国际金融危机背景下弱势群体社会保障机制问题研究

□ 刘玉平

（东北财经大学，辽宁 大连 116023）

国际金融危机背景下弱势群体社会保障机制问题研究

□ 刘玉平

（东北财经大学，辽宁 大连 116023）

针对社会转型时期出现的特殊社会群体，本文从国际金融危机对弱势群体的影响入手，分析了我国弱势群体在社会保障机制方面存在的主要问题，提出了完善弱势群体社会保障机制的对策，即解决社会转型时期出现的弱势群体生存问题应强化社会保障制度建设。

弱势群体；法律援助；社会转型；社会保障

一、社会转型时期弱势群体的含义、形成及法律特征

随着改革的不断深入及社会主义市场经济体制的逐步确立，我国社会进入了转型时期，出现了一批弱势群体。“弱势群体”（英文social vulnerable groups）在我国主要包括四部分人：首先是下岗职工，或已经出了再就业服务中心但仍然没有找到工作的人。其次是“体制外”的人，即那些从来没有在国有单位工作过，靠打零工、摆小摊养家糊口的人以及残疾人和孤寡老人。第三是进城的农民工，农民工是我国社会中的一个特殊社会群体。第四是较早退休的“体制内”人员。这部分人当初退休时工资水平较低，目前的城市最低生活保障还覆盖不了他们。因此，弱势群体应当引起全社会的广泛关注，如果对他们的权利不进行有效的保护，将会造成日益严重的社会问题。关注社会弱势群体，改善社会弱势群体的生存状态是社会文明进步的标志，也是建设社会主义和谐社会，保持经济快速发展的重要一环。本文所述的弱势群体，是相对于传统的弱势群体的概念而言的。传统意义上的弱势群体往往是由于自身生理、经历、家庭背景、文化等特征形成的，而社会转型时期的弱势群体则主要是在市场转型的过程中形成的。主要指城市中以下岗失业者为主体的贫困阶层。20世纪90年代以来，我国失业下岗人数增多，面临的问题日趋严峻。在城市，失去职业意味着基本生活来源无法得到保障。因此，我国城市中已经形成了一个以失业下岗人员为主体的新的贫困阶层。

社会转型是目前我国弱势群体形成的特殊背景。其中一个很重要的特征就是其同质性、集中性、群体性很强，是群体性贫困。他们的经历、特征比较类似，甚至还是居住在一个区域、原来是一个单位的同事，这就使得他们具有很强的同质性、集中性和群体性。此外，科技进步、全球化以及当前的金融危机也会使弱势群体形成独特的特征。这些特征产生的影响有：第一，他们表达和追求自己利益的时候具有群体性，大规模上访就是一例，可能带来更多的社会动荡的因素；第二，他们表达意志的时候，往往同政治体制改革和经济体制改革措施挂钩。

社会转型时期的弱势群体法律特征的具体体现在：第一，弱势群体的地位在短期内难以改变，而且具有代传性。长期以来，我国农村与城市实行的是二元制结构，使贫困农民和进城的农民工没有社会保障；国有企业改制，导致大量工人下岗，这些都是社会转型的原因，靠他们本身的力量难以改变。这些人本身收入较低，对子女教育投入无法与强势人群相比，易使他们的子女成为新的弱势群体。第二，贫困是弱势群体在经济利益方面的共同特点。这些弱势群体收入水平不高，没有多少生产和生活资料，因此，无论是从收入的绝对值还是与正常群体收入比较的相对值来说都是比较低的。正因为收入水平比较低，导致了生活质量处于比较低的层次，健康状况比较差。第三，社会承受力比较脆弱，一遇有社会矛盾“导火线”，极易发泄对社会的不满情绪。弱势群体是社会的各个群体中经济承受力和心理承受力较弱的群体，已成为社会结构的薄弱环节，一旦出现引发社会不安定因素，例如当前金融危机对社会的影响，其经济压力和心理负荷集聚到相当程度，威胁到他们的生存权利，社会政治风险将会从这一最脆弱的群体身上爆发出来，引发局部动荡现象。

