论责任政府及政府责任体系

2010-12-27陈素慧

理论导刊 2010年6期

关键词：行政责任政治责任法律责任

陈素慧

（西藏民族学院管理学院，陕西咸阳712082）

论责任政府及政府责任体系

陈素慧

（西藏民族学院管理学院，陕西咸阳712082）

责任政府是现代民主政治发展的必然要求,也是现代民主政治的基本特征之一。传统责任政府理论在近代问世，它在现代又有若干发展，并对当代政治保持深刻的影响力。责任政府要求政府承担宪法的、政治的、行政的、法律的、道德的责任。同时，责任政府也意味着一整套控制机制，这一整套控制机制保证着政府不同责任形式的落实和实现。

责任政府；民主政治；政府责任；制度缺陷

一、责任政府的涵义

“在现代政治实践中，所谓责任政府并不是一种意志表示，而是一种政治原则以及建立在这种政治原则基础上的政府责任制度。”[1]按照现代民主政治的一般理论，国家权力的本源在于人民，这个被称为人民主权的原则，是当代民主政治的理论基石。但是，人民主权原则要在政治实践中得到体现，还需要具体的制度安排和技术设计。在任何一个国家，要让其人民都来直接行使他们应该拥有的国家权力，这在操作层面上是不可能的。“就民主制这个名词的严格意义而言，真正的民主制从来就不曾有过，而且永远也不会有。……我们不能想象人民无休无止地开大会来讨论公共事务。”[2]于是，解决这一政治问题的普遍主张就是：国家通过一定的制度规则，按照人民的意志，产生出能够代表人民意志的国家权力主体来管理国家、管理社会的公共事务。政府就是这种权力主体的一个非常重要的部分。因此，人民与政府之间存在着一种委托与被委托的关系。政府接受人民的委托，行使管理社会公共事务的权力。正是存在着这样一个基本关系，即权力的本源在于人民，所以作为受托人的政府在行使权力过程中，必须对作为委托人的人民负责，成为一个对人民负责任的政府。

从另一个角度来看，政府之所以需要负责任，正是其执掌了社会公共权力的缘故。政府一旦产生，它就具有了权力，而且具有强制性力量。因此，要求政府负责任，是对其执掌权力所提出的重要规范。因为责任政府可以抑制政府权力的任性和张力，而把权力的行使限制在合法的范围之内，使权力不越界。所以，严格说来，责任政府必然同时又是法治政府。英国政治思想家斯图亚特·密尔在其名著《代议制政府》中，反复强调了权力与责任相统一的原理。他甚至认为，如果能够将权力和责任统一起来的话，那就完全可以放心地将权力交给任何一个人。[3]

责任内阁制度和理论首先起源于英国，英国宪法学者博迟1964年出版的专著《代议制和责任制政府——论英国宪法》系统地总结了责任政府理论。在1742年，内阁首相握尔波因得不到议会多数信任被击败而辞职，从而开创了政府向议会承担政治责任的先例。1835年，英国保守党第一任首相皮尔在辞职之际说：他认为，“政府一旦遭到平民院多数派决定性的反对意见，就不应该继续管理公共事务……”这是英国责任政府形成的标志。英国责任政府理论的基本观点可概括如下：第一，议会的信任构成政府的执政资格，政府一旦在议会的重大表决中失败，即视为政府丧失议会的信任。那么政府应该辞职。否则政府可以提请国王解散议会，重新组织由新选举的议会决定内阁的去留。第二，政府对议会负责，而负责方式主要指向议会报告工作，和在丧失议会信任后辞职。第三，内阁必须团结一致，接受内阁首脑——首相的领导和控制。

二、政府责任体系的主要内容

传统责任政府理论的内容主要涉及政府的政治责任。然而，在当代的政治理论和执政实践中，现代责任政府理论早已超出了早期仅包括政治责任的狭小视野，而涵盖比政治责任更广阔的内容。那么，现代责任政府究竟应当承担什么样的责任？有论者认为，现代责任政府具有多种表现形式和丰富的内涵，它建立在制度责任和伦理责任相结合的基础之上，是一种制度责任和伦理责任的高度统一，是制度规范和道德内化的综合体现[4]。有的学者则认为政府责任主要包括政治责任、道德责任和法律责任[5]。张成福教授认同美国公共伦理学家库珀的划分，即认为政府责任有主观责任和客观责任两个方面的内容，具体而言，主要包括道德责、政治责任、行政责任、政府的诉讼责任和侵权赔偿责任[6]。蔡放波教授认为政府责任制度包括宪法责任、政治责任、行政法律责任和行政道德责任[7]。在吸收借鉴前人研究的基础上，笔者认为，政府责任体系的基本内容应包括宪法责任、政治责任、行政责任、法律责任、道德责任五个基本方面。

