大学生村官工作的发展历程、政策效应与推进策略

2010-12-27李剑富郭金丰

理论导刊 2010年6期

关键词：村官毕业生农村

李剑富,郭金丰

（1.江西农业大学党委组织部,南昌330045；2.中共江西省委党校，南昌330003）

大学生村官工作的发展历程、政策效应与推进策略

李剑富1,郭金丰2

（1.江西农业大学党委组织部,南昌330045；2.中共江西省委党校，南昌330003）

作为国家推出的一项重大战略决策，选聘高校毕业生到村任职工作已在全国全面铺开。然其在发挥政策效应的同时深层问题亦逐渐显露出来，为此，应着力从夯实制度基础引导多方参与、提高实践能力和强化竞争择优机制方面加以完善，实现大学生村官工作的良性发展。

大学生村官；政策效应；基层组织

选聘大学生村官工作是党中央着眼于党和国家事业发展全局作出的战略决策，对为农村发展提供高素质人才保障、巩固党的执政基础、培养造就经过基层实践锻炼的党政后备人才具有重大而深远的战略意义。经过十余年的探索、发展、凝练，大学生村官工作已经上升为国家战略，并成为中国特色社会主义事业的一个重要组成部分。在大学生村官工作的推进过程中，生存性问题和发展性问题渐现。基于此，本文通过对大学生村官工作脉络进行全面疏理，并对该工作进行政策效应分析，以期为更好地实现国家战略意图提出相关建议。

一、大学生村官工作的发展历程

大学生村官工作作为具有中国特色的制度性安排，地方实践始于1995年江苏省招聘大学毕业生担任农村基层干部，到2005年逐步上升为国家战略，从无到有，经历了较长时间的实践发展。迄今，大学生村官工作大致经历了从萌芽、探索、发展到铺开四个阶段：

一是萌芽阶段（1995—1999）。1995年江苏省丰县为推动实施农村人才战略，全面提升村干部素质，开始实施“雏鹰工程”，当年8月录用下派了13名大中专毕业生到村任村长助理；而后江苏其他部分地区以及其他省份部分地区开始跟进，选聘范围逐步界定为具有大专以上文凭的大学生，至1999年，“大学生村官”称谓初步形成。这一阶段，开展此工作的仅有江苏、海南、浙江等少数省份，大学生到村任职人数很少，名称也各不相同，工作制度还很不规范，整体社会影响力还较弱，但为试水人才回流农村渠道开阔了思路。

二是探索阶段（2000—2004）。2000年辽宁阜新市实施“一村一名大学生”人才培养工程；3月，广东省天河区面向全国公开招聘大学生村官；2002年4月，河南省鹤壁市开始在本市公选大学毕业生充实农村“两委”班子；随后，河北省、北京市等省（市）部分地区陆续启动实施大学生村官工作规划。到2004年底全国启动大学生村官工作的省份发展到10个，主要分布在东、中部地区，大学生村官工作逐步进入多省联动、以地区为单位的阶段。这一阶段大学生村官虽然规模较小，但形式多样，也为改革开放以来知识分子回流农村打开了一条正式通道。随之相关工作制度陆续出台，工作体制相继形成，大学生村官规模以及社会影响力逐步提高，大学生村官工作的积极作用逐步显现，这为大学生村官工作的层次提升和深入发展积累了实践经验。

三是发展阶段（2005—2008年）。随着各地的积极探索，大学生村官工作逐渐纳入国家战略决策视野。2005年6月底，中央下发《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》，要求从2006年开始，每年选拔一定数量的高校毕业生到农村就业，争取用3～5年时间基本实现全国每村至少有一名高校毕业生的目标。2006年2月，中央组织部、人事部、教育部等八部委下发通知，联合组织开展高校毕业生到农村基层从事“三支一扶”工作，福建、上海、内蒙古等17个省（市、区）先后启动省级大学生村官计划，大学生村官工作在全国大范围推行，截至2008年2月底，全国共有28个省（市、区）启动大学生村官计划，其中有17个省（市、区）启动了村村有大学生村官计划。大学生村官工作得到了国家部委领导人高度肯定，农业部还专门于2008年春节前夕召开大学生村官座谈会；社会各界也高度关注大学生村官工作，相关研究者对大学生村官的研究强势跟进。大学生村官工作的选拔制度、培训提高制度、日常管理制度和流动退出制度逐步完善，专门性管理协调机构逐步建立。