以下岗失业问题为例。由于新技术革命的作用，一些传统职业正在被淘汰，一些新职业被创造出来。但新的工作岗位并不会给失业或下岗者提供多少再就业的机会。目前的下岗和失业者大多具有如下的一些特征：年龄基本在40岁以上，大多数文化水平较低，过去所从事的主要是低技术含量的蓝领工作。而新的就业机会主要是提供给受过高等教育的年轻人的，需要相当高的受教育程度。这些工作岗位对于下岗失业者来说，再就业培训固然重要，但是，他们受年龄及文化水平因素的制约，根本没有可能回到社会的主导产业中去；在目前的体制之下，也根本没有可能回到原来那种稳定的就业体制中去；朝阳产业不会向他们提供多少就业机会。这也就意味着目前的下岗和失业者，事实上已经成为社会结构之外的一个群体，而且这个群体的规模很大。指出这一问题是非常重要的，它关系到政府政策的制定及工作中心和立法导向，如果将现在的失业者和下岗者仅仅看作是暂时的原因而失去工作，解决这个问题的方式就是创造再就业的机会。如果承认这些人将永远也不可能回到社会的主导产业中去，甚至无法找到稳定的工作，就需要在创造边缘性就业机会的同时做出某些制度性的安排，以保障他们的基本经济和社会需求。基于以上认识，解决社会转型时期的弱势群体生存问题应强化社会保障制度建设。

二、国际金融危机对弱势群体的影响

国际金融危机给经济和社会发展带来了较大的影响：世界经济萎缩，社会需求不旺，就业困难，大批农民工被迫回乡。国际金融危机对弱势群体的影响具体表现在以下几个方面：

⒈失业。企业倒闭、裁员，弱势群体会“优先”失业。受国际金融危机影响，出口减少，当企业资不抵债的时候就会倒闭，而企业倒闭自然会影响弱势群体。企业一旦面临资金周转和产品销售等困难，就会想办法压缩成本，减少生产，就会在裁减员工上打主意，弱势群体因没有技术、学历、年龄等方面的优势，将是企业优先的裁员对象。

⒉生活困难。受世界经济萎缩、社会需求不旺的影响，弱势群体生活更加困难。弱势群体受自身条件限制，劳动生产率不高，积蓄较少；受金融危机影响，生活必需品如粮食、蔬菜等价格上涨，看病就医费用增加，使下岗工人、农民工、残疾人日子更难过。

⒊弱势群体权益“流失”更加严重。弱势群体产生的原因是多方面的。既有生理因素也有自然因素，还有更深层次的社会因素（如体制转换、结构调整、政策变化、制度缺失等）。但究其本质，弱势群体的“弱势”是一种权利的“弱势”，表现为权利与义务的失衡，呈现出法律地位不对等的状态。因此，对弱势群体的保护，法律负有义不容辞的责任。金融危机爆发后，社会的政治、经济、法律环境发生巨变，政府、社会更易忽视弱势群体的权益，使弱势群体固有的应然权利难以变成实然权利。

⒋社会歧视。我国法律虽规定实行平等待遇原则，但是，由于众所周知的原因，存在着身份、所有制、户籍等多方面的歧视，并且已经形成了根深蒂固的观念，人们行为中也有意无意地以此为标准进行判断。金融危机爆发后贫富差距拉大，人们在心理上对未来的预期降低，认为弱势群体是社会不稳定因素，使社会存在固有的对弱势群体的歧视更加加剧。

⒌弱势群体生存危机。在社会发展过程中，每个人都面临就业、住房、子女教育等问题，由于社会地位较低，在金融危机中，弱势群体是受影响最严重的群体。为了避免金融危机演化为“人类生存发展危机”，应当着力保护这些弱势群体。这是政府的责任，也是国际社会的责任。

三、我国弱势群体社会保障机制存在的主要问题

⒈社会保障制度还不够完善。首先，我国的社会保障体系不完善，社会保障水平较低，对弱势群体的最低生活保障制度虽然存在，但是覆盖面不广、标准较低的问题比较突出，弱势群体在生活中遇到的问题无法得到解决。其次，弱势群体就业保障制度仍有缺陷，对残疾人、外来务工人员的职业技能培训不足，或者对他们的职业技能培训局限在劳动强度大的手工劳动层次，使他们在社会竞争中处于劣势地位。最后，弱势群体社会福利帮助力度不大，在政府财政支出中，弱势群体社会福利费用支出比例偏低。

