论行政决策法治化与服务型政府建设的耦合

□ 张华民

（南京行政学院，江苏 南京 210001）

论行政决策法治化与服务型政府建设的耦合

□ 张华民

（南京行政学院，江苏 南京 210001）

行政决策法治化是现代政府建设的重要内容。行政决策法治化的根本动力和价值追求是公众权利的实现与保障。行政决策法治化通过行政决策科学化和民主化与服务型政府建设在公众权利的实现与保障上达到耦合，耦合的基本要求是公众参与制度化、利益团体多元化、信息公开规范化、监督形式多样化及责任追究明确化。

行政决策法治化；服务型政府；公众权利；耦合

一、行政决策法治化的含义

行政决策是政府依据既定的政策和法律，对面临要解决的问题，收集信息、拟定方案、作出决定的行为过程。行政决策过程是一个有限条件下的行政自由裁量过程，决策结果往往具有指导性、广泛性、长期性，对政府行为起着关键作用，所以，行政决策法治化已成为现代政府建设的重要内容。而要理解行政决策法治化，必须充分认识法治化的根本性和全面性。法治化的根本性是就法治化的本质而言的。现代民主政治提倡的法治应该是体现多数人意志的众人之治，而且多数人意志的表达是自由的、真实的，多数人意志的实现是理性的、规范的。法治化是一个动态的过程，其根本宗旨在于体现多数人的意志、保障多数人的权益，追求的是人类治理的根本价值。法治化的根本性意味着肯定法治的公益性和权威性。法治化的全面性是就法治化的范围和对象而言的。即对社会某一领域、某一现象的法治化是指对涉及这一领域、产生这一现象的所有主体、行为、过程实行最大程度的法治，而不是对部分主体、行为、过程实行法治，同时对其他主体、行为、过程实行他治，法治化的全面性意味着推崇法治的主导性、排他性。

基于对法治化的根本性和全面性的认识，本文认为：行政决策法治化是行政决策体现多数人意志、保障和实现多数人利益并使之规范化的过程，这个过程包括确定目标、收集信息、拟定方案、作出决定、规范监督及责任追究等。

正确认识行政决策法治化还必须厘清行政决策法治化与行政决策制度化的关系。行政决策法治化不等于行政决策制度化，行政决策制度化是行政决策法治化的一种表象。行政决策法治化是政府组织下的多数人表达意志和实现利益的过程，这一过程是动态的利益博弈和静态的规范颁行的统一。行政决策法治化的核心内容是多数人的意志贯穿于决策过程并体现于决策结果，规范的颁行必须服务于这个核心内容，而且多数人意志表达和利益实现的程度是衡量规范正当性的首要标准。行政决策制度化不能涵盖行政决策法治化的实质内容，只是行政决策法治化的一种表象。只有能够体现多数人意志的制度化设计才有利于行政决策法治化的实现，否则将成为行政决策法治化的障碍，甚至使行政决策由形式上的法治化走向实质上的专制化。［1］

二、行政决策法治化的根本动力和价值追求

（一）行政决策法治化的根本动力

根本动力是驱使事物向前发展的根本作用力，它产生于事物发展的起点、作用于事物发展的过程、趋向于事物发展的目标和终点。根本动力不同于一般动力，它对事物的发展力度、发展方向、发展效果起着主导和决定作用，一般动力作用的大小取决于其与根本动力契合的程度。行政决策法治化的根本动力在于公众权利的实现与保障。

首先，从行政决策法治化的演进过程看。封建社会条件下不可能产生现代意义上的行政决策法治化，因为，专制的体制和官僚的理念使行政决策者不需要也不习惯于在体现民意制度的约束下去行使自己的权力，否则无异于作茧自缚。而以自给自足为主要特征的自然经济和环境相对封闭且沟通形式单调的社会构成在一定意义上对专制的治理模式有一种合理的依赖，因为，经济和社会的封建性会导致行政治理模式的单一，很少有中介的、社团的和杠杆性的治理手段可供选择，民意的表达也缺乏有效的渠道。行政决策法治化肇始于资本主义革命的胜利。资产阶级获得解放并取得政权后，为了进一步促进资本的发展，不仅倡导平等、自由以塑造最优的资本发展环境，而且构建起符合资本发展要求的政府治理模式，由专制走向民主、由人治走向法治，从根本上防止了封建专制政府死灰复燃。民主、法治决定了政府治理的性质，民主、法治的程度决定了政府治理适应资本发展需要的程度，所以，民主、法治范围的扩大和内容的丰富就成为资本主义社会的强烈要求。随着市场经济得到主导性和全面性的发展，市场经济主体的易变性和广泛性进一步凸显，与资本发展休戚相关的利益主体已由少数人普及至所有公民，因此，广大公民已成为政府走向民主、法治的最大推动者，公众权利的实现与保障已成为促进政府行政决策法治化的根本动力。

