公共服务理念下的治理变革——上海行政审批制度改革的实践及其引发的思考

□胡 琴

（上海市宝山区委党校，上海201901）

公共服务理念下的治理变革
——上海行政审批制度改革的实践及其引发的思考

□胡 琴

（上海市宝山区委党校，上海201901）

公共服务理念是当代政府管理的内在价值取向，这已在政府管理实践中达成共识，在这一理念的支撑下，政府管理模式和行为逻辑都在渐进转变。本文以行政审批制度为切入点，以发达地区上海作为分析对象，针对其行政审批制度改革的发展历程和现状，归纳其特点和规律，探寻其公共服务价值的实践意义，并对改革过程中产生的问题进行深入思考。

行政审批制度；公共服务；治理变革

改革开放以来，上海行政审批制度改革渐进推动，在资源配置、市场调节和维护社会稳定等方面发挥了积极的作用，顺应了市场经济发展的内在规律，适应了行政管理现代化的迫切要求。与此同时，上海作为国际化的大都市，全球化和区域经济挑战的压力无时不在，审批制度改革仍然面临诸多问题。党的十七大报告特别指出要“减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预”，根据这一要求，上海继续深化行政审批制度改革。近年来，受全球金融危机的影响，上海着力探索变革之道，把改革行政审批制度、提高行政效能作为重要的突破口，激发内生动力，以透明高效的服务及有效的制度创新积极应对外部形势的变化。

一、上海行政审批制度改革的进展与成效

上海行政审批制度改革是随着我国市场经济体制的逐步建立和政治体制改革的逐步深入而进行的。纵观整个审批制度改革的历程，主要经历了以下四个阶段：

⒈改革开放之初。受计划经济体制惯性的影响，上海在启动行政审批制度改革前，行政审批已达2007项，涉及的审批领域十分广泛，但基本上还是以行政权力替代市场机制，以政府选择代替市场选择，资源配置效率低下，市场活力不足。1984年，党中央和国务院做出进一步开发上海等14个沿海开放城市的决定，并在1986年批复了上海城市总体规划的设想，首次把上海置于国际环境中进行城市定位。在这一背景下，上海加快了开放步伐，积极改善投资环境，按照中央部署进行政府机构改革，行政审批制度也面临重大调整。

⒉调整与改革初期。从上世纪90年代开始，上海行政审批制度改革拉开大幕。改革初期主要围绕中央政府与地方政府之间的权力分配而展开，表现为政府行政系统内部的放权或收权。行政审批制度改革着重是下放权力，调整结构，精简人员，减少层次。同时，把直接管理企业的职能转移出去，把直接管钱、管物的职能放出去，使政府对企业由直接管理转向间接管理，实现了政府职能与企业职能的分离。从1993年到1997年，行政审批制度改革的侧重点在经济领域。

⒊持续与强化时期。从上世纪90年代末到2003年，涉及经济领域的行政审批制度变革持续进行。2001年，国务院作出行政审批制度改革的全面部署，上海紧跟中央步伐，加紧行政审批制度改革。尤其是进入新世纪以来，为积极对接和适应WTO的国际规则，改革过去那些过时的、不合理的审批制度，努力形成透明、公开、公平、法治化的行政审批制度势在必行。上海则以“市场取向、重心转移、强化监督”的三大改革原则逐步推进行政审批制度改革，探索建立与社会主义市场经济相匹配的体制机制。2001年，上海有审批事项1226项，当年取消和调整了801项行政审批事项，在企业设立、年检、房地产建设项目审批等方面创新制度。与此同时，以上海浦东开发、开放为排头兵，积极应对“入世”和加快发展市场经济的要求，在浦东重点进行审批制度改革试点，着力把政府管理的工作重心从日常审批转向依法监管。这一阶段上海的行政审批制度改革取得了较好的效果：从旧的审批机制向新的审批机制的转变比较平稳，在经济领域，政府有所为、有所不为得到初步体现；新的管理机制初显成效，如告知承诺制度、联合年检制度的推行初步达到方便企业、强化监管的目的；行政机关办事效率明显提高，基本建设程序更趋向简化、合理，一门式认定工作精简了环节；行政审批行为更加规范、公开、透明。