⒉下岗职工、失业人员保障水平较低。在我国的城市下岗职工、失业人员中虽已建立了养老保障、医疗保障、最低生活保障制度，但政府财政社会保障资金的投入力度不大，同时，新的救助资金来源渠道、完善的失业保险制度和城镇居民最低生活保障机制都有待完善。最低生活保障的覆盖面尚未实现“应保尽保”。

⒊农村社会保障覆盖面窄。社会转型之前，在城乡二元经济结构背景下，我国对城镇人口实行就业和社会保障合二为一，即实行就业者的生、老、病、死全部由国家（单位、企业）包下来的就业保障制度。而农民绝大多数被束缚在土地上，土地成为其唯一的生活保障来源，其他的社会保障制度和措施几乎没有。社会转型以后，农村的传统家庭和社会关系不可避免地发生了变化，养老问题、医疗问题以及农民的贫困问题日趋严重。

⒋保障体制单一，机制运转不灵。社会保障体系运行成本过高，社会保障基金保值增值手段单一。社会保障立法和制度设计有待改进，国家立法滞后，地方立法分散，严重制约了社会保障体系作为经济发展和社会稳定的安全阀和稳压器作用的发挥。

四、完善弱势群体社会保障机制的措施

⒈建立完善的社会保障体系。一个健全的、覆盖全社会的社保体系是解决弱势群体问题的根本途径。我国社会保障体系的框架已基本确立，但覆盖面窄，层次单一，严重制约了其功能的发挥。因此，应从以下方面加以完善：首先，扩大社会保障制度的覆盖面，建立一个覆盖城市和农村，使国有企业、私营企业、外商投资企业无差别的社会保障制度，最终达到全社会的社会保障制度一统化。其次，加大社会救助力度，为弱势群体提供最低生活保障、廉租住房、平价医院等全方位的社会救助。第三，建立社会保险法律制度。主要是完善基本养老保险、失业保险和工伤保险等多层次的社会保险体系。养老保险应以法律支撑为重点，政策扶持为补充，逐步实现国家基本养老金与差别性的职业养老金制度，考虑到城乡差别、地区差别，可以采取灵活的多元制。尽快确立涵盖所有非农产业劳动者的工伤保险制度，把农民工工伤保险制度、新农村合作医疗以及相应的社会救助制度完善起来。

⒉依法保护特定弱势群体的合法权益。在完善现有的专门立法的同时，还应加强对特定弱势群体的专门保护的立法，如制定包括最低生活保障制度、养老保险制度、医疗保险制度、失业保险制度等在内的法律法规，建立覆盖全体社会成员的社会保障体系。对于所有贫困人口，不论城市还是农村，让老年人、妇女、儿童、残疾人等弱势群体一律享受同等待遇，完善现有立法，增强可操作性，保证其权益的充分实现。同时，由于弱势群体的多样性和变动性，对某一弱势群体的保护，不是某一部法律就可以解决的，需要各部门法的综合协调，应当在条件成熟之际制定统一的弱势群体权益保障法。

⒊保持国民经济较高的增长速度，千方百计扩大就业机会。发展是硬道理，政府应该鼓励中小企业、个体私营经济和劳动密集型产业在信息、中介和环保等新兴领域创造就业机会，提高吸纳劳动力就业的能力，应对金融危机。同时，采取全日制、季节工、短期工等弹性就业形式。政府有关部门应该考虑为大龄下岗职工落实保护性政策，维护破产、改制、搬迁企业职工的合法权益。同时，对于那些有利于就业，但在竞争中特别是在国际竞争中处于弱势地位的产业给予合理的保护。

⒋深化分配制度和社会保障制度改革。积极调整投资与消费的比例关系，提高居民收入在国民收入分配中的比重，增加城乡居民尤其是弱势群体的收入，增强居民消费能力；加快推进以基本养老、基本医疗、最低生活保障为重点的社会保障制度建设，逐步形成覆盖城乡的全方位、多层次的社会保障体系，解决城乡居民的后顾之忧，增强居民的消费信心；通过拓宽农民工就业门路，加大对困难群体就业的帮扶力度，以促进就业，增加内需。