其次，从行政决策法治化的现实需要看。法国著名思想家孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。“权力不受约束必然产生腐败，绝对的权力产生绝对的腐败”。［2］（p156）我国更有学者指出：决策的失误比腐败更可怕。［3］行政决策权是现代政府的一项重要权力，如何防止行政决策权不容易被滥用、不产生腐败甚至绝对的腐败呢？行政体制内部的自我约束和自我监督尽管重要但不是重点，重点在于现代行政决策必须反映现代社会由权力本位向权利本位、由国家本位或个人本位向社会本位发展的要求，从制度上保证广大公民真实有效地参与行政决策，使公众权利的实现和保障在公民的参与下得到落实，使行政决策在围绕公众权利的实现和保障的条件下得以健康运作。和平与发展是当今世界的两大主题，和平的基础是和谐，发展的重点是经济，社会和谐和发展经济是政府行政决策的两大重心；社会和谐的关键在于利益的分配是否公平，发展经济的关键在于其发展是否具有可持续性；只有体现广大公众权利的实现和保障的分配才能保证最大的公平，只有满足广大公众权利的实现和保障的经济才是可持续发展的经济。任何个人和少数人的利益需要都不可能从根本上保证利益分配的公平和经济发展的可持续，所以，行政决策必须反映公众权利的实现和保障的要求，必须走向法治化。

（二）行政决策法治化的价值追求

价值追求是事物发展内在品质的需要和体现，也是事物存在的根本原因，它贯穿于事物发展的全过程而标志于事物发展的终点。行政决策法治化的价值追求在于公众权利的实现和保障，也可从两方面去分析。

首先，从行政决策法治化的内在品质分析。行政决策法治化的内在品质主要表现在：一是承认多数人的决策比个人或少数人的决策具有更大的正当性。无论从智慧、经验还是从决策的动机看，在现代公民社会，个人或少数人的决策都不可避免地存在更大的智慧和经验的局限性及动机的自利性，只有多数人的决策才能在最大程度上做到取长补短、相互制约，从而保证决策的科学性和正确性。二是承认多数人的利益比个人或少数人的利益具有更大的正当性。人类社会发展至现代，国家本位、个人本位的价值理念逐步被社会本位所取代，而社会本位价值理念的核心在于对多数人利益的肯定，行政决策法治化正是顺应了时代发展的潮流才显示出其旺盛的生命力。其实，多数人决策与多数人利益是相辅相成的，多数人之所以愿意参与决策而且能够达成一致，就在于这样的决策有利于多数人的利益，而多数人的利益之所以能够得到肯定和保护，就在于多数人取代个人或少数人参与了决策。其中，多数人的决策是手段，多数人的利益是目标、是价值追求。在现代社会，多数人利益的主要体现就是公众权利的实现和保障。

其次，从行政决策法治化的存在背景分析。行政决策法治化的存在有其必然性，即原有的行政决策机制不能适应现代政府管理的需要。无论是早期资本主义社会单纯追求个人利益最大化条件下形成的小政府的被动性决策机制，还是社会主义国家计划经济时期追求国家利益最大化条件下形成的管制性决策机制，都不能适应现代经济社会发展的需要，从而使政府管理出现诸多缺陷甚至严重失误。而行政决策追求公众权利的实现和保障这一社会价值的法治化决策机制，使现代政府管理出现了转机和生机。因为，行政决策法治化追求公众权利的实现和保障，不仅克服了个人利益最大化条件下行政决策带来的社会不公甚至严重的两极分化，而且最大程度地避免了国家利益最大化条件下行政决策造成的国家发展与公民利益不协调甚至公民利益严重边缘化的不良后果，使个人利益、国家利益在追求公众利益的实现和保障的过程中得以协调发展。

三、行政决策法治化与服务型政府建设在根本动力和价值追求上的耦合

行政决策法治化和服务型政府建设在根本动力和价值追求上是一致的，即二者耦合于公众权利的实现和保障。

（一）服务型政府的含义

服务型政府建设已成为我国现代政府建设的目标，与其说是我国政府发展的理性选择，不如说是我国政府发展的必然趋势。现代服务型政府应该是一个代表公众利益、提供公共服务、接受公众监督、承担公共责任的政府。公众利益指的是全体公民的利益，以多数公民认同的利益为表现形式；公共服务指的是私主体不能或不宜提供的、公民生活和生产所需要的服务；公众监督指的是政府的服务必须符合公众利益的需要才是正当、有效的，对服务的评价主要在于公众而不在于政府本身；公共责任指的是应该由私主体承担的责任以外的与公众利益相关的责任。

