境的损害,生态资源丰富的源头地区发展环境友好型产业。下游产业园区通过利税的形式对水源地进行补偿,使水源地逐步形成一种自我积累的投入机制,实现了由单纯性的“输血式补偿”向“造血式补偿”转化,实现了经济和环境的可持续性发展。

异地开发早期作为异地扶贫开发被提出,是政府部门为改善欠发达生态脆弱地区的经济发展模式,进行“造血式”开发扶贫的一种尝试。但是,随着环境问题日益突出,特别是水资源的短缺日益严重,源头保护越来越受重视,异地开发的生态补偿效应也逐步得到认识。在实践中,异地开发模式不仅用于三江源地区的生态移民的补偿,还用于中小流域下游政府补偿水源地生态服务提供者所损失的发展权,是对传统生态补偿机制的创新与发展。

（二）异地开发模式案例分析

异地开发模式的典型案例是浙江省金华江流域建立磐安经济技术开发区对上游地区进行的补偿。磐安县位于浙江省中部,域内交通不便,经济文化发展落后,但其作为水源地所提供的水质、水量影响着下游的用水安全,对于流域水资源的可持续性利用具有举足轻重的作用。1996年金华市为了保护水源地环境,在金华市工业园区,建立了一块属于磐安县的“飞地”——金磐扶贫经济技术开发区。相应地,金华市要求磐安县拒绝审批污染企业,并保护水源区环境,使其水质保持在Ⅲ类饮用水标准以上。同时金华市承诺开发区所得税收全部返还给磐安,作为下游地区对水源地的保护和发展权限制的补偿。

通过异地开发模式的实施,自 2003年以来金磐开发区的工业销售产值、出口创汇、税收均占磐安县的四分之一,高新技术企业占全县的四分之三,吸纳磐安籍职工达 1000余人。同时,磐安县生态环境也得到很大改善,全县森林覆盖率达到 80%,基本实现了“保浙江中部一方净土,送下游人民一江清水”的目标[7]。磐安异地开发模式在发挥着积极作用的同时,也存在着一些问题。比较突出的是,异地开发的收入中,直接用于水源地环境保护的数额很少,这导致了补偿与保护之间没有形成直接的约束机制和互动机制。

（三）异地开发模式的适用性

作为我国水源地生态补偿机制创新,异地开发模式有利于转变经济发展方式,建立起与生态环境保护相协调的长效经济发展模式。另外,异地开发模式对于水源地经济发展和财政收入增长的贡献大,不仅可以缩小水源地与下游之间的经济发展水平,还对就业、社会稳定有较大的贡献。

相对于其它各类开发区而言,异地开发模式因其“异地性”在实践中也遇到了诸多困难。首先,异地开发模式中最主要的问题就是协调难度大。异地开发模式突破了开发区属地管理的体制,由此造成财权、事权和属地权的冲突,水源地与开发区属地都难以独自协调;其次,异地开发的财政收入分配不确定性大,难以做到专款专用,不利于保护水源地生态服务供给者（除政府外）的积极性;另外,异地开发的投资成本高,除政府外难以有第二个主体能够完成。这就导致了应用这种模式的主体单一,且带有行政强制性,实际运作过程中可能会导致生态补偿机制的僵化。

异地开发模式的运作需要如下条件：（1）中小型流域,且流域上下游所隶属的行政区域在地理位置、风土人情、管理体制以及发展机制上比较相似,最好是属于相同的行政管辖区域,以便于开发区的运作和流域整体的协调与管理;（2）下游地区对水源地提供的生态服务具有较大需求。这要求水源地水质和环境良好,同时优质水资源对下游经济发展预期收益高于对水源地生态补偿的成本;（3）水源地经济发展落后,而下游地区的经济发展水平高,具有一定的支付能力;（4）异地开发模式以政府推动为主,这就要求政府有较强的区域协调能力和对企业的支配能力。

四、生态补偿基金模式

近年来,随着我国综合国力的提高,建立水源地生态效益补偿基金有了一定的经济基础,加之近年来流域管理改革不断加快,生态补偿基金制度被逐步引入我国水源地生态补偿实践探索。

（一）生态补偿基金模式探索

我国生态补偿基金有两种来源,一是政府财政资金或受益地区的水价差额中专门用于流域生态补偿的资金。二是来源于国际组织、NGO、生态环境保护组织以及民间人士的援助和捐赠。在实践中应用较多的主要是前者,如千岛湖的生态补偿基金制度[8]。

