关于地方政府体育公共服务评价体系及应用的研究

刘巍

（黑龙江大学体育教研部，黑龙江 哈尔滨 150080）

地方政府的体育公共服务质量是近年来在欧美等发达国家不断深入研究探讨的问题，在我国的经济地位、社会地位在国际社会中不断提高的背景下，我国政府管理模式也在逐步转型，由以往的管理型政府向公共服务型政府逐渐转变。服务型政府的核心职能是公共服务，政府的体育公共服务是政府公共服务的必要组成要素。如何评价并不断提高政府体育公共服务质量是我国政府转型时期必须解决的根本问题。在此研究中以公民价值为核心的体育公共服务思想作为主导，研究构建出了体育公共服务质量评价体系。

1 国内外研究现状

由于我国建国时间较短，至今仅几十年，并且其间经历了重大自然灾害、大跃进、文革等偏颇的发展道路，真正步入经济高速发展期是在20世纪80年代的改革开放。体育公共服务是必须建立在一定经济基础之上、文化氛围之中及政府前期的大量投入等条件下的产物，我国对于此方面的相关研究起步较晚，在徐焕新的研究中提出了“群众性多元体育服务体系的指标体系”的概念［1］，开启了此方向研究的先河。

人们对于在政府公共服务供给体系中引入竞争机制以提升服务质量的问题很早就开始了系统探索。Landau根据冗余理论(redundancy theory)指出，“政府内部竞争不一定会造成浪费，在一定程度上可能会增强政府组织及其服务的可靠性”［2］。Lerner则进一步发展了Landau的观点，“主张在保持政府内部竞争的同时，借助相应的战略控制来提供质量更优的公共服务”［3］。Savas拓展了政府内部竞争的观点，认为“将部分生产公共服务的责任交给第三部门和私营部门，比仅仅依靠政府内部竞争能更好地改善公共服务质量，而且还有利于缩减政府规模”［4］。与这些理论研究相适应，Miranda和Lerner的经验研究也表明，“促进公共部门与私人部门的竞争能有效提升公共部门的公共服务供给效率，从而使公民得到成本更低、质量更高的公共服务”［5］。

21世纪，在全球化背景下，面向信息化时代“新公共服务”的要求，西方公共管理研究者和实践者开始重新思考政府公共服务的职能、手段、载体及其制度安排，以便更有效地降低公共服务成本、提高公共服务质量。在奥斯本和普拉斯特里克对西方各国在改善公共服务质量等方面所采用的步骤、措施进行了归类研究［6］；萨瓦斯则基于服务提供和生产之间的区别，确定了公共服务的不同制度安排，并归纳出有利于公共服务供给的公私部门伙伴关系形式的研究［7］，都非常强调在公共服务供给过程中引入市场竞争机制，以便促进公共部门内部以及公共部门、第三部门和私营部门之间的竞争与合作。

从上个世纪开始随着我国政府行政体制改革逐步展开，国内关于地方政府体育公共服务体系的构建、服务职能、服务绩效评估的研究也日益增多，其中有代表性的研究成果包括：王伯超对构建我国体育公共服务体系提出的建设性建议；李静在对浙江省体育公共服务体系进行的实地调研中总结出的城市体育公共服务体系的发展对策。

总之，在各级政府体育公共服务职能和建设的研究上，目前国内外学者都主张应综合发挥公共部门、私营部门和第三部门的作用，无论是鼓励它们内部及相互之间的竞争还是加强它们之间的合作，都在一定程度上表明发挥非政府组织的力量不仅在体育公共服务提供的操作层面和机制层面上有着积极作用，而且作为一种理念，应该成为社会治理的基本内涵之一。但是，目前已有研究还存在以下两方面的不足:其一，缺乏一个既逻辑一贯又具有可操作性的理论分析框架，现有的对体育公共服务职能的内涵、体育公共服务质量及其衡量标准等的分析大多以现象列举和经验归纳为主，尚缺少有说服力的相关理论支撑;其二，较大样本的实证研究严重不足，这也在一定程度上制约了理论探索的深化。

2 基于公民价值的体育公共服务

丹哈特夫妇是新公共服务理论的代表人物，他们曾明确指出，“‘新公共服务’是一场倡导公共利益、民主治理和重新恢复公共参与的运动，强调政府公共服务应以合作为基础，更强调公民的权利与价值在政府公共服务中的核心地位”［8］。从本质上看，公共服务就是要通过为公民服务来实现公共利益最大化，而公共利益的基础在于公民价值。可以说，公民价值的创造是公共服务所要达到的根本目的。

公共服务中的公民价值观念源于顾客价值理论。顾客价值理论的指导思想是强调组织必须站在顾客的角度来看待其所提供的产品或服务的价值。以此为基础，公民价值观念则强调公共服务的价值必须从社会公众或公民的角度来衡量，而不能由公共服务的供给者自我判定。在公共服务领域，顾客价值理论的引入和公民价值理念的确立，大致源于20世纪80年代后的政府全面质量管理运动。在推行政府全面质量管理过程中，顾客价值导向成为改变政府职能型管理文化的重要措施，也是衡量公共服务质量的基本尺度。