1.宪法责任。宪法责任可分为积极的宪法责任和消极的宪法责任。积极的宪法责任是指政府在行政过程中必须以宪法为根本的活动准则，维护宪法尊严、保证宪法实施。消极的宪法责任即是违宪责任。中华人民共和国宪法序言明确规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。第五条同时规定：“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”。责任承担方式主要是弹劾、罢免、辞职、宣告无效、拒绝适应、撤销等。违宪责任是一种由违宪行为引起的特殊的法律责任。

2.政治责任。所谓政治责任，一方面是指政府机关及其工作人员的所作所为，必须合乎人民的利益、权利和福利，其决策必须合乎人民的意志和利益。如果政府决策失误或行为有损国家和人民利益，虽不受法律追究，却要承担政治责任。另一方面，行政机关的首长要负责决策得到有效的贯彻执行。行政首长有责任拿出有效的措施，推动其下属按既定的目标行事，以确保决策得到很好的贯彻落实。同时，如果行政首长对其所管辖的部门用人不当、管理不力、工作失察，或在发现问题后又没有采取补救措施，从而造成重大损失，要承担政治责任。这是行政首长对其职务行为所负有的连带政治责任。发端于英国的政府的政治责任，随着议会权力的扩大，大臣们日益认识到在政治上同议会多数保持一致的重要性。在民主宪政国家，议会对政府监督或者说保证政府政治责任实现的主要手段有：(l)询问和质询。(2)重大问题调查权。(3)倒阁权。(4)弹劾。除此而外，议会还通过行政立法的审查，政府预算的审查来行使对政府的政治监督。

3.行政责任。除了宪法责任、政治责任，政府在其体系内部，对上下级行政机关、领导及职务更须任劳任怨地负行政责任或义务。政府各级行政部门一旦建立，经法定程序进人行政体系的公职人员，一经确立行政职务关系，政府机关及其公职人员应当遵守法定的权限，不越权行事。在层级控制体系中，对上有服从的责任和义务，对下有监督的权力。政府机关和公务人员执行职务，除司法人员依法审查的诉讼案不受上级的干涉外，一切行政机关和行政人员对上级的命令有忠实服从的义务和责任。在执行职务的过程中，有保守秘密的责任和义务，无论是否主管事务，均不得泄漏；亦不得以私人或代表机关的名义任意发表有关职务的谈话。行政机关及其公务人员的行为自当符合法定的目的，不滥用职权，不容假借权力，以图本身的利益或图利他人或加害于人；行政机关和公职人员自当合理行使裁量权，避免行政失当。凡属诸端皆属于行政责任。[8]政府的行政责任多是通过行政机关的内部监督实现的。

尽管各国政府体系存在差异，但在保证落实行政责任的内部机制上，在官僚制内部，皆有许多共通的方式，如指挥、指导、请示、指示、确认、批复、备案、审核、撤销、变更、废止、强制执行、奖惩、管理考核等等。

4.法律责任。按照行政法学理论，法律责任是指行政主体及其工作人员因违反行政法律规范而依法必须承担的法律责任，有人又称其为行政法律责任。行政法要求政府及其公职人员在行使职权时应当符合行政权设置的目的，遵守法定权限，不滥用职权，不越权行事，不行政失职，不借权力之名，而图自身或他人的利益，或损害他人的利益；行政机关及其公职人员应当合理地行使法律所赋予的自由裁量权；否则就应当承担相应的法律后果，即政府承担行政法律责任。在现代民主国家，政府承担诉讼责任，或者司法机关对政府行使行政权力进行审查，对违法活动通过司法活动予以纠正，并对由此给公民、法人权益造成的损害予以相应补偿，同时追究政府违法的法律责任，已成为责任政府和法治政府不可缺少的一个重要环节和制度。与其他政府责任形式相比，法律责任一般与违法相联系，是一种消极责任，它意味着国家对政府机关及其工作人员违法行为的否定性反应和谴责。

