试析行政协调机制——以行政服务中心为视角

□秦浩

（吉林大学，吉林 长春 130012）

试析行政协调机制
——以行政服务中心为视角

□秦浩

（吉林大学，吉林 长春 130012）

行政协调既是行政服务中心履行的一项基本职责，也是其健康发展的应然状态。作为行政服务中心机制建设的核心内容与关键环节之一，行政协调机制的健全与否决定着行政服务中心建设的成败。因此，准确把握行政协调机制的内涵与本质，合理优化行政协调机制的功能与作用是推动行政服务中心建设走向成熟的必然要求。

行政服务中心；行政协调机制；行政协调

我国各级政府正在积极建设的行政服务中心是在服务型政府理念的指导下，通过集中式办公的政府组织方式，依靠先进的信息技术手段，为公民和企业提供一体化服务的新型机构。①①各地使用的名称有所不同，例如“行政审批中心”、“行政审批服务中心”、“政务大厅”、“政务超市”等，本文统一称其为“行政服务中心”。［1］（p8）截至目前，我国大部分省、市以及超过半数的县都已经建立了行政服务中心。由于行政服务中心集中行使行政审批权力，因此，必须借助有效的行政协调机制规避权力滥用的风险以保证组织的有序运作和部门间的配合。准确把握行政协调机制的内涵与本质，科学论证行政服务中心行政协调机制功能设计的合理性与有效性，妥善消解功能实现的障碍因素，既是行政服务中心机制建设的应有之义，也是深化行政审批制度改革的必要举措。

一、对行政协调及行政协调机制的再认识

行政协调产生并服务于行政管理活动之中，正如美国著名管理学家哈罗德·孔茨所言“协调是管理的本质”。［2］（p12）这里所说的行政协调，既是行政主体的一种基本管理手段，也反映了行政行为、行政主客体之间的一种关系状态。从最早提出协调管理思想的泰勒，到法约尔的“管理五要素”、古利克的“管理七职能论”、厄威克的“管理八项原则”，再到古德诺的“行政与政治相协调”等等，无不揭示或强调了行政协调在行政管理活动中的地位和作用。现代行政管理的实践也证明，作为贯穿行政管理过程的重要行政行为，行政协调是行政管理系统功能与整体效应得以发挥的前提，也是平衡行政系统内外各种关系的保证。“在行政管理过程中，由适度的不协调到协调是保持行政管理活动平衡和稳定的调节器，是行政管理活动充满活力的源泉，也是行政管理活动动态发展的表现之一。”［3］

行政协调是一种具体的、动态的、短期的行政行为，而行政协调机制则是抽象的、静态的、相对稳定的制度。笔者认为，行政协调机制是指在行政管理过程中，以促进和保障整个行政系统的有效运转和协同一致为宗旨，以化解和平衡行政系统内部、行政部门之间以及行政系统与社会之间的矛盾和冲突为目标，本着着眼全局、统筹兼顾和灵活多变的原则建立的一整套运行体制与管理制度。一般地讲，行政协调机制的运行体制包括行政协调机构的组织名称、组织形式、权限范围、运行规则和程序等，行政协调机制的管理制度则包括与之相配套的法律、法规或条例。作为“服务型政府在微观结构上的一个载体”，［4］行政服务中心仍是一个新鲜事物，处在实践探索和经验积累阶段。如果简单地将旧有的各项机制加以移植和嫁接，显然不能适应新的行政环境并满足改革发展的内在要求。因此，如何通过谋求机制创新，充实行政服务中心行政协调机制的功能内涵、挖掘功能潜力、创新功能方式是摆在理论工作者和一线管理者面前的严峻课题。

二、行政协调机制的基本功能

行政服务中心是行政协调机制存在和发挥作用的物理载体，而行政协调机制则是理顺行政服务中心行政关系、改善行政环境、增强组织内聚力和保持组织系统活力的重要手段。大体上讲，行政协调机制的基本功能主要有以下四个方面。

（一）规范行政审批行为

针对旧的行政审批模式的弊端，大多数行政服务中心被授予 “对职能部门行政审批工作实施督办和协调”的权力，要求各职能部门公开审批事项和审批程序，明确各审批环节的标准、条件、时限和责任，并简化审批手续，最大限度地限制审批人员的自由裁量权和随意性。首先，为有效解决各职能部门的内部协调问题，我国一些行政服务中心采用了“两章制”，即各职能窗口（行政审批办公室）刻制专门的“行政服务中心窗口专用章”，除法律法规明文规定外，审批时无需再加盖本单位行政章。例如，大连市政府行政服务中心的“窗口专用章”、内蒙古自治区政府行政服务中心的“行政审批服务专用章”、吉林省政府政务大厅的“行政审批专用章”等。其次，一些地方还采用了单位一把手或分管负责人定期现场办公制度，以解决行政服务中心窗口与原职能单位的协调问题。例如，天津市政府行政许可服务中心实施每月一次的 “局长联合接待日”活动，现场协调和办结有关重大审批事项。最后，一些地方在建立强有力的网上行政审批协调机制方面也进行了有益的探索。例如，根据长春市政府政务中心相关规定，网上行政审批工作由市政府政务公开领导小组统一领导，市政府政务公开办公室负责牵头组织推进，市法制办、信息产业局、监察局等多部门协同配合。