虽然关于顾客价值的具体内涵目前并没有达成共识，但多数学者也认同这样一个基本前提，即“顾客价值的核心是顾客感知价值（customer perceived value），也就是顾客所获得的感知利益（perceived benefits）与付出的感知代价（perceived sacrifices）之间的权衡（trade-off）”［9］。

根据顾客价值的层次模型，“作为顾客的公民在对公共服务进行评价时，首先根据先前经验建立起对公共服务的期望价值，而期望价值是与公共服务的属性以及属性效能联系在一起的”［10］。正是该期望价值使公民形成对公共服务的感知，并通过对公共服务使用或消费的过程及结果进行评价而形成对公共服务供给满意度的判断。

对于公民而言，他们在接受体育公共服务过程中，经历并切身感受着政府对体育类公共资源的使用、社会关系的调整以及体育公共服务的提供，并由此形成了公民感知的体育公共服务质量。如果公民感知到的体育公共服务质量大于期望价值，这将产生公民对体育公共服务质量的较高评价，也会产生更大的公民价值，从而形成公民对政府更高水平的信任。反之，如果公民感知的公共服务质量低于期望水平，公民价值将受到损害，从而也会导致公民对政府的不信任感或不满意感。

3 地方政府体育公共服务质量评价模型及指标体系

地方政府是体育公共服务的主要提供者。对于地方政府而言，公民价值包括公民所接受的体育公共服务性质、体育公共服务的使用或消费结果，以及公民接受体育公共服务后的心理满足。基于上述面向公民价值的体育公共服务界定，借鉴顾客价值理论关于顾客价值的四维度划分—功能价值、情感价值、社会价值和感知代价，建立起如图1所示的公民价值导向的地方政府体育公共服务和社会管理过程模型，并以此为基础来构建地方政府体育公共服务质量评价指标体系。

图1 地方政府体育公共服务和社会管理过程模型图

功能价值源于体育公共服务的感知质量和预期价值之间的比较，是对地方政府所提供的体育公共服务的最终结果的评价。感性价值源于公共服务所附带产生的个体需要满足效应，例如某种体育公共服务给公民带来了愉悦身心或社会交往这样的基本需要满足，或地区、国家自豪感、归属感、集体荣誉感等这样的较高层次需要的满足。社会价值源于体育公共服务所带来的社会关系调整与地区和谐等效应，与感性价值侧重于个体的需要满足不同，社会价值更强调地区社会关系层面的整体效果。客观代价源于公民在使用公共服务过程中的费用或付出，包括货币支出和所消耗的时间、体力、精力等非货币成本的总和。

基于上述模型，考虑到评价的可操作性和数据的可获得性，本文设计了一套指标体系，对地方政府的公共服务质量进行评价。该评价体系的目标层为地方政府体育公共服务质量评价；一级指标就是上述公民价值的四个维度，即功能价值、感性价值、社会价值和客观代价；二级指标是这四个维度下的具体测量指标（见表1）。

表1 地方政府体育公共服务质量评价指标体系

4 评价方法选择与评价权重确定

针对属性多样、结构复杂的评价对象，人们已经发展出多种评价体系和评价方法，其中包括Delphi法、DEA法、层次分析法(analytic hierarchy process)、网络层次分析法(analytic network process)以及蒙特卡罗模拟技术、马尔可夫过程分析法等。其中，DEA法、蒙特卡罗模拟技术、马尔可夫过程分析法适用于定量分析为主的评价过程，而涉及复杂系统的评价，往往需要采用定量和定性相结合的方法。层次分析法就是一种定量和定性相结合的方法，能够较好地整理和综合人们的主观判断，比较适合于处理复杂多级递阶系统的社会评价问题。文章采用层次分析法，以黑龙江省11个城市作为评价对象，运用上述地方政府体育公共服务质量评价体系进行综合评价。

根据层次分析法的操作程序，地方政府体育公共服务质量评价的步骤如下文所示。

（1）首先把问题条理化、层次化，构建地方政府体育公共服务质量评价的层次结构模型，并根据体育公共服务质量评价指标体系，明确系统评价的因素集合。

（2）通过咨询专家，构造层次结构模型的分层判断矩阵，并进行判断矩阵的一致性检验与权重向量的计算，得到各层次评价指标的权重值。

（3）对各种数据进行统一的无量纲变换处理。无量纲变换的目的是使各项指标数据便于综合比较和评价分析。文章采用简单线性插值的功效评分变换方法。

（4）计算各评价对象的单项指标评价得分和政府公共服务质量综合加权评价得分，最终以此为基础进行评价和排序。

在权重设计上，采用专家打分方法，分别咨询了北京、长春、沈阳、广州等地从事体育公共管理研究的专家，回收咨询问卷17份，达到层次分析法确定权重的样本要求。通过分层判断矩阵，最终确定了地方政府公共服务质量评价体系中各项评价指标的权重，其结果通过一致性检验 。各项评价指标权重确定结果如表2所示。