5.道德责任。中国有着很悠久的道德文化，相对于西方重视法律这种约束机制，中国更加重视道德信念。儒家学派作为中国道德文化的典型代表，从它所提倡的格物、致知、正心、诚意、修身、齐家、治国、平天下中，我们可以看到中国古人对道德伦理的重视。宋代吕本中的《管键》中对官员的道德要求描述：“当官之法，唯有三事，曰清、曰慎、曰勤。知此之者，可以保碌位，可以远耻辱，可以得上之知，可以得下之援”，“清”、“慎”、“勤”，这是君主专制时代对行政之道德规范的明确要求，通称之为官箴。责任政府要求，政府官员必须承担道德责任。道德责任是指政府及其公务员依法行使公共权力、从事公共事务管理时必须承担的道义上的责任。所谓道义上的责任，也就是指政府及其公务员虽然不违宪也不违法，但如果行为明显与社会公德和公序良俗相悖，就应承担的道德责任。“公共行政无论在总体上还是在行政人员个体那里，都应当把维护公共利益作为不可移易的目标，任何脱离这一目标的行为，都是对其责任的背离，而且应当承担其后果和责任，即使得不到法律的惩罚的话，也应受到道德的谴责。”[9]

三、我国责任政府制度存在的缺陷及完善对策

良好有效的制度安排是实现责任政府前提条件，但是，我国在建立责任政府的进程中，还存在很多制度漏洞，下面试就此问题进行分析，并提出对策建议。

1.宪法责任制度的缺失及其对策。按照民主法治原理，任何违法行为都应被追究法律责任，违宪责任的追究亦不例外。然而，在我国违法行为一般只限定为刑事违法、民事违法、行政违法，追究的也只有刑事、民事、行政法律责任，而没有违宪责任。我国民间常流行“不怕违宪，只怕违法”的说法，之所以有这种说法，其主要原因在于没有专门的追究违宪责任的机构和具体实施的程序。目前我国有权力对宪法进行解释和监督的是机关是全国人大及其常委会。而全国人大及其常委会监督宪法实施主要采取会议方式，而且全国人大及其常委会职责广泛，会期短，议程多，因而无暇顾及且难以胜任宪法监督。此外，追究违宪责任的专业性、技术性、经常性及司法性与最高权力机关的职能及活动方式又相去甚远，加之没有可操作的法律程序，使得这种宪法监督制度并没有起多少实际作用。

因此,笔者认为我国很有必要借鉴西方发达国家的做法，建立追究违宪责任的机构和程序，通过违宪审查和宪法诉讼制度来保障宪法的实施，具体落实宪法的权威和最高法律效力。同时，使普通公民、社会组织能依据宪法来维护自己的正当权利。

2.政治责任的虚化及其完善措施。在政治责任方面，我国政府主要由人民代表大会及其常务委员会来监督并实施，其显然要比西方议会对政府监督形式要多样化，主要包括：（1）听取和审议人民政府的工作报告；（2）审查和批准国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告；（3）审查行政法规、地方政府规章；（4）对法律的实施进行检查监督（简称“执法检查”）；（5）询问和质询；（6）特定问题调查；（7）罢免和撤销政府组成人员的职务；（8）人民代表大会代表对政府部门的工作进行评议；（9）人民代表大会常务委员会对政府组成人员进行述职评议。

党的十一届三中全会以来，各级人大运用各种形式，对政府及其工作部门进行监督，并追究了其政治责任。然而，我国在政府政治责任的追究方面还存在诸多问题。第一，目前中央到地方各级地方政府制定的问责制度很不规范，立法层次也较低，而且存在不规范性和不稳定性。第二，而宪法对政治责任的规定又过于抽象，缺乏具体的规范和操作程序，例如对于政府工作报告或政府提出的重要议案若未获人大通过，应当如何处理，宪法中却没有规定。再如质询制度，我国《宪法》第73条规定的关于质询的规定，只是规定了质询案的提出及答复程序，对于政府的答复存在的问题却没有后续责任追究制度的保障。笔者认为，为便于政治责任的落实，应将国外一些较为成熟的做法纳入我国的法律体系，以法律的方式来监督政治责任的实施。当前特别应在完善人大对政府和政府部门的政治责任追究制度、行政首长负责制、弹劾权行使等方面用法律的形式进行界定，以便实际操作。

3.行政责任机制分析。行政责任制度建设应该包括行政机构工作责任制、行政首长负责制和政府绩效评估制等方面。我国在这些制度的建设和执行中存在一些突出的问题。第一，行政机构责任界限的混乱。在上下级政府之间、同级政府各职能部门之间的职责权限界定上缺乏明确统一的法律规定，尤其是同级政府不同职能部门之间存在大量职能交叉、政出多门、多头管理现象，导致责任主体的模糊化和虚拟化。第二，行政首长负责制的不健全。我国的行政首长负责制，只有下级对上级负责得到了很好履行，而上级对下级的工作、授予的资金、权力连带责任的标准、负连带责任的方式等都没有明确细致的规定。只有在下级发生重大的、受舆论广泛关注的重大过失时，迫于社会公众压力而不得已实行之。但在这种外部力量介入情况下，行政首长承担的实际上是政治责任而不再是行政责任。第三，政府绩效评估制度的缺失。我国政府尚未建立起一套科学的绩效评估体系，评估方法单一落后评估程序不科学透明，评估人才匮乏，政府宁愿将有限资金投入日常例行事务中，也不愿将有限的资源用于推行评估工作上，这严重制约了政府问责制的推行。