（二）优化审批业务流程

优化审批业务流程的关键在于推动行政服务中心突破以往按政府职能分类的流程管理方式，实现“一个窗口受理、一次性告知、一条龙服务、一次性收费、限时办结”。为此，行政协调机制的功能主要着力于调整组织机构设置和加强部门配合协调两方面。首先，通过协调组织系统内部权力关系，明确由一个领导分管，避免出现交叉管理、多头把关的现象，并通过协调部门之间关系，依法确立窗口部门的执法主体地位，使原政府职能部门集中精力做好监管和公共服务工作，有效破解双重管理行政体制下的“条块”矛盾。目前，我国大多数地方政府都将行政服务中心定位于“派出机构”或“临时机构”的性质，部分地方政府则将行政服务中心作为直属机构，少数地方政府的行政服务中心则作为一个行政事业单位来管理。其次，各地行政服务中心普遍实行了不同窗口部门之间的“联合办理制”，即由行政服务中心组织牵头，对公民或企业申请的涉及多个职能部门业务范围的办理事项进行联合审批。例如，根据吉林省政府政务大厅规定，对涉及两个或多个相关部门（单位）以及审批条件前置的相关事项，实行联合办理制。相关部门对本部门审批环节的时限要做出明确承诺，逐步实行主办责任制，为服务对象提供“一条龙”服务。需要指出的是，通过行政协调优化审批业务流程不能忽视以下因素：第一，高层领导的强力推动。这是确保组织内的资源向流程再造倾斜的前提和关键。第二，行政服务中心所有工作人员的积极参与。必须想方设法调动一线管理者和工作人员的积极性和热情，提高他们的理论水平和业务素质，使其能够及时与新的业务流程紧密衔接。第三，流程优化的范围、速度和深度要适当，尤其是相关的配套改革要及时跟进。

（三）构建良好的政民关系

从行政协调对象上看，行政协调主要有内部协调与外部协调之分。行政服务中心的行政协调既包括对内部各进驻单位和工作人员的协调，也包括对社会公众和社会团体等外部因素的协调。有效的行政协调能使“执政为民”的理念成为行政服务中心日常的工作内容和制度，同时有助于改变公务员的精神面貌、改善政府形象和建立起良好的政府与民众关系。我国许多地方行政服务中心积极倡导“宁可自己麻烦百次，不让群众为难一次”的服务理念，开展“比服务态度、比服务质量、比群众满意”的活动，在促进外部协调、构建良好政民关系上都取得了令人满意的效果。

（四）完善监督监察体系

由于行政审批权由行政服务中心集中行使，为防控腐败，必须对行政服务中心的权力运作进行有效监督监察，以降低行政服务中心权力违法滥用的风险。目前，行政服务中心的监督监察机制主要包括内部监督和外部监督两种形式。其中，内部监督主要包括层级监督和专门监督两种形式，外部监督则主要包括人大监督、司法监督、群众监督和新闻媒体监督等形式。通过行政协调可有机整合内部监督与外部监督各主体之间的关系，确立内部监督的主导地位，并将外部监督作为对内部监督的有益补充，从而构建完善的行政审批监督监察体系，提高审批透明度，确保行政审批有序、有效的运行。

三、行政协调机制功能实现的障碍因素分析

（一）法律制度急需完善

首先，行政协调机制是为弥补法律和制度上的缺陷而设置的，但它自身却缺乏法律上的保障，尤其在行政程序立法方面，除已颁布的《行政复议法》和《行政诉讼法》等少数法律法规外，与行政协调紧密相关的《行政组织法》和《行政程序法》等法律规范仍未出台，致使行政协调缺乏权威依据。“迄今为止，我国还没有法律对行政协调做出系统的规定。行政协调实践还没有受到法律的调整，在许多情况下，行政协调是按照行政领域一系列潜规则和行政惯例而运作的。其非正式性、随意性特点比较突出。”［5］（p4－5）另外，一些法律在贯彻落实过程中因过于原则而难以操作，导致滥用自由裁量权、仅凭领导者和行政人员感情办事的现象经常出现。其次，由于法律的缺失，行政服务中心对行政协调行为的规范和约束只能以“决定”、“通知”或“意见”等红头文件的形式发布，其权威性、规范性和稳定性明显不足。当出现严重分歧或争议时，只能将矛盾和难题提交给上级政府进行裁决，从而降低了行政协调的效率。最后，各部门多是依据本单位、本部门情况自行制定相关制度，极易导致部门间制度或规章的不协调，有的甚至是相互冲突。

