我国体育法制建设中存在的问题及其应对策略

□王瀛

（河南商丘职业技术学院，河南 商丘 476000）

我国体育法制建设中存在的问题及其应对策略

□王瀛

（河南商丘职业技术学院，河南 商丘 476000）

《体育法》颁布实施以来，我国的体育法制建设取得了重要进展，促进了体育事业的向前发展。但是，由于我国体育法制建设起点低、基础弱，其整体滞后的问题十分突出，已不适应飞速发展的市场经济的需要。因此，急需修改、完善 《体育法》并加以配套实施。

体育法制建设；体育执法；监督

改革开放30年来，我国体育法制建设取得了重要进展，体育法律体系初步确立，有力地促进了体育事业的发展。但与经济社会其他领域的法制化建设速度与质量相比，我国体育法制建设起点低、基础弱、相对滞后的状况并未得到彻底改变，体育事业还未全面进入规范化、法制化的轨道，在立法、执法、法制宣传与法学研究等方面还存在着许多问题，这在很大程度上制约了体育事业又好又快的发展，迫切需要我们加快体育法制建设，使其尽快适应体育事业和市场经济发展的需求。

一、我国体育法制建设整体滞后问题凸显

（一）《体育法》的修改势在必行

作为我国首部国家立法层次的体育法律，《体育法》无疑是我国体育法制建设的重大成果和重要标志，对体育事业的改革发展起到了有力的保护和促进作用。但是，由于当时体育法制建设缺少成熟的理论和实践，体育改革尚不深入，很多新的体制机制的利益冲突并未出现或尚不明显，导致这部法律从内容设计到立法技术都不可避免地存在着若干缺陷与不足。《体育法》是1995年公布实施的，当时我国正处于计划经济向市场经济过渡的初始阶段，难免有计划经济的烙印。无论是立法的指导思想还是框架与内容都十分明显地滞后于当今飞速发展的体育事业，已不适应社会主义市场经济体制的变革，不仅直接影响了我国体育法制建设的进程，也制约了我国体育事业改革发展的步伐。从总体上看，我国《体育法》的定位问题和制度层面的问题比较突出，构建全新的体育法律体系尚存在巨大的空间。从学理上讲，《体育法》是由全国人大常委会制定的，其法律位阶很高，但究其实质，《体育法》是一部体育行政管理法，它紧紧围绕着政府的行政管理职能展开，具有很强的宏观性，并带有很深的计划经济的烙印。由于我国体育事业早已走向市场化的轨道，这就使体育法制建设必须有效地解决长期积累的一系列重大问题。当前，首要的问题就是要修改《体育法》。伴随着体育改革的深入发展和法制建设的不断加强，《体育法》不能完全适应现实需要的问题日益凸显。当然，《体育法》是一部体育基本法，不论其怎样修订，也不能改变它对我国体育事业改革发展的基本原则、基本体育制度和基本体育关系的总体定位以及由这些方面所构成的我国体育事业基本格局的走向和趋势，这就需要在立足当前的基础上给予前瞻性的认识与把握。因此，《体育法》的修改已进入倒计时阶段。

（二）《体育法》的配套立法亟待加强

从立法层级上讲，我国宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章、自治条例、单行条例等都对体育事业改革发展的内容有所涉及，对体育法律关系有所调整。但就解决体育事业中的具体问题而言，相关的法律法规还不够健全，高层次的立法较少，宏观管理和行政管理的内容较多，而对诸如体育市场管理、体育纠纷解决等不少领域仍属空白。体育事业所需要的法律法规数量较少，覆盖面较窄，效力等级较低，许多促进体育改革与发展的法规缺位，对体育权利的立法内容更少，一些现行法规急需修改，行使体育行政许可和其他体育行政职能的法规依据不足。可以说，体育配套立法与体育事业改革发展的需求之间差距较大，因此，与《体育法》配套的立法亟待加强。特别是较高层次的体育法立法缓慢，这与教育、科技、文化、卫生等方面的立法相比过于滞后，除了《体育法》外，只有五个条例可以作为配套依据。体育的本质是竞赛，要促进其规范化运行，就必须通过法律法规的完善来体现。

