论《食品安全法》对我国食品安全监管体制的影响

□ 于晓光，宋慧宇

（吉林省社会科学院，吉林 长春 130033；2.吉林大学，吉林 长春 130012）

论《食品安全法》对我国食品安全监管体制的影响

□ 于晓光1，宋慧宇2

（吉林省社会科学院，吉林 长春 130033；2.吉林大学，吉林 长春 130012）

近几年来，我国食品安全问题不断，暴露出我国食品安全政府监管体制存在诸多弊端。本文探讨新 《食品安全法》出台后，我国食品安全监管在监管体制、食品安全标准、免检制度、监管行为等几个方面的变化以及尚存在的问题。

食品安全；监管体制；食品安全标准；免检制度；监管行为

近几年来，食品安全事故频繁，严重损害了社会公共利益，也将政府监管部门推到了社会舆论的焦点，食品安全多头分段监管体制也广受诟病。2009年2月，新《食品安全法》（以下简称《食品安全法》）的出台对我国现行食品安全政府监管体制必然产生重大影响。本文将探讨《食品安全法》出台后，我国食品安全政府监管体制的几个主要变化以及尚存在的问题。

一、监管体制：从多头分段走向统一协调

《食品安全法》对食品安全监管体制作了修改，在国务院增设食品安全委员会，并确立了各有关主管部门按照各自职责分工依法行使职权，对食品安全分段实施监管的体制，强化了监管责任。

以往我国在食品安全领域采取多头分段的监管体制，这种多部门共同参与管理的特征不仅表现在整个国家食品安全管理中涉及的部门多达十几个，还表现为在整个食品链条流动过程中存在多部门管理。这种监管体制存在诸多弊端。

首先，各监管机构的权力界定不清、冲突、重叠，为食品安全政府监管的低效埋下了隐患。在我国经济体制转轨过程中，行政权力部门化、部门权力利益化，一些政府部门将监管权力演变为创收的手段，片面追求经济效益，而忽视政府所承担的其他职责，而部门利益的纷争造成了监管工作的缺位、错位和越位，有利的争着管、无利的大家推，“对于一些效益好的食品企业，往往多个监管部门重复检查，增加企业负担；而对群众反映的食品安全难点问题，例如农村食品卫生，执法部门又互相推诿。”［1］特别是食品安全问题往往暴露在流通消费领域，向上追溯更难确定责任主体。

其次，各监管主体之间缺乏直接的管理和监督关系，各自为政，造成监管部门之间信息沟通不畅、利益冲突处理不顺、部门职权界定不清，且无一套科学的协调机制和一个权威的综合协调部门。以往我国虽然规定食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调，但由于仍属平级横向关系，难以真正达到统一协调的管理。

此次《食品安全法》吸纳各方意见，在各监管部门之上设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定。尽管具体职责尚未确定，但基本上“它不具备垂直管理的职能”，而是一个高层次的议事协调机构，协调、指导食品安全监管工作。在食品安全委员会之下，各监管部门仍对食品安全分段实施监管。食品安全委员会的设立可以在各部门之间加强信息沟通，协调行动的衔接配合，调节利益冲突和纷争。但是，这种机构设置仍存在问题。

首先，它并没有从根本上改变食品安全分段管理的体制。在这个前提下，食品安全委员会仅限于协调的软性机构，不具备垂直管理的职能，是否能够真正对其他监管部门起到组织、惩治、监督的作用尚未可知。此外，食品安全监管的大量工作在基层，只有基层食品安全监管部门面对食品生产、加工、流通、消费等不同具体环节，接触大量市场主体，而食品安全委员会仅仅在宏观方面对各主管部门的职权进行协调，触角很难到达基层执法部门，基层部门的冲突才真正关切到食品的即时安全。《食品安全法》规定：“县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作”，规定虽然强化了地方政府的责任，却无法避免由于地方保护主义而出现的偏私。