千岛湖原名新安江水库,坐落在浙江省西部淳安县境内,是钱塘江的主要源头,出境水量为钱塘江总水量的 40%,涉及到新安江至钱塘江流域沿江工农业生产与城市建设的用水安全。在新安江水库建设以前,淳安县经济发展在杭州市属于前列,水库的建设使湖区的淳安县经济发展水平倒退了 20年,至今仍然是浙江省 25个经济欠发达县之一。为补偿淳安县提供生态服务所损失的发展权,从 1999年开始,建立了千岛湖保护专项基金,资金主要从财政和千岛湖旅游门票等收入中按一定比例提取。千岛湖补偿基金制度将旅游行业纳入到生态补偿体系,丰富了生态建设资金来源,既是流域上下游间生态补偿的模式创新,也是产业间生态补偿的有益探索。

（二）生态补偿基金模式运作中存在的问题

从现有的实践来看,水源地生态补偿基金模式还存在着诸多问题,主要有：（1）目前我国的生态补偿基金融资渠道狭窄,资金来源单一。多数基金来源主要是排污收费、征收的生态补偿费以及财政拨款,来自国际、NGO以及民间的资金较少。资金积累和筹措不足,是制约生态补偿基金发展的瓶颈;（2）资金管理不到位。从目前情况来看,基金运作程序不规范,监督约束机制缺位,各级政府往往以管理费名义层层截留,资金不能真正到达经营者手中,挫伤了生态保护者的积极性;（3）资金的使用效率不高。基金在使用过程中缺乏有效的监督机制,用资不合理甚至浪费现象时有发生。

（三）生态补偿基金模式适用性

生态补偿基金模式适用条件如下：（1）在流域规模上,国际组织的资金主要用于跨国流域或大型流域水源地的补偿,非政府组织的补偿资金主要投入到与其利益相关的水源地,规模不限,民间人士的援助和捐赠主要投向是中、小型流域水源地,而政府财政资金主要投入到大中型流域的生态补偿中;（2）从利益相关性来看,国际组织、非政府组织、生态环境保护组织以及民间援助和捐赠主要流向与其利益或意愿相关的水源地的生态补偿,政府财政资金的公益性较强,适用于资金耗费较大的生态补偿。

五、结语

不同的生态补偿模式有着不同的特点和局限性,适用于不同条件的水源地。通过对上述四种生态补偿模式的比较与探析,将其各自的特点及适用条件总结如下：

表 1 不同水源地生态补偿模式比较

目前,我国已进行了不同水源地生态补偿模式的尝试,但由于在此领域的研究与探索起步晚,在实践中还存在着一些困难,主要有：（1）补偿标准确定难度大。补偿标准的确定是一个国际化的难题,至今难以形成统一的补偿标准甚至确定标准方法,给生态补偿的实践增加了难度。（2）补偿资金不足,管理机制不健全。目前我国流域生态补偿的资金账户中仍以政府财政转移支付为主,其它受益主体提供的资金缺失,导致补偿资金严重不足。同时,由于缺乏有效的监督机制,影响了资金的使用效率。（3）缺乏法律保障。目前我国关于流域生态补偿的法律尚不健全,在许多领域都还是空白,为流域生态补偿实践带来了一定的困难。（4）我国流域生态补偿以政府补偿为主,市场补偿虽已有探索,并创新了许多的补偿模式,但是在实践中应用得较少,造成了政府财政资金压力增大。因此,在流域生态补偿理论与实践探索中应加强生态补偿标准的研究,增强市场补偿在流域生态补偿中的应用程度,完善流域生态补偿的法律机制以及资金管理机制,创新补偿模式,充盈补偿资金,以实现流域水资源的可持续性利用。

注释：

①我国法律将取水权界定为公民、法人或者其他组织依照法律规定,开采、使用地下水、地表水以满足生产、生活需要的权利.

②“源头现象”是指流域源头地区交通区位条件差,经济特别贫困,社会文化落后,但是生态优势明显,旅游资源丰富的现象。

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Recently,China has taken ecological compensation of thewateroriginal land in some rivers,and has found lot’sof patterns finance transferpayment,water right transaction,different area exploitation,ecology compensation fund,and so on in practice.It extends and reforms the water source ecology compensatory theory,enriches the ecology compensation fund,and provides the safeguard to sustainable use of the basin water resources.However,for the reasons of country ecology compensation mechanism not to be still perfect,there are some problemson the existing ecology compensation patterns,which are unable to overcome by themselves.In the paper,the four kinds of compensation patterns are analyzed via the cases,and the advantages and disadvantages are compared among them,meanwhile,the applicability of them are discussed.

Research on the Ecological Compensation Pattern and Its Applicability of the Water Orig inal Land

GE Yan-x iang,WANG Bei-bei&WANG Yan（1）

F303.4

A

1008-8091（2011）02-0001-06

2011-04-20

国家自然科学基金项目“引入市场机制对水源地进行生态补偿的理论与管理政策研究”（项目编号：70873077）。

山东农业大学经济管理学院,山东泰安,271018

葛颜祥 （1965-）,男,山东莒南县人,管理学博士,山东农业大学经济管理学院教授,博士生导师,主要研究领域：资源与环境经济。

邓秀丽）