（二）协调主体权责不匹配

首先，传统的由上级权力主导的科层式协调的惯性影响依然存在，行政服务中心在行政协调上的授权普遍不足。根据现行的《行政许可法》规定，行政服务中心大多为同级政府的派出机构，少数为办事机构，并不是执法主体，暂不具备行政执法权，在行政协调时缺乏足够的强制力和约束力，这给统筹及协调工作带来了困难。其次，受本位主义和部门利益驱动，一些核心的审批权力仍受政府职能部门控制，部分审批事项或审批链条中的部分环节未完全纳入行政服务中心，这在某种程度上限制了行政协调的权力行使与功能的发挥。再次，受审批权限的限制和部门壁垒存在的影响，对于政务流程的人为割裂依然存在，要完全实现以公民为中心的流程再造仍存在一定的难度。最后，大多数行政服务中心仍不具备法定的编制和独立的人事管理权，审批窗口的工作人员主要由各职能部门选派，其人事关系一般保留在原单位，这种“双重身份”也使得行政服务中心的行政协调难以到位，当协调阻力较大时，“一些地方已出现职能部门随意向行政服务中心撤人、换人的情况”。［6］

（三）沟通协调方式有待改善

首先，传统官僚制影响下形成的严格、纯理性和标准化的管理方式，使得行政协调片面注重严肃的权力协调或层级协调，在沟通协调的方式上倾向于定性的理论经验和定量的专门技术，在手段上则表现为刚性的命令和无条件的服从，缺乏柔性的情感沟通与协调，这在某种程度上背离了与下级及公众平等对话与协商的本质。其次，传统的行政协调多以公函、公告、命令、会议、决议等形式进行，原则性有余，但灵活性和策略性不足。另外，简单落后的沟通协调方式也容易导致信息迟滞或信息失真，影响行政协调的效率和效果。

（四）与公众外部协调相对不足

首先，现代行政理念相对缺失，官本位和部门利益至上等传统观念依然存在，部分审批人员无法正确认识和准确理解行政审批工作的核心价值与重要意义，容易出现滥用权力、违法审批、忽视社会责任或消极对待公众需求等现象。其次，行政服务中心往往偏重于组织内部的协调，对外部协调没有予以足够的重视，往往只是机械生硬地解答公众提出的问题，不能给出切实符合公众需要的具有个性化的“解决方案”。另外，在协调手段上多以单向沟通协调为主，缺乏积极的互动与反馈，与公众之间的信息传播与沟通渠道不够顺畅。

四、完善行政协调机制功能的对策

行政协调机制的日趋完善将为行政服务中心的健康发展提供持续动力和长期保障，从而切实提高其行政效率与核心竞争力。

（一）完善法律制度，建立法制型协调模式

完备的法律制度是依法协调的保障和依据，严格按法律法规办事，是做好行政协调的根本原则。法制型协调模式的优势主要体现在“行政目标定向功能、行政最低量冲突保障功能和行政冲突纠偏功能”三个方面。［7］西方发达国家在行政审批制度改革过程中尤为重视法律制度的制定和完善。例如，美国行政审批的管制体制框架是以《行政程序法》（1946年）、《管制弹性法》（1980年）和《减少繁文缛节法》（1980年）等为法律基础，并以克林顿1993年签署的“12866号行政命令：管制的计划和审核”为原则不断发展和完善的。再如，英国政府在行政体制改革中一直强调要有法律依据，实行 “先立法，后改革”的做法，行政改革的每个步骤与措施都要有议会通过的相应的法律作依据才能具体实施。对此，我国应借鉴发达国家的先进经验，在法律层面上，首先，在条件成熟时应通过立法的方式对行政服务中心的法律地位予以明确，有效解决其性质不明和规格不高等困扰行政服务中心的根本性问题。其次，应尽早出台《行政组织法》、《行政程序法》和《监督法》等相应的法律法规，对行政协调的主体、内容、方式、时间和规则等要件进行完备的法律性规定，并采用否定式列举的形式对于不合理的行政协调方式和范围加以限制。第三，要完善包括行政救济制度在内的相关规章制度，充实行政协调的指导依据和行为规范。