四是铺开阶段（2008年——）。2008年3月中组部部长李源潮同志在参加十一届全国人大一次会议江苏代表团的全团审议时透露“大学生村官计划上升到国家人才战略”。随后，经中央同意，中组部下发《关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见（试行）》，提出用5年时间选聘10万名高校毕业生到村任职，大学生村官工作在全国全面启动。这标志着大学生村官工作由地方实践正式转入国家战略层次，大学生村官工作进入了更大的规模、更高的层次、更新的领域。同时，政府在制度建设层面上更加注重政策的系统性和长效性，2009年5月，中组部等12个部委联合下发《关于建立选聘高校毕业生到村任职长效机制的意见》，目标指向使大学生村官真正成为社会主义新农村建立的骨干力量和党政干部后备人才；社会各界在舆论层面上给予了大学生村官工作更多的关注和关心，理论界对大学生村官工作的研究视野更加开阔。但与之对应的是，大学生村官工作遭遇的困境和面临的问题日益显现。

二、大学生村官工作的政策效应分析

自1995年起步以来，特别是在2005年逐步上升为国家战略后，大学生村官工作受到了广泛关注，这个群体的生存状态得到了各界关心，大学生村官工作的政策效应逐步显现。

（一）大学生村官工作政策目标指向及其主要成效

1.有助于夯实党的长期执政基础。农村是我们党的执政之源、执政之基。改革开放以来，随着农村青壮年劳动力不断向发达地区、城镇和非农产业转移，农村基层党员和农村干部队伍年龄老化、知识层次偏低、结构极不合理的现象不同程度存在，一些村级组织后继乏人。由于“城市化偏好”及发展中的问题和矛盾的影响，党的执政资源受到一定冲击甚至流失，农村基层组织软弱涣散、作用退化甚至农村基层政权“黑恶化”现象不同程度存在，中国农村出现了严重的治理性危机。与此同时，农村党员队伍中理想信念动摇和思想僵化等问题也较严重。大学生村官嵌入农村社会，提高了村级班子成员的整体素质，较好地扭转了基层组织弱化、退化的趋势，优化了基层组织的治理功能。从实践看，成为村官的高校毕业生的政治素养和理论水平相对较高，他们有助于突破农村相对陈旧的思想，也有助于提高村级班子的创造力和战斗力、增强党的凝聚力和吸引力，也为今后从中选拔政治可靠、能力突出、作风过硬、熟悉基层、对农民有深厚感情的党政领导干部打下坚实基础，有助于丰富和拓展党的执政资源、夯实长期执政基础。

2.有助于加快推进城乡一体化进程。农业、农村和农民问题一直是全面建设小康社会和加快现代化进程的难点，更是事关党和国家工作全局的根本性问题。我国现在总体上已经进入“以工促农、以城带乡”的发展阶段，顺应发展新阶段，中央作出了加快统筹城乡发展的重大部署。人是发展进程中的关键因素，加快推进城乡一体化进程迫切需要大批有知识、有技术、有能力的各类优秀人才加入。但长期以来，由于急剧扩大的城乡差距，农村人才往城镇单向流动的趋势从未停止，农村人才缺乏的难题难以解决。大学生村官计划为破解这些难题提供了有益的思路。很多大学生村官着眼于发挥本地区的区位优势和产业优势，协助村级组织制定实施村中长期发展规划，对农村发展起到了很好的推动作用；有的充分运用自身掌握的现代科技知识，提升了农业科技服务农业生产的水平；有的还组织开展丰富多彩的文体活动，对形成健康文明的生活方式起到了明显的示范带动作用；大学生村官还能帮助农民摆脱封闭的思想，在生产实践中促进传统农民向现代新型农民转变，从而为加快推进城乡一体化进程提供了更多的人力资源。