其次，食品安全委员会与卫生行政部门职责仍有模糊。《食品安全法》设立食品安全委员，承担协调、指导食品安全监管工作的职责，同时又规定“国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责”，两者区别何在却不明确。国务院卫生行政部门作为与其他监管部门同级别的行政机构，由其来综合协调多个部委与以往食品药品监管部门综合协调职能类似，达不到良好的效果。因此，国务院卫生行政部门完全可以将综合协调职责交由食品安全委员会，自身保留食品安全行政规章的制定权，以及食品安全出现问题后的调查处理权。

二、食品安全标准：从任意分散走向统一规范

《食品安全法》明确了食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准。国务院卫生行政部门应当对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准。

政府提供食品安全标准，正是为了向消费者传递品质信息，减少信息不对称给消费者带来的损害。在市场经济条件下，食品生产者和销售者比消费者掌握更多的信息，特别是现代农业产品的科技含量不断增加，生产者、加工者、销售者比消费者对食品的农药残留、微生物污染等相关安全性信息了解更多。而拥有信息优势的食品提供者在追求个人利益最大化原则的驱动下，会自觉不自觉地利用自身的信息优势，提供虚假、遗漏、过时或误导的信息，甚至采取不道德的手段生产，将那些假冒伪劣产品销售给顾客。这种食品生产商为牟取利益不择手段的做法不仅侵害了消费者的合法权益，同时也给合法经营的正规厂商造成了损害。因此，整个食品市场必须维持自身的声誉，防止搭便车者破坏这种声誉，但这项工作不能通过市场机制来自动纠正，而必须作为公共物品（服务）由国家来提供。这就需要政府制定质量分级和标准并对达到要求和标准的产品给予认可，从而为产品建立一种身份，便于消费者放心地选择购买和消费符合食品安全标准的食品。

以往我国食品相关标准由国家标准、行业标准、地方标准、企业标准等四级构成。但是，这些标准总体水平普遍低于国际标准。同时，标准体系较为混乱，缺乏完整性。各监管部门为了便于本部门执法，相继制定了许多标准，这些标准之间交叉、冲突，有些标准规定竟相差上千倍，不但没有起到约束食品质量的作用，反而使执法部门和食品生产者无所适从。此次 《食品安全法》对食品安全标准的统一性和强制性有了明确规定。首先，食品安全标准不再分散由监管部门各自制定，而由国务院卫生部门统一负责制定，避免了不同标准之间的遗漏与冲突。其次，明确食品安全标准是强制性的行政规章，提高了规范的层次，加大了规范的约束力，有利于加强对食品安全的监管效力。

但是，对我国目前现有的食品安全标准予以整合公布，并着手制定新的食品安全标准仍需注意很多问题。首先，要注重食品安全标准体系化，使食品标准体系结构合理，各类标准协调配套，逐渐与国际标准相统一。其次，要注重食品安全标准的科学性。在制定标准前，一定要进行风险监测和评估，以调查结果为依据，参照世界先进国家的食品安全标准，结合我国公民的饮食结构与习惯，保持标准的先进性、适宜性。再次，要注重食品安全标准的动态性。标准体系是一个动态系统，要不断根据市场需求、国内外技术发展动态、标准化法规等情况适时修订和完善。最后，要建立食品安全标准复核体系。通过食品安全标准不能一劳永逸，监管部门对通过标准的企业仍然要进行动态的复核程序，确认企业严格落实安全标准。

三、废除免检制度：从直接干预走向客观中立

《食品安全法》规定食品安全监督管理部门对食品不得实施免检。以法律形式明确废除了免检制度。

免检制度是指对于符合规定条件的产品①此处的产品指符合2001年国家质量监督检验检疫总局局务会议审议通过的《产品免于质量监督检查管理办法》的“免检产品”，以及符合2001年国家质检总局办公室印发 《中国名牌产品评价管理办法 （试行）》的“中国名牌产品”。在一定时期内免于各级部门、各地区、各种形式的质量监督检查的一种制度。这项制度提出的最初目的是为了打击地方保护主义，避免各级政府部门乱抽检、乱收费的现象，减轻企业负担。但是免检制度实行近十年，不但未能达到预期目的，反而因理论和实践中都存在诸多问题和弊端，一直以来广受诟病。