⒌设立弱势群体特殊保障制度。在社会保障覆盖全体社会成员的基础上提高社会底层保障水平，加速小城镇化建设步伐以使更多的农村人口顺利转化为城镇人口。新农村合作医疗的普遍化使广大农村在医疗卫生领域有了质的飞跃，但是，我国新型农村医疗保障制度设计还存在明显缺陷。首先，自愿参加的保险方式必然排斥弱势群体。其次，政府补贴与自愿参加相结合，必然进一步加剧不平等。第三，保大病的思路不符合国情。理由之一，在农村，真正需要优先关注的、与广大农民基本健康关系更为密切的是常见病和多发病。定位于保大病与农村初级卫生保健基本目标相悖。理由之二，将保障目标定位为保大病，不可能获得良好的卫生投入绩效。很多大病都是因小病得不到及时治疗所致。理由之三，以大病为保障对象，一般只有住院治疗费用才能纳入补偿范围，受益面必然很窄，无法激励农民积极参保，也很容易导致逆向选择。理由之四，较低的筹资水平也保不了大病。第四，组织和管理的难度非常大。在金融危机背景下上述问题更加突出，因此，设立弱势群体特殊保障制度更加必要。

⒍完善弱势群体利益诉求机制，畅通表达渠道。我国弱势群体没有自己健全的组织，缺乏利益表达的经济基础和组织起来的自觉性，难以将自己的声音快捷、准确地传达给决策者。因此，首先要培育社会团体，建立弱势群体的利益集团。按照社团登记的有关规定，积极促成弱势群体社会组织的建立与发展，使其能够表达自己的利益诉求。其次要完善信访制度，疏通弱势群体的利益表达渠道。信访制度是我国利益表达的一个比较直接而且独特的渠道，借此可以先做到 “下情上达”，能有效地反映公众的愿望，解决弱势群体的权益保障问题。第三要改革选举制度，增加弱势群体的代表数量，加强人民代表与选民的直接联系，提高人大代表的责任心和议政能力，保障弱势群体的“话语权”。第四要强化听证制度，扩大立法听证的范围，保障弱势群体的知情权、建议权。在税费负担、土地承包、公共产品价格、教育收费等涉及国计民生的政策方面，应充分听取他们的意见和建议，发挥他们的积极作用。

当前，在国际金融危机背景下，我们理应促进社会的公平和正义，因此，弱势群体应当成为政府更加关注的对象。我国要构建的和谐社会，应该是崇尚民主法治，保障人权，奉行公开、公平、公正原则，重诚信、讲文明，追求良好秩序的社会。当然，和谐社会并不是没有差别的社会，但一定是弱势群体的人权受到尊重和保障的社会。社会弱势群体的存在是任何社会都不可避免的，因此，如何对待社会弱势群体也就成了任何社会都不能回避的重大课题。保护与救济社会弱势群体是实现社会公正和法律实质正义的基本要求，如何通过立法来加强对弱势群体权益的保护，已经成为一个亟待解决的问题。目前，法律因其时效性而无法解决社会弱势群体利益需求的所有问题，更多需要政策的支持，但法律机制在保护社会弱势群体权益方面有不可或缺、不可替代的作用。因此，社会弱势群体法律保护的基本内容应该围绕权利确认和权利保障展开，核心问题应该是在制度的构建方面做出努力。完善弱势群体法律保护体系，将是今后我国法制建设的一项重要工作。

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（责任编辑：高 静）

The Issue of the Disadvantaged Group＇s Social Security Right under the Background of International Financial Crisis

Liu Yuping

This article concentrates on the special social group－the disadvantaged group emerging during the period of social transition.It starts with analyzing the influence of international financial crisis on this group，bringing forward the concept of the disadvantaged group＇s social security right during social reforming.It not only analyses the existing problems lying in improving their social security right but also elaborates on how to improve their right.In the concluding part，it draws a conclusion that in order to solve the living problems of the disadvantaged group，social security system needs to be firmly established.Establishing and improving their social security right constitute an important guarantee for social stability and long－term peace and order in the country.

social vulnerable group；legal aid；social reform；social security

D632.1

A

1007－8207（2010）01－0054－04

2009－07－07

刘玉平 （1956—），男，辽宁绥中人，东北财经大学法学院教授，研究方向为宪法与行政法、经济法。

本文系司法部2006年国家法制理论研究课题 “和谐社会医疗保障法律问题研究”的阶段性成果，项目编号：06sb5030。