因此在我国，要完善行政责任机制，首先要理顺行政机构职能或责任的界限，完善行政首长负责制，使得行政责任的实现成为可能，而且有法可依，有据可循。其次，要尽快建立和健全政府绩效评估制度，以使政府责任成为可以衡量和评价的对象。第三，加大行政责任的惩戒力度。应让受责的公务员感受到行政责任缺失对公务员个人利益也是一种损失，增大公务员失职、渎职、不作为的成本。

4.法律责任的制度建设与完善。改革开放以来，我国行政法制建设取得了不小的成就。行政诉讼法、国家赔偿法、行政复议法、行政许可法等一系列法律的通过和实施，都为行政法律责任的追究提供了可行的途径。然而，我国政府的行政法律责任的追究仍存在很多问题。首先，行政程序价值没有得到应有重视。我国虽然制定了某些包含一定行政程序的法律规范，但所规定的程序内容过于简单、概括，缺乏实施细则，不易把握和操作，程序立法和程序执法不健全，直接导致行政执法行为的混乱和各自为政。第二，行政诉讼制度不完善。一是行政案件起诉难。我国的《行政诉讼法》虽然对行政相对人的起诉有规定，但条件过于严格，从而使行政相对人实际上被剥夺了诉讼的权利。二是对《行政诉讼法》中的一些重要规定，我国司法界和理论界尚未达成一致。如行政诉讼的受案范围，对具体行政行为的解释等。第三，我国的国家赔偿制度不完善。实践中许多行政侵权行为无法得到救济；行政赔偿的范围过窄；只赔偿直接损失，对间接损失和精神损失不予赔偿这都导致了法院在审判政府侵权赔偿的司法实践中存在着无法可依或即使有赔偿依据但与民事赔偿相比过低的现象。

在以上方面，我国的立法者应该尽快出台行政程序方面的立法，从重视实体法到实体法与程序法的并重；针对现有的缺陷加快修改完善我国的行政诉讼制度与国家赔偿制度。使得政府法律责任落到实处。

5.道德责任机制分析。道德责任的实现主要依赖于公务员的道德“自律”，而这种基于公务员意识自觉和伦理修养的“自律”是一个内在的软性约束机制，而非外在的强制机制。这就使得政府道德责任的实现变成极其困难的事情。在这方面，西方一些国家的做法是强化约束机制。例如：第一，加强行政道德立法，使公务员承担道德责任有法可依。1978年美国国会通过的《公务员道德法》，2001年，意大利出台的公务员《道德法典》等等。第二，建立专门机构，负责处理公务员违反行政道德但又尚未构成违法和犯罪的行为。如美国国会设有专门的道德委员会，其职能是对公务员的操守予以监督，凡是违反道德但又构不成犯罪的，由道德委员会督促其主动辞职。第三，加大舆论监督力度，形成一种良好的行政道德氛围。

从整体上看，我国目前还缺少政府伦理和公务员伦理方面的立法。这使我国政府的伦理责任归于虚无。因此，笔者认为应当加快制定中国的《政府道德责任法》来规范政府和公务员的道德责任。建立并严格实行行政伦理上公开承认错误、引咎辞职等方面的制度。

[1]王邦佐，桑玉成．论责任政府［N］．解放日报，2003-05-13．

[2]卢梭．社会契约论［M］．商务印书馆，1980：8．

[3]密尔．代议制政府［M］．商务印书馆，1982：192．

[4]张定淮，涂春光.论责任政府及其重建机制［J］．中国行政管理，2003：12.

[5]高秦伟．构建责任政府，现代政府管理的必然要求［J］．中共济南市委党校学报,2002，（1）．

[6]张成福．责任政府论［J］．中国人民大学学报，2000，（2）．

[7]蔡放波．论政府责任体系的构建［J］．中国行政管理，2004，（4）．

[8]张成福．责任政府论［J］．中国人民大学学报，2000，（2）．

[9][澳]欧文·E·休斯．公共管理学导论［M］．中国人民大学出版社，2001．

[责任编辑：陈合营]

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