（三）《体育法》在公众体育权利方面缺失严重

在体育法制建设中，应当积极贯彻保护公众体育权利的理念。但由于我国现代民主与法制建设的基础与时间有限，在权利意识方面不可避免地存在着不足。对于体育权利，很多公众不知其为何物，就是体育界也难说对其有普遍的理解与感受。从现有的体育立法来看，从体育基本法到各项具体法规，绝大多数是以行政管理为目的的，涉及公众体育权利的内容不多，特别是直接明示的体育权利条款更少，严重缺乏对公众体育权利的保护。

⒈体育法律、法规缺乏对公众体育权利的切实体现。体育权利保护尤其缺乏法律依据。《体育法》的内容比较粗疏，对相关体育权利的规定多为陈述性而非实体性，在现实中只具有引导性而不具有实际执行力，导致很多涉及公众的体育运动权利无法借此加以落实。在现有体育法律法规中并没有特别具体地强调公民的体育权利问题，没有相互配套的法律法规加以保障和实施，而只是片面地强调了国家发展体育事业的职责。

⒉偏重于竞技体育方面的规定，缺乏对全民健身权利的保护。由于历史、经济和其它方面的原因，我国的体育法规制度在实施过程中主要侧重于竞技体育。虽然早在1995年颁发的《体育法》和《全民健身计划纲要》中体现了全民健身的法律地位，但由于竞技体育的特殊地位、作用和影响，使得各级体育行政部门和地方领导干部在实施过程中更加趋向于竞技体育，这既影响了我国体育强国计划的实施，也影响了广大普通民众参与体育、享受体育的权利。

⒊体育产业权利的保护明显不足。体育产业的发展需要对体育商业领域各方面的权利加以保护，尤其是对运动员人身权、运动专利权和知识产权等的保护显得更为迫切。但在目前，一些企业和商家在未经许可的情况下，打着体育明星和大型体育活动的牌子特别是奥林匹克的标志从事商业广告活动，获取了大量的不正当的经济利益，出现了不少侵权行为，引发了各种纠纷，这些行为严重侵犯了赞助商和合作伙伴的经济利益，极大地影响了他们在体育投资中的积极性。但由于我国在体育产业方面的权利保护规定仅散见于民事法律和刑事法律的少数规定中，这种分散型的立法模式游离于体育产业权利的外围，已经直接影响了体育市场的健康发展。

（四）体育执法的主体不明确，执法机制尚未完全形成

法制精神与体育实践无不表明，现代体育需要并依赖于现代法制，体育发展必须高度重视法制建设。而事实上不重视体育法制建设的现象普遍存在，至今仍有些省级体育行政部门没有设立专门的体育法制工作机构，即使有机构也只是一个人支撑门面，与其他执法部门无法相比，这就使体育法制工作的质量在现实中大打折扣。从体育行政部门的依法行政能力来看，由于其长期形成的以直接抓活动、抓竞赛为主要工作内容的习惯和传统，加之一些机制导向和利益驱动的作用，不愿和不会行政执法的问题也普遍存在，因此，在全面行使体育行业、体育领域中的法制调控职能方面存在着许多缺位和错位的地方，执法工作缺乏应有的广度、深度和力度。

执法层面的主体不明确是一个带有普遍性的问题。目前，我国体育行业的执法主体尚未明朗，绝大多数运动队、俱乐部、体校等都是“一套人马两块牌子”，既担负政府管理职能，又行使体育行业的自治权。主体性质不明确最终导致了行为性质的不明确，致使体育行业中没有终级的救济手段，而终极的救济手段是必须要借助于司法机构及其手段的介入才能予以充分的法制保障。对此急需明确参与主体的性质，通过行为确定主体，而不是通过主体确定行为。