正确理解服务型政府建设，必须区分实质的服务型政府建设与某些形式上的服务型政府建设的关系。如“方便型政府”建设和“笑脸型政府”建设。从建设的形式上讲，实质的服务型政府建设没有具体的表现模式，公众的满意度是其建设好坏的唯一体现，而形式上的服务型政府建设总会以某种显而易见的模式表现出来，如集中办公以方便公众、礼貌用语以取悦公众等等，建设的好坏通过政府自我考评来体现。从建设的本质上看，实质的服务型政府建设的根本动力和价值追求在于公众权利的实现与保障，公众权利的实现与保障是其存在和建设的基础和意义所在，而形式的服务型政府建设的目的在于维护政府权威和现象，确保政府权力的运行和延续，建设的结果往往导致政府与公众之间空间上距离缩小了，而心理上的距离拉大了。

（二）服务型政府建设的根本动力和价值追求是公众权利的实现与保障

⒈服务型政府建设的根本动力在于公众权利的实现与保障。首先，从服务型政府建设的产生过程去理解。20世纪70年代以来，新西兰、英国、美国等发达国家的公共部门，针对管制型政府暴露出的种种弊端及政府的“失效”症状，掀起了引用“企业化”运作模式，运用市场力量来改造政府绩效的运动。随之日本、加拿大、荷兰、法国等经合组织的其他成员国也纷纷效仿，被称之为“新公共管理”运动。在这场运动中，一些国家纷纷提出了“政府再造”的口号，以通过“政府再造”来改善公共物品的供给质量，重新赢得公众对政府的信心。正是在“新公共管理”运动蔚然成风的背景下，很多国家提出了创建“服务型政府”的目标。［4］可见，服务型政府建设是在传统管制型政府出现弊端和“失效”症状从而使公众对政府失去信心的情况下产生的，政府自身提出“政府再造”只是一种表象，公众对政府信心的下降才是促进政府创建“服务型政府”的根本动力。在西方发达国家，现代民主政治制度决定了公众对政府信心的高低，是一届政府能否存续下去的基础和关键，而公众对政府信心的高低，从根本上取决于政府是否能够使公众的利益得到实现和保障。其次，从服务型政府建设的社会环境去理解。现代服务型政府建设首先都是在政治制度相对民主、市场经济相对发达的国家提出来的，民主政治和市场经济的发展使这些国家的民众具备了良好的权利意识和充分实现权利的物质条件，社会逐步完成了由专制向国家本位、个人本位进而向社会本位的过渡，代表社会公众利益成为政府存在和权力运行的最重要的合理解释和合法来源。政府机构自身的利益需要和政府由总人数中少数人组成的现实决定了政府不可能永远能够自觉自愿地代表社会公众利益，也不可能永远能够准确判断真正的社会公众利益所在。政府要保证对社会的正确领导，保证权力的正常运行，就必须接受社会公众的参与和监督，以适应社会公众利益的需要，因为，只有社会公众才能准确判断和正确表达社会公众的利益所在，才能使政府始终保持旺盛的生命力。

⒉服务型政府建设的价值追求在于公众权利的实现与保障。首先是服务型政府的本质属性决定的。专制型政府的产生主要是通过专制体制下的斗争或世袭，管制型政府的产生主要依赖于有限民主制度下自身绝对优势的存在，而现代服务型政府的产生完全取决于现代民主制度下广泛的公民选举。从公民选举政府的过程看，无论是选举制度的设计还是公民参与选举的意愿，都是以最大可能地实现和保障公众权利为出发点和归宿，否则选举的意义就会遭到质疑，公众参与的热情就会十分有限。从公民选举政府的结果看，最后被公众接受并当选的政府及其组成人员，必定是与选民在根本利益和价值取向上达到了最大的默契，即政府及其组成人员是以实现和保障公众利益为其价值追求的服务型政府和公务人员。其次是服务型政府的基本职能决定的。建立起完善的市场经济体系是现代社会走向成熟的重要标志。现代市场经济使经济生产活动逐渐成为由市场调节的自律的领域，而政府逐步退出微观的经济活动领域，让市场机制发挥作用，使经济活动按照自己的内在规律运行，政府只是作为市场失灵的弥补者，从宏观、间接的层面和方式调节经济。所以，在市场经济相对比较成熟的前提下，政府能够相对独立于经济、社会领域，真正回归“公共”本位，综合各个不同阶层和集团的利益，以公共性为其制定政策和行动的出发点和价值追求，始终作为公众利益的代表。也就是说，随着市场经济的发展和成熟，现代政府的职能发生了本质变化，由原来的专制、管制理念发展到现在的服务理念，即基于公众利益的实现和保障的价值追求而服务于经济社会的发展。相反，在市场经济不完善的前提下，市场机制无法有效调节经济，经济生产活动无法成为一个理性、自律的领域，政府就不得不以直接的方式介入具体的、微观的经济活动，就不得不作为一个特殊的利益主体参与经济活动，不仅不能代表公众利益，而且还会与民争利，甚至成为某个利益集团的俘虏。［5］