表2 体育公共服务质量评价指标权重

5 黑龙江省地方政府体育公共服务质量评价及结果分析

评价对象为黑龙江省11个市级政府的体育公共服务质量，数据来自：中国知网（www.cnki.net）《中国统计年鉴数据库》，2009年《黑龙江省统计年鉴》及所属11个城市的统计年鉴；向地方政府申请行政公开，获取相关资料；针对本地居民制定一份相关问卷，通过问卷发放、回收、归纳、总结相关数据。对于个别残缺数据，在计算机处理过程中取平均值进行替代，以尽量减少评价误差，考虑到不同区县人口数量的差异，评价体系中大多数指标都采用相对值。黑龙江省11个市政府体育公共服务质量评价结果按照得分排序，前4位如表3所示。

表3 黑龙江省11个城市体育公共服务质量综合评价及总分排序（前4位）

通过表3可以看出：

（1）在经济基础较好、公民收入稳定的地区获得的综合评价分值较高。

（2）在经济收入稳定的地区，居民在体育方面的消费意愿相对较强。

（3）在经济基础好的地区体育的功能性价值也能够得到较好的发挥。

（4）在体育公共服务投入方面应考虑到对于经济欠发达地区的重点投入、政策支持等。

（5）在考虑提各城市体育公共服务质量整体提高时，应考虑到城市间的联动、带动、竞争等共同提高、发展的方法途径。

（6）针对不同城市的实际情况采取有针对性的政策与引导。如牡丹江市的社会价值与实际支出得分较低，就可以采用舆论宣传，政策鼓励、引导和加大基础投入等相关手段提高群众参与的积极性，以此提高社会价值分值。在群众积极性得到提高的前提下，群众的体育消费支出也必然随之增加。

6 结束语

政府体育公共服务不仅具有广泛的内涵，而且是建立在公民价值基础上的。正是以这种理念为前提，文章构建了基于公民价值的地方政府体育公共服务评价体系，并以黑龙江省11个城市为评价对象进行了实际运用。从上述理论探讨和实例分析可以发现，为了持续提升地区体育公共服务质量，地方政府必须综合考虑作为顾客的公民体育公共服务需求，深入分析公民价值的四个维度，从而使体育公共服务真正满足公民的功能价值、感性价值、社会价值需要，同时又能不断降低公民消费体育公共服务过程中的实际支出（个人消费）。这也正是现阶段我国服务型政府建设进程中所要达到的基本目标。另外，为了更好地推进以地方体育公共服务为主要内容的地方政府绩效评估和行政问责制度，从而进一步完善普及体育公共服务监管体系，探索一套有效的政府体育公共服务质量评价指标体系将是非常重要的基础性工作。体育公共服务质量评估体系的建立有利于形成公民价值和体育公共服务导向的政府绩效评估模式，从而为政府体育公共服务质量的持续提升构建一种长效保证机制。它还可以帮助各级政府真正了解公民的价值需求，结合环境特点分析自身的优势和不足，有针对性地进行体育公共服务能力的规划和建设，与第三方、私人组织建立体育公共服务战略合作关系，形成体育公共服务供给过程中的社会和市场参与机制。从这个意义上说，基于公民价值的体育公共服务质量评价体系的开发和应用，应该是现阶段关于我国服务型政府建设的理论和实践探索的重要方向之一。

［1］徐焕新.全民性多元体育服务体系的指标体系研究［J］.首都体育学院学报, 2005 (4): 13.

［2］M.Landau, Redundaney.Rationality and the problem of Duplieation and Overlap［J］.Public Administration Review, 1969, 29 (4): 364-358.

［3］A.Lern.There is more than One Way to be Redundant［J］.Administration＆Society, 1986,18 (2): 334-359.

［4］ESSavas.Privatization: The Key to Better Government［M］.Chatham House, 1987: 126-127.

［5］R.Miranda&A.Lerner.Bureaucracy, Organizational Redundancy and the Privatization of Publie Servies［J］.Public Administration Review, 1995, 55 (2):193-200.

［6］奥斯本,普拉斯特里克.摒弃官徐制:政府再造的五项战略［M］.谭功荣、刘霞译.北京:中国人民大学出版社, 2002: 236.

［7］萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系［M］.周志忍,等译.北京:中国人民大学出版社,2002: 192-193.

［8］R，B.Denhardt&J.V.Denhardt.The New Public Service: Serving rather than Steering［J］.Public Administration, 2002 (10): 38-34.

［9］菲利普·科特勒.营销管理［M］.梅汝和,梅清豪,周安柱译.北京:中国人民大学出版社,2001: 37-38.

［10］B.R.woodruff.Customer value: The Next Source for Competitive Advantage［J］.Journal of the Academy ofmarketing science, 1997, 25 (1):139-153.