首先，免检制度的存在违背了现代监管制度的诸多理念和原则。政府监管的存在必须具有正当性。市场经济鼓励自由竞争，充分发挥市场机制在资源配置中的作用。但是，市场经济并非万能，当其出现自身无法克服的缺陷时，政府才能介入对市场起着弥补的作用。也就是说，市场失灵正是政府监管存在的前提，没有市场失灵，政府监管机构不能介入市场，不能破坏市场机制所固有的竞争性。产品的优劣应当交由市场检验，通过公平竞争，优胜劣汰。而免检制度则是由政府直接干预市场，以政府的信誉为某些企业产品质量作担保推荐给消费者，人为造成市场竞争的不公正，不但对未取得免检称号的产品造成竞争劣势，而且在免检产品出现问题后，对政府和其他合格免检产品的信誉同样造成了损害，可以说有百害而无一利。

此外，免检制度使监管部门陷入了利益链条，成为企业俘获的目标，从而丧失了监管者客观中立的地位。从监管者的角度看，政府作为经济人都以个人效用最大化作为选择的根本原则，导致其监管行为有偏离公共性初衷的倾向。从被监管者的角度看，由于监管机构掌握授予产品免检称号这种资源，影响着被监管者的利益，被监管者就有为维护本集团利益向监管者施加不当影响甚至控制监管者的动机，如果政府监管者所分享的利益不超过企业利润，企业的这种寻租投资就是值得的。因为国家信誉保证的“免检产品”在市场上已成为一种“稀缺资源”，疏通关系，免检公关在一些地方已成潜规则。这种寻租最终必然导致腐败的恶果，监管部门与企业站在同一阵线上，很难实施有效监管。

其次，免检制度在实践中产生了巨大的负效应。国家质检总局以规章的形式免除了法律规定自己应当履行的对产品进行质量监督检查的职责，而消费者的权益却因食用某些免检产品而受到损害。近几年因免检产品出现质量问题而损害消费者生命和健康的例子很多。以乳业为例，2005年，雀巢奶粉多次被检测出典含量超标，原因在于原料奶存在碘含量波动，出厂前未对碘含量进行重点检测。随后光明奶业郑州子公司被披露将变质光明牛奶返厂加工再销售。雀巢和光明都是国家质监总局公布的免检产品，尚在免检期内。最严重也是直接将“免检制度”推向坟墓的事件便是“三鹿奶粉事件”。2008年，为提升食品检测中蛋白质含量指标，国家免检产品三鹿奶粉的生产者竟然在奶粉中违法添加非食品添加剂三聚氰胺，导致全国范围内数千名儿童患泌尿系统结石，甚至有儿童死亡。

相对于产品生产者，消费者处于弱势地位，信息不对称使其对于所选食品的安全性难以做出正确判断。此时，名目繁多的政府（国家）“质量信得过”、“免检产品”、“名牌产品”误导消费者更倾向购买由政府信誉担保的产品。当这些产品出现质量问题时，消费者或公众很难不认为与食品安全监管部门放弃自身监管职责，放任企业生产行为有关。此时政府的信誉与生产企业同样会被质疑，甚至造成比企业欺骗消费者更为恶劣的影响。可以说，免检制度实行的后果是损害了政府、企业和消费者三方的权益，应当予以废除。

四、监管执法行为：从运动式走向规范化

以往的食品安全事件几乎总是先由媒体曝光，然后才是相关监管部门出面处理问题，接着大搞“专项整顿”、“专项检查”，过后一切故态复萌。这种食品安全运动式执法必然导致监管的低效。此次《食品安全法》明确了监管主体在监管过程中的职权和程序，确立了食品安全信息统一公布制度。这些规定将有利于促进食品安全监管执法由运动式走向规范化。