四、行政决策法治化与服务型政府建设耦合的根本路径和基本要求

（一）耦合的根本路径

目前，关于对行政决策法治化的理解，我国的法学理论界和实践中的有些观点 （如有的把行政决策法治化理解为是通过宪法、法律来规定和约束决策主体的行为、决策体制和过程；有的则认为行政决策民主化是基础、行政决策科学化是主导、行政决策法治化是保证等）都只承认或过于强调行政决策法治化的制度性功能，否认和忽视其内在价值追求的决定性，从而将行政决策科学化、民主化、法治化彼此分开，突出行政决策法治化对行政决策科学化、民主化的保障作用，本文理解与其有所不同。

首先，行政决策法治化与行政决策科学化的关系。行政决策科学化是行政决策法治化的必然要求和主要手段。行政决策科学化是指行政决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识和方法特别是公共决策的理论和方法来进行决策，并采用科学合理的决策程序。在现代科技尤其是信息技术快速发展、社会变革特别是社会分工不断深化的时代背景下，传统的经验型的行政决策模式已不能适应现代行政决策的需要，更难以满足以保证公众参与为主要特征的行政决策法治化的要求，这就决定了行政决策科学化必然成为行政决策法治化的主要手段。网络在信息公开、征集民意、专家咨询、舆论监督等方面的独特作用就是很好的例证。

其次，行政决策法治化与行政决策民主化的关系。行政决策民主化是行政决策法治化的主要内容和根本保证。行政决策民主化是指必须保障广大人民群众和各社会团体以及政策研究组织能够充分参与行政决策过程，在政策中反映广大人民群众的根本利益和要求。只有保障广大人民群众和各社会团体以及政策研究组织能够充分参与行政决策过程，才有可能使多数人的意志在行政决策过程中获得表达的机会。只有在决策中反映广大人民群众的根本利益和要求，才有可能使多数人的利益在行政决策的实施中得以保障和实现。

正因为行政决策科学化是行政决策法治化的必然要求和主要手段、行政决策民主化是行政决策法治化的主要内容和根本保证，同时，服务型政府建设必须坚持民主和科学的原则，民主是政府坚持服务理念的基础，科学是政府提高服务质量的条件，所以我们认为，行决政策法治化通过行政决策科学化、民主化与服务型政府建设在公众权利的实现和保障上达到耦合。行政决策法治化过程中的行政决策科学化、民主化是二者实现耦合的根本路径，建立服务型政府是二者实现耦合的必然结果。

（二）耦合的基本要求

⒈公众参与制度化。公众参与是现代民主发展的需要。行政决策过程传统上一直表现为行政机关内部决定事项的过程，很少有行政机关外部主体的参与，这在有利于提高行政决策效率的同时，对提高行政决策质量以更好地适应现代社会发展的需要有一定的阻滞作用。法治化的本质要求在于公众利益的体现与实现，而公众参与是公众利益得到体现和实现的基础，行政决策法治化就是要行政决策体现和实现公众利益，公众参与制度化是其主要表现形式。服务型政府建设的关键是其服务功能的发挥，而服务功能发挥的大小不能依赖政府的自觉行为，主要取决于其服务对象即公众能否参与服务、怎样服务的决定过程，而这只有公众参与制度化才能真正做到。

