浅析市场经济条件下我国政府治理的转型

□ 李永生

（渭南师范学院，陕西 渭南 714000）

浅析市场经济条件下我国政府治理的转型

□ 李永生

（渭南师范学院，陕西 渭南 714000）

市场经济的深入发展要求我国政府克服治理困境、转变治理模式，实现治理的规范化转型。因此，只有界定政府在市场经济条件下的治理模式，使政府治理适应市场经济发展的要求，才能进一步实现我国政府治理的目标。

市场经济；政府治理；规范

一、市场经济与政府治理的关系

市场经济简单来说就是以维护产权、促进平等和保护自由市场为基础，以自由选择、自愿交换和合作为前提，以分散决策、自发形成、自由竞争为特点，以市场机制导向配置社会资源，是普遍化市场交换规则的经济形态。政府是一个国家为了维护和实现特定的公共利益，按照区域划分原则组织起来的，进行政治统治并管理社会公共事务的机关。其治理是指政府运用权力引导、控制和规范各种活动，最大限度地满足公共利益，包括政治权威的规范、处理社会事务的方式和对公共资源的管理。［1］当前，政府治理应当以市场经济原则和机制为核心，推动社会的全面发展，才能保证治理的有效运行。

市场经济的高效发展离不开有效和协调的政府治理。政府治理可以避免市场的失灵。在当前开放的市场经济条件下，市场在引导和调节经济活动过程中发挥着基础性作用，但在资源配置、价格机制、外部效应以及宏观调控方面，单靠市场经济发挥作用无法实现预期的目标，甚至会造成社会资源的浪费和分配的不公平，给经济的长期发展造成负面影响，这是市场经济本身固有的局限性，是市场经济自身运行无法从根本上克服的，这就要求政府采取有效治理手段，纠正和弥补市场经济失灵的环节，协调市场经济发展过程中出现的各种矛盾，指导和推动市场经济的良性发展。

政府治理要建立在高效的市场经济基础上。市场经济的发展使社会各个环节和领域都纳入了市场化轨道，政府要紧密围绕市场经济运转的规律性实施有效治理，关注效率，提升品质。从计划经济时期的政府治理效果来看，脱离市场经济的政府治理必然导致经济秩序混乱、国民经济比例失调、资源浪费严重、社会发展不协调等问题。另外，完善市场经济已成为我国经济发展的宏观趋势，这对政府驾驭市场经济的治理能力提出了严峻挑战，因此，只有以市场经济的发展促进政府各项工作的开展才能保证政府实施高效的治理，才能将各项工作落到实处。

政府治理只有在市场经济条件下运行，适应市场经济发展水平和规模才能保证政府治理的科学性，才能避免政府治理过程中的主观臆断、随意草率和效率低下等弊端。我国在由计划经济向市场经济转轨的过程中，政府治理缺乏效率、手段不科学、人治色彩浓厚、服务不到位等问题依然是当前政府治理过程中面临的主要问题，限制了政府治理的规模和效率，因此，必须将政府治理放在市场经济发展的大环境中，才能从根本上扭转政府治理的困境，实现适应市场经济的政府治理目标。

作为市场经济的领导者，政府要制定方针政策引导经济的发展方向；现代市场经济的高度发达要求其履行维护市场经济秩序、纠正市场失灵和降低政府交易成本的基本职责，有效制定市场竞争规则，维护市场主体利益，保障市场参与者的基本权利，反对市场垄断，优化资源配置，促进财产公平分配。同时，政府治理的行为和角色以及公务员利益的规范化是克服政府失灵、实现市场经济高效率的保证，需要政府在市场经济活动的各个环节和领域发挥重要作用，这样，才能推动社会主义市场经济的发展。

政府作为公共治理的核心组织本身不创造价值和利润，完全靠企业和公民缴税实现运转，而运转效率通过治理效果反映出来。当前，市场经济的深入发展需要政府以最少的资金投入获得最大的社会满意度，公务员则以创新和服务观念为社会和人民做实事，减少寻租和腐败造成的资源紧缺和浪费严重等现象，这样，才能真正实现政府低成本、高效率的运转目标。