3.有助于有志服务农村人才的培养。培养和造就一大批经过实践锻炼、经受艰苦考验的具有高尚思想品质和良好道德修养、掌握现代化建设所需的丰富知识和扎实本领的优秀大学生，是建设社会主义事业发展的根本所在。大学生村官计划的实施给大学毕业生的成长成才搭建了平台，而且也激励着大学生关心农村建设、献身农村发展，积极到基层农村去建功创业。大部分高校毕业生尽管理论知识比较丰富，但实践机会少，村官工作为他们提供了一个提高实践能力的场所，通过参与农村基层一些工作任务，锻炼了他们应对处理农村复杂事务的能力和本领。在工作中，他们通过传播党的路线方针政策，也提高了自身的政策理论水平；在与广大农民的深入接触中加深了与农民的感情，拉近了与农村人民群众的距离，激发了他们服务农村的热情；在农村相对艰苦的磨炼，有助于大学生感受农村的疾苦，在服务人民群众中实现其人生价值。这些经历将成为他们成长成才的宝贵财富，也是培养靠得住、有本事的合格建设者和可靠接班人的基石。

4.有助于促进高校毕业生面向基层就业。随着1999年高校扩招，高校毕业生数量剧增，2008年我国大学毕业生高达559万人，2009年则达到了611万人，预计2011年高校毕业生将达峰值超过750万人。而每年大学毕业生就业率仅为80%左右，加上历年的存量部分，加之国际金融危机影响，高校毕业生的就业压力将越来越大，大学生就业难问题也越来越突出。由于受“城市偏向”的传统择业观念影响，面向基层农村就业未得到应有关注，由此造成大量的高校毕业生找不到工作处于失业状态而广大农村缺乏人才的供需矛盾。在这种现实矛盾面前，出台相关措施，引导和促进高校毕业生把眼光投向更广阔的农村、直接面向基层就业，无疑为大学生开辟了一条新的择业之路。大学生当村官不仅拓宽了大学生的就业渠道，还为大学生成长成才提供了“第二课堂”，也为大学生发挥应有作用提供了坚实的平台，使大学生得到了考验和锻炼。通过他们成长成才效果的辐射，更多的人将了解大学生村官发挥的作用、感受他们的良好形象、支持他们作出的选择，从而为吸引更多的高校毕业生到农村建功立业营造更为良好的氛围。

（二）大学生村官工作存在的主要问题

1.作为一项国家战略决策，大学生村官工作在部分地方未得到应有的重视和支持。尽管中央对大学生村官工作高度重视，对大学生村官工作的发展和深化提出了明确要求，但各地对大学生村官工作的认识、工作的深入、政策的支持等方面还存在诸多问题。很多地方特别是有的乡镇政府认为，大学生村官是上面派来，有上级负责而疏于管理；有的则认为他们反正就是来待3年而懒得管理；有的则认为这些人又做不了什么而不屑管理。有的村干部受原有的思维和习惯影响，又担心他们是来“抢班夺权”的，对大学生村官时时设防、处处设绊；也有的村干部认为他们只是过渡一下，没有必要给他们安排什么硬性任务。加之我国农村一直以来都是以血缘关系维系的，社会排斥同样存在，有的大学生村官得不到村民的认同；受传统和世俗观念的影响，在村民甚至村干部和部分领导眼中，大学生到农村工作是因为他们能力不行而对其另眼相看甚至冷眼相看。