尽管我国食品安全问题与以往多头监管体制的弊端相关，但各监管部门执法不规范、无程序约束、缺少有力监督也是监管无力的重要原因。监管机构的权力遵守“法无授权即禁止”的法律原则，在食品安全监管领域，监管权力的确立通过限制权利和负担义务的方式对市场主体的食品生产、加工、流通、消费等活动进行直接干预或控制，这种权力必须来自于法律的授予，监管机构不得为自己设定权力。《食品安全法》以法律形式明确授予监管部门在履行各自食品安全监督管理职责时享有现场检查权、抽样检验、获取相关资料权、查封和扣押权以及对问题食品的强制召回权等。政府对市场的行政监管权来自于人民的赋予，那么作为权力受托人的政府必须对权力委托人的人民负责，因此，这种权力也就转化为一种义务，无法也不能放弃，必须积极履行，否则即构成行政不作为，必须承担法律责任。

在实际操作中，受托人政府是行政监管权力的直接掌握和行使者，行政权力自身具有侵犯性、扩张性、易腐性等特质，必须加以制约和监督，否则极易被行政主体利用信息和资源优势违背公共性的初衷而追求私利，损害人民的利益。行政程序主要是为行政主体设定义务，将行政权力的行使真正置于法律规范的约束之下。［2］（p58）《食品安全法》规定：监督管理部门对食品生产经营者进行监督检查，应当记录监督检查的情况和处理结果，并由监督检查人员和食品生产经营者签字后归档；监督管理部门应当建档记录许可颁发、日常监督检查结果、违法行为查处等情况；监督管理部门接到咨询、投诉、举报的处理程序。这些程序性规定明确且具体化了具有可操作性的义务，能够切实认定、归结、追究监管权力行使者的法律责任。但是，《食品安全法》对民主参与的行政程序规定有所欠缺。合理的行政程序保证公众参与食品安全监管过程是制约行政监管权的有效途径。食品安全行政监管机构在规则制定和规则执行的所有环节均应给予行政相对人意见表达的机会，如听证制度、说明理由制度等，并有最终的司法救济予以保障。

监管机构与公众信息的拥有是严重不对称的，而传统行政管理模式的封闭性为监管者利用信息寻租提供了可能。阳光是最好的防腐剂，透明与公开可以保证公众的知情权，最大限度减少监管失灵的风险。在食品安全领域，消费者对食品安全的信心取决于对监管机构实施食品控制过程的认知程度及信任程度，而这种认知和信任是建立在充分了解的基础上的。因此，食品安全政府监管机构的监管依据、监管过程与监管结果等相关信息必须对公众及利益相关方高度公开。《食品安全法》规定了国家建立食品安全信息统一公布制度。县级以上监督管理部门依据各自职责公布食品安全日常监督管理信息。此规定仅涉及各级监管主体对与公共利益相关的信息必须予以公开，但未规定针对特定利益相关方的具体食品安全信息的公开程序。除日常的食品安全监管信息之外，很多食品安全问题都是从个案开始，除法定事由外，特定行政相对方有权请求监管机构免费向自己公开与自己利益相关的具体信息，并且行政相对人就信息公开可享有行政救济权，当事人的合理信息公开请求未能达成，有权因此提出申诉。

［1］万条公众建议聚焦食品安全对监管体制的意见占1/5［N］.人民日报，2008－06－04（15）.

［2］崔卓兰，季洪涛.行政程序法原理［M］.法律出版社，2007.

（责任编辑：张雅光）

On the Influence of Food Safety Law to Regulatory system of Food Safety in China

Yu Xiaoguang，Song Huiyu

Frequent accidents in the field of food safety in recent years reveal out a lot of drawbacks about china＇s government regulatory system of food safety.This paper discusses that after the new “Food Safety Law” is issued，there are some changes in regulatory system，food safety standards，exemption system，regulatory actions，as well as some till remaining problems.

food safe；regulatory system；food safety standards；exemption system；regulatory action

D922.14

A

1007－8207（2010）01－0089－03

2009－10－18

于晓光 （1956—），男，吉林人，吉林省社会科学院法学研究所所长，研究员，吉林省立法咨询委员，长春理工大学教授，研究方向为宪法与行政法；宋慧宇 （1978—），女，吉林省社会科学院法学研究所助理研究员，吉林大学法学院理论法学研究中心博士研究生，研究方向为行政法学。