作为竞争性经济形态，市场经济在实现社会资源的优化配置、推动经济的快速发展、促进经济体制和政治体制的改革和发展方面具有重要的调节作用，这就要求政府治理以低成本和低消耗获得最大的产出，才能赢得人民的满意，否则，政府治理就会成为市场经济运行的障碍。因此，政府治理与高效的市场经济联系十分紧密，它要求政府治理必须适应当前市场经济的发展，以提高经济效率、减少行政开支、获得公众最大的满意度为原则推动工作的全面开展，这样，才能实现市场经济的高效运转和政府治理的目标。

二、目前我国政府治理困境的表现

在市场经济条件下，我国政府治理仍然存在着成本高、效率低的问题，究其原因，既有传统体制的影响又有政府自身的因素。

传统体制的影响。长期实行高度集中的计划经济体制严重影响了我国政治、社会和文化各项事业的发展，造成了我国政府的高度集权、机构膨胀和人员臃肿的后果。虽然政府历经数次改革后治理效率有所转变，但长期实行的计划经济体制还未完全触及政府治理的核心和本质，如机构的优化精简、公务员的服务创新精神以及各项方针政策的贯彻落实等，制约了政府治理的规范性。

客观条件的局限。改革开放以来，我国各级政府强调经济建设的重要性，但由于东西部地区经济发展水平以及部门和行业之间的差异较大，政府很难实现公平治理，隐性的贫富分化和地位差异仍然存在，加之政府普遍存在的外部性问题阻碍了资源的合理分配，造成了我国经济发展的不平衡，与政府提出的民主公平目标相脱节。从运行结果来看，人民只是被动应付政府的治理而很少主动配合，降低了人民对政府的支持和满意度。

政府职能错位。政府有效履行职能是提高政府治理效率的关键，然而，政府并不能在经济发展的关键环节定位好角色，即本该由政府发挥作用的领域由于推诿扯皮、不负责任等原因没有实现有效治理；而不该由政府干预的领域却替其他组织或公民个人包办，这种职能上的错位不能为市场和社会提供有效的服务和公共产品，还造成了治理的高成本和低效率。［2］（p291）

公务员权力和责任不对等。公务员应把为人民提供有效的服务和丰富的公共产品作为自己的本职工作，但长期以来，我国从政人员占总人口以及从业人员的比重较高，增加了政府开支；由于对其行为缺乏监督，工作考核难以实现量化，造成了公务员的权力和责任不对等。法律体系的不健全以及传统观念的束缚造成公务员以追求自身利益最大化为主要目标，以致出现了腐败成本低，利润空间大，以权谋私、钱权交易、腐败滋生等不良现象，在缺乏社会监督和严惩措施的环境下，影响了政府的治理水平。

法制建设滞后。市场经济本身也是法治经济，要求在市场经济竞争规则下实现资源的合理配置和有效分配，但我国政府在市场经济环境下还缺乏完备的法律保障，没有一套健全的法律体系和机制，也欠缺对有限法律的灵活应用，难以适应不断变化的市场经济；在执法过程中，政府执法意识和观念缺失，人治色彩依然存在于某些环节和过程中，造成执法的隐蔽和主观臆断。有些地方政府甚至还破坏市场秩序，仍然采取地方保护主义和消极治理态度，严重影响了我国统一市场体系的建立。［3］

治理手段陈旧僵化。政府常通过颁布政策、监察视察、宏观指导及座谈交流等形式调节和纠正经济社会发展中出现的问题，治理成就显而易见，但不乏存在治理效果差、形式主义和经验主义盛行等问题，缺乏利用先进管理手段和方式实现政府治理创新的能力，不少工作难以落实。治理手段的陈旧僵化使政府对当前突发事件的处理存在严重的滞后性，执行费用高而效率低，也难以保证政府各项工作的全面开展。