2.受就业难现实困难的影响，大学生村官政策目标出现偏离。应该说，中央推出大学生村官政策的目标指向非常明确，就是要把大学生村官培养成为加强党的基层组织建设和推进社会主义新农村建设的重要力量，作为培养和储备来自工农一线的党政机关后备人才的重要来源。但受国际金融危机下就业难问题的影响，很多地方不是根据当地实际情况和农村现实需求出发，完善相应政策措施，从长远的、战略的高度来贯彻落实，而是将其演变成“地方政府一次迎合中央政策导向的短期运动”。在一些地方，大学生村官计划成了解决大学生就业难的“应急工程”，于是上级有要求下级就“积极”应付，大学生村官到任后，只是简单地将其带到工作地点，至于具体管理根本没有考虑，也不想去考虑。在地方政府看来，村官计划只是延缓了大学毕业生的再就业时间，反正他们都要走出去；一些地方政府的目的就是为了“高效”完成上级任务，把每年聘用多少村官作为当前的政绩，村官招募进来后，对如何更好地发挥大学生村官的优势和作用缺乏长远考虑。加上现实与大学生想在农村有所作为的理想相去甚远，混日子熬时间的也不在个别，而这也致使一些本有心继续在农村工作的大学生却无力在农村建设中发挥应有作用。

3.作为实现个人价值和社会价值的重要平台，大学生村官工作制度还不完善。从中央政策意图来看，大学生村官工作是实现个人抱负和社会需要的重要制度安排，中央为此专门出台相关制度予以保障，各地为鼓励大学生到农村工作也出台了不少优惠政策，但从优惠政策的制定和实施效果来看还存在诸多问题。一是部分政策不符合相关法律规定。如有的地方为吸引更多的大学生报考村官，制定优惠政策明确“服务期满两年且考核合格，到乡镇机关和行政村的正式录用为公务员，到乡镇事业单位的正式聘用为事业单位人员”，与《公务员法》和《村民委员会组织法》规定不符；二是发挥大学生村官优势的管理机制还不健全。选拔无规划、工作无目标、无人关心、无人关注等现象不同程度存在。另外，目前农村村民自治最根本的体现就在于村官是由村民选举出来的，且多由村民担任，村里的任何决策都需要村民代表大会通过，而大学生担任的多为“两委”助理等虚职，大学生村官的意见和建议难以转化为实际措施。三是部分政策特别是出路政策难以落实到位。从大学生村官聘任期满后可供选择的路径来看，无外乎是继续留村任职、考公务员、考研升学、创业和自主择业，但实质上这几条路并没有任何刚性保障。由于相关政策缺乏连续性、科学性和可行性，政策存在内在脆弱性，由此造成地方政府的很多优惠政策和承诺往往不能落实到位，有些地方出现的大学生村官成为上访户就反映了这一工作的不良社会影响。

4.大学生村官自身存在的问题需要进一步关注。大学生村官自身也存在不适应或不符合问题：一是适应农村生活能力方面的问题。农村生活条件、生活环境与城市相比差距很大，环境的反差带来的是心理上的落差，对农村环境的认同、融合需要一个渐进的过程；二是适应农业和农村要求的知识方面的问题。尽管经过选聘的高校毕业生在大学时具有比较丰富的理论知识，但与农业和农村实际是有很大差距的，许多大学生村官对“三农”的相关专业知识准备不足，难以承担引领农民致富重任；三是实际工作能力方面的问题。有的大学生村官工作有热情，但工作中找不到突破口和着力点，在应付农村日常既琐碎又繁杂的工作时非常迷惘。在这个过程中，挫折和失落时有发生，心理的变化影响着他们的“去留”选择，很多大学生村官中途离开岗位正折射了这一变化的影响；四是选择到村任职的心态方面的问题。在初始职业选择中，很多大学生选择村官并不是基于个人的价值取向，更多的是受到政府政策优惠的引导，受功利思想和投机心态影响的也不在个别，很多大学生选择村官仅是迫于就业难作出的无奈选择。