有法不依、执法不严的现象多有发生。由于全国范围内统一和规范的体育执法制度尚未形成，从而导致对体育违法案件和违法现象的查处不力，违反体育法的现象如挤占、破坏体育场地，将体育场地改为自由市场、城市绿地和进行房地产开发等情况时有出现。体育工作者的法律素质有待提高。不少体育工作者的法制观念淡薄，缺乏依法行政、依法治体的能力和管理水平，而体育运动员队伍中也时常出现一些不遵纪守法的现象。

二、完善我国体育法制建设的基本思路

当前，我国经济社会发生了巨大变化，体育事业的发展环境和需求呈现出新的态势，体育的地位和作用不断提升，适应改革发展需要的体育体制正在形成。因此，迫切需要全面推进体育立法建设，健全和完善体育执法与监督制度，以使体育法制建设更好地适应新时期体育事业科学发展的内在要求。

（一）构建与体育配套的立法体系

⒈明确把握我国体育配套立法的方向，实施科学的立法步骤。①以建立有中国特色的体育法规体系为目标，逐步提高体育立法的科学性和计划性。有体育立法起草权的体育部门应积极进行超前而科学的体育立法预测，提前编制体育立法规划和年度计划，对需要政府或人大立法的项目应当早做工作，争取列入高层次立法计划。②根据目前我国体育立法缺项较多的情况，继续扩大体育立法的内容及范围。体育立法应当与体育改革发展的重大决策紧密结合，把那些与党和国家有关体育事业的方针政策已经明确、体育改革实践经验基本成熟的内容转化为体育法规，加快启动体育改革发展急需的重点领域的立法项目的调研与起草工作，并在重点突破的基础上逐步实施。③按照体育立法的需求和权限，逐步完善国家和地方各层次的体育法规。凡是应当由法律和行政法规调整的体育关系，必须积极主动地争取进行国家层级的立法；国家相关体育部门仍然是立法文件的主体，要加快扩大其立法项目的数量并加大其规范性的力度；要充分发挥地方立法的优势，尽快制定出一批具有各地特色的支柱性配套法规。

⒉完善学校体育方面的有关法规。配合《体育法》的修改，应当对《学校体育工作条例》进行修改和完善，要强化学校体育工作的法律责任，切实保证素质教育和青少年儿童的身心健康。①明确学校体育伤害的内涵和处延。体育运动本身具有使运动者致伤的高风险。学校体育伤害具体可分为两种类型：第一类是由于学校在实施体育教学过程中未尽职责直接导致对学生的人身伤害；第二类是学校在组织体育活动中未尽保护义务，未能有效制止合理限度内的外力侵犯因而使学生受到伤害。前类伤害体现的是学校作为或不作为的行为与学生损害后果之间的直接因果关系，后类伤害反映的是学校不作为的行为与学生伤害之间的间接因果关系，其间往往存在着学校行为之外的侵权行为。因此，在学校责任承担、责任范围划定等方面应该有所区别。②学校未尽保护义务的体育伤害事故的责任承担问题。教育部《学校伤害事故处理办法》对学校责任的性质、构成要件等方面的规定是按侵权制度设计的，同时根据最高人民法院在 《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第6条中规定的“一般安全注意义务”制度及其精神，具体认定学校对从事体育活动的学生的义务范围，划清直接侵权人的责任和学校因未尽“一般安全注意义务”的补充赔偿责任的关系，合理平衡学校、学生和第三人在学校体育伤害问题上的利益冲突。