经济全球化的制约。信息技术的突飞猛进为经济全球化提供了强大的动力，使得国际贸易迅猛发展、金融市场急剧膨胀、国际经济与技术交流范围不断扩大。我国科技实力、经济发展水平、人才创新力度等方面较西方国家落后，一是政府为适应全球化，在经济全球化环境中提高治理水平，增加了国际考察交流和对外贸易往来的费用；二是政府在经济活动中风险成本增加，国际贸易风险、投资风险、金融危机风险以及技术和创新风险都会影响到政治治理效果，造成资源、人才、产品的流动性差，出现了资源浪费、产品闲置和大量人员难以就业的问题。［4］（p105）

三、市场经济条件下实现我国政府治理转型的路径选择

目前，鉴于我国政府治理效率低、运行成本高、局部环节效果差等问题，必须结合市场经济的发展提高我国政府的治理水平，努力实现政府在市场经济条件下的治理目标。

精简机构，正确履行职能。要围绕有效发展市场、提高产品质量与信誉、刺激和扩大内需、构建良好社会秩序等方面进行改革，解决机构重叠臃肿、目标不明确、运行成本过高等问题。按照效率、效能的原则精简政府机构，以“大部制”改革为目标合并或撤销多余、无效的机构，保证各职能部门在明确目标和职责的基础上高效运转，以最少的投入获得最大的产出。政府职能体系是一项复杂的系统工程，应结合重点加强对市场经济的宏观调控，保持经济的适度增长，优化社会经济机构，抑制通货膨胀，实现国际收支平衡，以求经济总量的平衡和劳动力充分就业。

裁汰冗员，营造人才创新的环境。冗员和官僚主义是增加政府成本、造成腐败和资源浪费、职能不清、决策失误、推诿扯皮、不负责任和以权谋私的根本原因，因此，提高政府运行效率就要采用自然淘汰、提前退休、培训转移、无功则退等办法，实现公务员的合理流动，以经费预算和职能划分为依据紧缩人员编制，把公务员办事效率和降低政府成本紧密联系起来，对工作水平差、业绩不突出、效果不明显的人员予以转移至基层或淘汰，以量化指标定期考核政府工作人员的德能勤绩，增强其使命感和责任感。通过培训、考核、学习交流等形式使公务员提升自己的业务能力。

明确内涵，构建完备的法律体系。在市场经济条件下，政府在治理过程中必须及时分析市场经济发展和运行中出现的问题，建立健全科学、完备、有效的法律制度，指导政府在政治、经济、文化和社会领域的各项事务，保障国家的和谐稳定和人民的合理需要。只有制定合理有效的法律法规并应用于具体的治理实践中，才能形成良好的社会发展秩序，推动市场经济的正常发展。在我国不断完善市场经济的条件下，还要借鉴西方发达国家市场经济条件下的政府治理模式，进一步加强我国的法律制度建设，创新我国各项法律法规，制定出有效的经济和社会发展战略，保证我国市场经济的科学和有序发展。［5］

利用先进技术，推行电子政务。政府可实施绩效管理和全面质量管理，量化政府治理的评估指标；在评估中实行目标管理、项目管理，采用成本——效益分析法，实施战略分析，构建决策预测模型，重视政策评估的成果测量、效率测量、标杆测量和成本测量，结合社会发展趋势重组评估组织机构，树立政府形象。还可以利用交易成本理论和委托代理理论等私人管理经验做好政府治理工作，强调人力资源管理、成本——效率分析并引入成本核算，降低成本，提高效率。要适应信息化社会对政府治理的要求，采用科学化、电子化手段和方法解决治理效果差、耗时长的问题，采用电子化操作系统，加快电子政务建设，实现政府治理公正、高效、合理、有序的目标。