（二）突破行政体制障碍，提升行政服务中心的地位

要破解行政服务中心在行政协调方面权责不匹配的难题，需要克服传统政府组织模式的影响，保证行政服务中心行政协调权力与责任的一致性，从而形成行政服务中心、业务窗口与职能部门“三位一体”、多部门、多层次的高效联动机制。当然，这仅靠行政服务中心的“单兵突进”是不够的，关键还有赖于行政体制改革的深入和行政审批制度改革的推进。首先，应将行政服务中心升格为专门行使行政审批权的行政执法机构，并赋予其独立行政主体的法律地位，使之完全独立于其他行政机关之外。其次，应在“精简、统一、效能”原则的指导下，将原行政审批职能相同或相近的政府机构加以整合，并剥离其行政审批权力，完全交由作为实体性行政审批主体的行政服务中心集中行使。第三，应以服务型政府理念为指导、以转变政府职能为目标、以跨部门流程再造为重点，通过对政府现有工作流程的分析、诊断，消除服务流程障碍，向公民和企业提供无缝隙的“一站式”服务。第四，应确保行政服务中心具有法定的编制和独立的人事管理权，有权对审批人员进行统一选拔、管理和考核，并将其人事、工资和组织关系等完全划归行政服务中心。

（三）推进电子政务建设，改进沟通协调方式

电子政务的发展打破了封闭陈旧的行政系统而代之以全新的开放管理模式，为行政服务中心行政协调机制功能的发挥提供了全新的技术手段和现代化的平台，是提高行政协调效率的有效形式。首先，电子政务使行政组织结构成为扁平化的“虚拟组织”，模糊了传统的组织界限，打破了原有的部门壁垒，使组织间的沟通协调更为便捷。其次，行政服务中心上下级及同级部门之间的人员可以通过电子邮件、视频会议和网上协同办公等自动化和电子化的方式进行即时协调，切实提高行政协调的效率与效果。最后，行政服务中心利用网上平台实现政府信息公开、办事状态查询、政府采购和政府招投标等，既为公众和新闻媒体监督政府提供了便利，又促进了廉政建设。同时，还可扩大公众的民主参与度，有助于形成行政服务中心与外部环境的协调状态。

（四）加强行政文化建设，强化与公众的交流互动

行政文化是协调行政主体之间关系的软环境，具有持久性、深层次性等特点，在支配行政行为、协调行政人员关系中具有举足轻重的作用。加强行政服务中心行政文化建设，要结合现阶段我国建设服务型政府的目标和打破政府封闭办公体制的需要，打造 “显价值、为民众、尚服务、重开放”的行政文化。一是要强化对行政服务中心工作人员的素质教育，使其明确为公众服务是实现自身价值的方式、高效率的审批服务是工作能力的体现、保持廉洁自律是职业道德的要求。二是要树立行政服务中心积极服务公众的形象，鼓励行政服务中心工作人员主动去了解民情、发现问题和分析问题，并通过积极的沟通协调，最终解决问题。三是为协调行政服务中心组织目标与外部环境之间的关系，必须扩大行政参与，加强行政反馈。现代社会的治理是协商与互动式管理，政府是公民的服务者和协调者。要结合网络社会治理的特点，引领公众、社会团体和社会自治组织等积极参与到行政协调中，并通过相互协商和平等对话来解决问题，达成共识，实现共赢。

［1］段龙飞.我国行政服务中心建设［M］.武汉大学出版社，2007.

［2］（美）哈罗德·孔茨，西里尔·奥唐奈.管理学［M］.马春光译.经济科学出版社，1993.

［3］何颖.制约行政协调的主要因素及其对策的理论分析［J］.学术交流，1992，（5）.

［4］汪永兴，赵敬丹.当前我国服务型政府建设中存在的问题与对策分析［J］.行政与法，2009，（8）.

［5］杨解君.特别行政法问题研究［M］.北京大学出版社，2005.

［6］陈时兴.行政服务中心对行政审批制度改革的机理分析［J］.中国行政管理，2006，（4）.

［7］包万超.试论我国行政协调的模式、法律障碍及其对策［J］.学术界，1995，（4）.

（责任编辑：王秀艳）

The analysis on administrative coordination mechanisms in Administrative Service Center

Qin Hao

Administrative coordination is a basic responsibility and natural developing status of Administrative Service Center.As the core content and the key link of mechanism building in Administrative Service Center，the achievement level of the basic functions in the Administrative coordination mechanisms，which determines the success or failure of Administrative Service Center building.Accurately grasping the connotation and nature of administrative coordination mechanism，reasonably optimizing the functions and effects of administrative coordination mechanism，it is the necessary requirement to promote the construction of Administrative Service Center.

Administrative Service Center；administrative coordination mechanisms；function； countermeasures

D630.1

A

1007－8207（2010）01－0013－04

2009－11－26

秦浩 （1982—），男，山东威海人，吉林大学行政学院博士研究生，研究方向为电子政务。

本文系吉林省科技发展计划项目 “吉林省地方政府深化行政审批制度改革研究”的阶段性成果，项目编号：20070611－2。