⒊积极探索体育产业的立法思路。根据体育经营活动的利益复杂性和行业特殊性，争取制定高层次的体育市场行政管理法规。①体育产业行为立法。《合同法》是统一规范市场交易行为的基本法律，体育产业行为立法应与之配套衔接。进入市场和俱乐部的体育竞赛、赞助、冠名、转播等问题都要通过合同来进行，必然存在着与《合同法》的关系。体育产业就是通过各种合同组织起来的体育经济行为，诸如体育技术培训、体育健身娱乐、体育旅游等合同行为也大体是这类问题。体育产业行为立法就是要尽快建立健全这些体育服务中涉及的行业标准立法。而有些体育经济行为的性质复杂，过去法律上又没有明确规定，很难适用《合同法》加以调整，确实属于新的合同形式，如体育赞助行为、运动员转会行为等，则需要进行必要的专门立法加以规范。②体育产业责任立法。体育产业在运行过程中存在着大量的平等主体之间的法律责任，一般都可以通过现有的《民法通则》、《合同法》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》等解决。但有一些损害行为，如在竞赛中的损害、运动员之间发生的损害以及对观众造成的损害等，具有体育活动的特殊性，情况比较复杂，既涉及归责原则等法学理论问题，也涉及强制责任保险等技术层面问题，甚至有的问题已经超出了体育产业责任法的范围而适用于整个体育比赛领域，确有加强专门立法之必要。

⒋完善有关公共体育设施方面的法规。公共体育设施是体育事业发展的物质基础和重要保障，是全民健身活动顺利发展的载体和依托。①明确公共体育设施所有者、管理者的职权职责，解决公共体育设施致人损害时责任主体不清的问题。公共体育设施致人损害，应由谁承担赔偿责任，适用怎样的归责原则，学理上多有争议，现行法律也没有明确的说法。因为责任不清，社区、公园等对全民健身设施的进入也存有疑虑。这个问题不解决，对全民健身活动的正常开展影响很大。学界对此问题大多是从民法角度来认识，难以突破公共体育设置的公益性与适用过错推定是否公平的困境。公共体育设施作为公物或公营造物，存在着多个权力（利）主体，应在民法相关理论的基础上结合行政法学的公物权利理论，全面准确地解决责任承担问题。②完善公共体育设施利用方面的管理制度，充分保障公众的体育权利。在公共体育设施的利用方面，现行法规在公众体育权利的保障方面还存在着明显的欠缺。我国公共体育设施绝大部分都集中在公立学校，但公立学校一般并不向社区居民开放。从理论上讲，凡属公共物品都有义务向社区居民开放。同时，学校在开放公共体育设施时，为保障正常的教学秩序和体育设施利用秩序，应当有权力对那些破坏秩序的人员进行制约。但目前学校只能依校规校纪约束校内的学生，而对使用其体育设施的社区居民的管理则没有法律依据。学校作为公共体育设施的管理者，是否拥有权力对非学生相对人进行制约，学校体育设施开放后的使用成本以及收费问题是否获得补偿等问题，都是需要深入研究并以立法方式解决的重要问题。

⒌完善在竞技体育和体育纠纷方面的体育立法。在竞技体育方面，应围绕运动员的有关权利保护进行相关立法，如对现有运动员注册、交流、转会等方面的规章要适时进行修订，对青少年儿童运动员受教育权利保护等方面的立法；对运动员退役后升学、就业、安置、待遇等方面的现有规定做出完善；对体教结合的运动员的培养训练体制、运动后备人才培养、职业化竞赛的市场规制、不良赛风的治理等方面，都应在立法上有所突破。