⒉利益团体多元化。社会的发展使利益的分化愈加明显，不同的利益实质上都对应着不同的主体。现代行政决策法治化和服务型政府建设应该允许不同利益所拥有的主体本着自愿的原则组成不同的利益团体，这样有利于公众利益有序集中的表达，也有利于行政决策更加有的放矢、服务型政府建设的目标更加明确。行政决策法治化过程中的公众参与不可能满足每个公民都能均等参与，服务型政府建设也不可能为每个公民提供同质同量的服务，利益团体的多元化最大程度保证了广大公众不同利益的最有力表达，既防止了利益表达因个体化而缺乏影响力，也避免了公众利益过于抽象、笼统而事实上忽视了局部利益的实现，所以，现实生活中的利益团体多元化既是行政决策法治化的需要，也是服务型政府建设的需要。

⒊信息公开规范化。科技的迅猛发展和社会分工的逐步细化，使现代社会中的任何人都不可能亲身经历或深入了解所有的生活和生产领域，这就使得获取信息了解社会成为每个人更好地生活和生产的必然要求。在现代政府建设中，信息公开是不可缺少的重要内容。行政决策法治化需要公众广泛的参与，而公众参与的热情和质量直接取决于公众对参与事项有关信息获取的程度；服务型政府建设的宗旨在于服务公众的需要，而公众只有在广泛占有信息的前提下才能真正知道自己需要什么、政府能够提供什么，从而使政府的服务与公众的需要在理性的基础达到统一。信息公开程序的公正性和公开内容的真实性决定了信息公开的意义和效果，否则，信息公开不仅不能提高政府能力和服务公众利益，而且还会误导公众、破坏稳定，降低政府公信力，使行政决策法治化和服务型政府建设流于形式。

⒋监督形式多样化。监督可分为内部监督和外部监督。内部监督主要是通过体系内部特定机构和成员来完成，操作快捷但独立性欠缺；外部监督主要是通过体系外部特定机构和成员来完成，操作程序较复杂，但因为与被监督对象的分离而更具有独立性和公正性。传统上对政府行为的监督主要是通过政府内部相应机构来完成的，外部监督发挥的作用十分有限，且主要通过特定机构进行监督，公众参与监督的力度小而且形式少。行政决策法治化和服务型政府建设的根本价值在于公众权利的实现和保障，而公众权利的实现和保障离不开监督形式的多样化，尤其是公众广泛参与的形式多样的外部监督，过于依赖内部监督去实现和保障公众利益是缺乏有效性的。

⒌责任追究明确化。责任追究明确化是指具体责任的承担者必须是明确的机构或明确的人，而且责任的追究必须以明确的因果关系为前提。责任追究不明确，不仅权责难以统一，使有权不敢作为、有责不能追究，而且会造成赏罚不明，当罚者不罚、不当罚者罚之，使责任追究流于形式、缺乏效果。无论是行政决策还是政府建设，责任追究明确化都很不彻底，尤其在集体领导体制下，更容易出现权力集中、责任分散的现象。行政决策法治化和服务型政府建设必须建立明确的责任追究制度，因为，公众权利的实现与保障离开了明确的责任追究必然走向虚化，拥有权力者就会由于责任风险过于或然和弱化而敢于假公众利益之名而行巧取豪夺之实。只有公众参与决策、公众参与监督的责任追究才能真正实现明确化，才能真正约束公权力。

［1］张华民.关于行政决策法治化的理论思考［J］.天府新论，2009，（2）.

［2］（法）孟德斯鸠.论法的精神［M］.商务印书馆，1961.

［3］尹卫国.决策失误比腐败更可怕［J］.领导科学，2006，（9）.

［4］徐丽朱.从国外政府改革谈我国服务型政府建设［J］.商场现代化，2007，（3）.

［5］余世喜.公共服务型政府的内涵及其基础分析［J］.暨南学报，2007，（3）.

（责任编辑：王秀艳）

Study on the administrative decision－making rule of law and its coupling with the construction of service－oriented government

Zhang Huamin

Administrative decision－making rule of law is the important substance of the construction of modern government.The basic driving force and value－seeking of administrative decision－making rule of law is the realization and defence of the right of the public.Administrative decision－making rule of law couples with the construction of service－oriented government on the realization and defence of the right of the public by the scientific and democratic administrative decision－making.The basic demand of coincidence is the system of participation of the public，the variety of benefit groups，the standard of information opening，the variety of supervision form and the definiteness of fixing responsibility.

administrative decision－making rule of law；service－oriented government；the right of the public；coupling

D630.1

A

1007－8207（2010）01－0006－04

2009－06－21

张华民 （1969—），男，安徽青阳人，南京行政学院法学副教授，法学硕士，研究方向为宪法与行政法学、法治政府建设。

本文系全国行政学院科研合作基金课题 “服务型政府建设中行政决策法治化问题研究”的阶段性成果，项目编号：08JJKT089。