三、推进大学生村官工作良性发展的策略

鉴于大学生村官工作在国家事业发展征程中的基础性地位及其在运行过程中面临的现实矛盾和问题，为促进大学生村官工作的良性发展，我们还需在以下几个方面充分考量：

1.着眼长期执政基础，夯实大学生村官工作发展的制度基础。大学生村官工作不是解决当前高校毕业生就业难的短期行为，而是引导和促进大学毕业生面向基层就业的长期政策，更是培养社会主义事业合格建设者和可靠接班人、夯实党的长期执政基础的长远战略。政府和全社会都要充分认识到大学生村官工作的长远意义和战略意义，深刻认识到大学生村官工作的长期性和艰巨性，深入分析和妥善处理大学生村官工作中存在的问题，使大学生村官工作步入良性发展的轨道。因此，各级地方政府要切实把握政策目标，切实做好大学生村官的选聘、培养和日常管理，多出实招，多出真招，不断建立和完善促进大学生“下得去、呆得住、干得好、流得动”的大学生村官工作长效机制，不断夯实大学生村官工作发展的长期制度基础。

2.发挥政府主导作用，引导利益相关者主动参与。大学生村官作为政府动员的结果，是完善基层治理结构的基础性制度安排，要坚持“政府主导、高校主体、部门协调、多方参与”的原则，充分发挥政府主导职能，引导利益相关者共同促进大学生村官工作的可持续发展。高校尤其是农业高校要切实担负起服务地方经济社会发展的责任，扭转在课程设置中的“城市化偏向”，适当开设部分有关农村经济发展和农业科技知识方面的通识课程，使大学生早有专业知识准备；高校的就业服务部门要引导高校毕业生自觉转变就业观念，有意识地帮助志在村官工作的大学生合理规划个人职业发展。政府相关部门和社会各界要坚持服务和管理并举、严格要求和真情关怀并重思路，使大学生到村任职后有归属感、认同感和安全感，提高社会对大学生村官的群体认同度。乡镇政府和村级组织要在生活上多关心、工作上多支持，让他们更好地参与到农村基层的实际工作中去。

3.着重实践能力提高，提高大学生适应农村工作的能力。基于农村工作特点和农村现实环境，思想上的准备和知识上的储备是大学生村官较快适应农村工作的先决条件。因此，对于有到村任职意愿的大学生，首先要有努力改变农村落后状况、积极投身社会主义新农村建设的思想准备，有敢于挑战世俗眼光的勇气，有艰苦奋斗的精神和甘于清贫寂寞的心理承受能力；其次是要有服务农村经济社会发展的能力准备，在校期间要自觉加强涉农方面知识的学习，不断提高自身的理论素养和农村工作能力。还要加强心理辅导和适应性锻炼，能尽快融入农村、适应工作、发挥作用。

4.强化竞争择优机制，发挥大学生村官的政策效应。任何制度都是利益及其选择的结果。要按照科学、民主、公正、公开的要求，建立和完善以业绩为导向、注重品德和潜能的多元评价体系，全面考核大学生村官的德才表现、履职情况、群众认可、自我要求、工作实绩和工作潜力。对于表现优秀的大学生村官要给予充分的激励，对于考核合格的要建立正常的补贴逐年提高制度，对于考核不称职的要予以辞退，形成稳定的竞争择优机制。特别要指出的是，大学生村官未来出路如果不能得到有效解决必会增加诸多不稳定因素，优先解决大学生村官的出路问题也是很多研究者提出的建议。在中央《关于建立选聘高校毕业生到村任职工作长效机制的意见》中提出的五条主要道路中，鉴于大学生村官工作的基础性、长远性和战略性，其中两条道路“继续留村任职和录用公务员”需要重点关注和保障。对于表现突出、群众公认的大学生村官要支持他们通过合法程序进入村“两委”班子；逐步推进大学生村官的职业化道路，要把上级部门录用公务员必须具有下级基层工作经历作为硬性要求，努力形成人才到基层锻炼、干部在基层成长的用人导向。

[1][德]柯武刚，史漫飞．制度经济学：社会秩序与公共政策［N］．商务印书馆，2000．

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[责任编辑：张亚茹]

F 325.4

1002-7408（2010）06-0060-03

国家社科基金项目《建立和完善大学生村官工作长效机制研究》（09 C D J 005）研究阶段成果。