（二）逐步健全和规范体育执法与监督制度

⒈确立体育行政执法的地位，实现体育行政执法的职能。从依法完善规范化、科学化、系统化的体育执法制度入手，逐步消除依法行政、依法治体的体制性障碍，使体育行政系统做到依法行政，是体育法制建设的重要目标。①明确体育行政执法目的，理顺体育管理的内在关系。体育行政执法是指包括体育行政部门在内的各类行政部门针对体育领域中各种体育事务而进行的执法行为，其根本目的是维护体育公共利益。体育公共利益是界定体育行政执法范围的理性标准，体育行政执法要以最大限度地维护和实现公共体育利益为执法目的。体育行政执法的目的是为了合理界定政府体育行政职能，理顺体育行政部门和体育社会团体的内在关系。②界定体育行政管理的法定范围，明确体育行政执法的基本职能。体育行政执法所维护的体育公共利益，集中体现在体育行政执法的范围与职能上。一是维护公平、合理的体育竞争秩序，防止体育过度商业化、职业化、政治化对其自然本性的侵蚀。在体育活动实践中，偏离公平合理的体育竞争秩序，损害公共利益的体育行为，主要有赛场暴力行为、滥用兴奋剂行为、裁判贿赂行为和“假球”、“假哨”等双方通谋行为。明确体育行政执法在这一领域中的职权范围，是合理进行政府体育部门、体育行业协会和体育社会团体职能分工合作的前提。二是要构建和维护公平、合理的体育产业竞争秩序。包括具体界定体育产业的竞争领域，确认和制裁体育产业中的反竞争行为以及执行对体育领域特定体育项目的保护任务等内容，这些职能需要依据行政法的有关原则，通过行政法规层次的体育立法加以规范。③维护体育公共利益，实现公民体育权利。实现公民体育权利是体育行政执法的核心目标和基本任务，体育行政执法的其他目标和任务最终也是为实现公民的体育权利服务的。体育行政执法对维护体育秩序和保障公民体育权利具有重要的作用。目前，我国体育管理体制正处于不断深化改革的重要转型时期，构建良好的体育秩序，对于促进体育事业发展，充分实现公民体育权利，具有极其重大的社会价值和现实意义。

⒉完善体育行政执法制度，建立全方位的体育行政执法保障机制。体育行政执法作为政府和体育行政部门行政行为的基本方式与内容，应当纳入到保证其可持续性规范发展的制度化框架内，从机制上保障体育行政执法的顺利进行。①贯彻国家依法行政要求，实施体育行政执法责任制。贯彻落实体育行政执法责任制，就要把体育行政执法责任细化、分解、落实到各级体育行政管理岗位之中，特别是根据体育行政执法的实际情况，将解决体育行政不作为和乱作为的问题、追究体育行政不作为和乱作为的责任作为大力推进行政执法责任制的主要环节，通过行政执法责任制来全面推动体育行政执法工作的开展。②全面实行体育行政执法政务公开制度，确保执法行为的公平与公正。按照依法行政的要求，逐步形成体育行政执法公开的法规制度：如行政执法的法律法规依据，行政执法机关的职责、权限，行政审批的内容、程度、条件、标准、时限，行政管理相对人的权利、义务和监督方式及法律救济的途径，行政执法人员的工作纪律、行为规范等。

［1］李晓英，孙国武.依法行政，建设法治政府［J］.行政与法，2006，（2）.

［2］董伟霞.和谐社会与体育纠纷的多元解决机制的建构［J］.行政与法，2009，（7）.

［3］欧阳庆芳.论行政执法中的法律价值观冲突［J］.行政与法，2005，（10）.

（责任编辑：高 静）

Sports in China＇s legal construction problems and their coping strategies

Wang Ying

“Sports Law” was promulgated，China＇s legal construction of sports has made important progress，promoting the sports forward.However，due to the low starting point of China＇s legal system in sports，infrastructure is weak，lagging the overall problem is very prominent，very rapid development of market economy not meets the needs of the urgent need to amend and improve the“Sports Law” and supporting the implementation of them.Only healthy and normative physical law enforcement and supervision system，can be a strong impetus to the reform and development of sports.

legal system in sports；sports enforcement；supervision

D922.16

A

1007－8207（2010）01－0096－04

2009－11－20

王瀛 （1973—），男，河南虞城人，河南商丘职业技术学院讲师，研究方向为体育管理与教学。