降低行政成本，提高治理绩效。绩效常与质量、效果和责任密切关联，提高政府绩效能够改进政府公共项目的生产力、质量、时效性、回应性和有效性。在确定绩效指标的过程中，要始终以降低行政成本为原则，反对机构臃肿、职能不清、效率低下和铺张浪费，真正做到“效率优先、兼顾公平”；要以法律形式实现行政成本的法制化，使政府在与社会经济发展密切相关的重要方面控制成本，确保经济平稳增长，实现社会充分就业，人民生活水平逐渐提高、生态环境逐步改善等目标。作为政府治理的核心并在这些方面公开接受公众和社会的监督，促进政府以最小的成本获得最大的政绩，既明确政府治理的现状，起到评价和检验的作用，又要改进和提高政府治理水平，达到改善和提高政府治理的目的。［6］（p3）

开展业绩评价，提高业绩水平。对政府公共管理过程中投入、产出和最终结果所体现出来的业绩进行评判，旨在提高政府效率，提供高质量的公共服务。［7］经常开展业绩评价能够促进政府关注服务质量和效率，推动自身的改革，提高公务员工作能力，增强公众的满意度。以实际量化指标为考核标准，确立科学、合理、客观的业绩指标，既要有反映共性的评估指标，又要因地制宜设计出最能测量各级政府工作成果的差异性指标，并在设定指标的过程中根据客观环境的变化有选择性地予以修订和调整，避免人为因素造成的走形式、盲目夸大、缺乏效率等现象。各项指标要始终以经济原则为核心，做到定性和定量指标的结合以及综合和单一指标的结合，保证指标反映政府业绩的水平。

放松社会管制，实现良性运行。要解决政府统管一切所造成的成本过大问题，体现以政府为核心的社会共同治理的局面，政府就要将权力下放给社会自治组织或非政府组织，发挥社会监督的重要作用，约束政府的扩张行为，充分实现社会的良性运行，保证政府制定有效的政策、推行有效的服务，获得人民最大的满意度和支持。政府应将自己定位为宏观经济的管理者、公共政策的制定者、收入分配的调节者和市场秩序的维护者，既不能越位干预过多的社会事务，也不能错位和缺位，只有形成政府与社会共担经济成本的局面，保证政府将有限的成本用到集中力量处理宏观问题上，真正实现“小政府、大社会”的治理目标，才能避免办事无序复杂带来的效率低下的问题。［8］（p81－85）

总之，建立在市场经济条件下的政府治理，需要关注政府治理的效率、行为以及对社会和市场经济的影响，这样，才能对提高政府治理水平、全面实现政府治理目标产生重要影响。

［1］严新明.公共管理学［M］.科学出版社.2007.

［2］［4］周镇宏，何翔舟.政府成本论［M］.人民出版社，2001.

［3］张振东.市场经济与政府职能定位［J］.北京交通大学学报，2009，（1）：81.

［5］杨全海.市场经济条件下市场失灵与政府宏观规制创新研究［J］.改革与战略，2009，（3）：20.

［6］刘旭涛.政府绩效管理［M］.机械工业出版社，2003.

［7］张晓霞，卢祖意.完善我国政府业绩评价体系的思考［J］.统计与决策，2009，（4）.

［8］彭澎.政府角色论［M］.中国社会科学出版社，2002.

（责任编辑：高 静）

A message concerning our government deriving from the management transformation of western governments

Li Yongsheng

Management transformation in western governments promotes their reforms and does well to the societal development.With market economy of socialism developing and well－off society having been into all－round construction，our country should take western countries＇government management as a reference to promote the transform our government，then we can achieve developing and reforming objectives of ours.

government；administering；transformation

D630.1

A

1007－8207（2010）01－0010－03

2009－11－13

李永生 （1979—），男，内蒙古包头人，渭南师范学院管理科学系公共事业管理教研室主任，讲师，研究方向为公共治理中的政府研究。

本文系渭南师范学院科研项目 “公共治理中的政府角色研究”的阶段性成果，项目编号：08YKZ014。