⒋深入推进时期。从2003年至今，在前两轮行政审批制度改革的基础上，上海进一步推进行政审批制度改革，特别以2004年7月1日我国《行政许可法》正式实施为里程碑，它标志着我国行政审批走向制度化、规范化和法制化。以此为契机，上海行政审批制度改革全方位向纵深发展，改革重点不再局限于经济领域，而是扩展到社会管理等诸多领域，陆续进行了第三轮、第四轮审批制度改革。2004年，上海按照《行政许可法》的要求，取消了本市设立的行政许可事项102项，占总数的50%。从2008年开始，上海依托市场化机制，深入推进第四轮行政审批管理制度改革，力度逐步加大。在开展行政审批清理工作中，共清理出1527个行政审批事项，其中，取消206项，调整744项，共950项，数量接近前三轮取消、调整事项数量的总和。与此同时，上海市政府提出审批制度改革目标，即“使上海成为行政透明度最高、行政效率最高、行政收费最低的地区”。

其主要做法有：⑴放松规制，实行宽松的市场准入政策。坚持市场取向原则，逐步放宽准入限制，逐步取消不合理的审批限制，致力于创建经济发展的宽松环境，把行政审批的落脚点放在为经济建设服务上来。部分审批事项改为备案制，对于一些属于附属性、获取信息性的或事后监管性的准入审批事项，逐步变审批、核准为备案制，使行政审批不再是对申请人的“赋权”或“授益”，而只是依法进行的资格审查和验证行为。⑵优化流程，加强部门之间的协调沟通。归并审批环节。变以往“串联审批、时限累加”为“并联审批”，即采取同步交叉审批和联合会审制度，实现同一环节的不同事项集中受理和并联办理。压缩审批时限，细化流程衔接，提高办理效率。最大限度地实现审批事项集中到中心办理，解决了审批事项在不同职能部门之间往返的问题。⑶强化责任和监督意识，健全监督检查机制。强化内部监督制约机制，加强内部审批权的相互制衡。加强上级对下级、后一审批环节对前一审批环节的制衡，实现内部监督。实行审监分离，设立投诉电话和投诉信箱等内部制约方式。同时，健全外部监督制约机制。发挥人大、政协、司法机关以及新闻媒体和群众的监督作用，形成多元化的外部监督体系。⑷创新制度，探索行政审批新模式。深入探索行政审批制度的规范化运作模式。一方面，充分利用信息化手段实现网上审批，构建集受理、协同办理、反馈、绩效评估、监控于一体的行政审批服务与协同处理平台；另一方面，持续进行制度创新，引入“顾客导向”，设立告知承诺制、首问负责制、窗口岗位AB制、责任追究制等；积极培育独立第三方中介组织，适度转移某些规制职能，发挥社会团体自治的作用。

在这一阶段，上海行政审批制度改革着力改变行政审批体制模式，从服务理念出发，规范行政审批行为，创新行政管理方式和手段，注重行政理念的更新和政府职能的转变，改变那种对经济与社会全面干预的管理方式，政府的审批事项和审批范围大大收缩，审批标准和审批方式也做了适当调整。制定了统一受理、联合办理、集中办理等制度及配套措施，降低了行政成本；完善重点领域的具体审批运作机制，发挥行政（便民）服务中心功能，使各类重复、交叉的行政审批事项得到了合理处置。确保了公共权力在有限理性框架内的规范运作。

二、从管制到服务：上海行政审批制度的理念和治理变革

政府理念革新是政府行为变革乃至行政体制变革的内在价值基石。行政审批制度改革的历程表明，从管制到服务，这是政府从计划体制到市场体制转变过程中内在价值取向的深刻转变。纵观全球，服务行政已经成为各国政府的主流价值取向，是政府自我定位和锐意革新的内在要求，上海也不例外。从行政审批制度改革的实践来看，其基础理念的转变必然导致政府的治道变革。

⒈强化以服务为核心价值的政府责任。权力与责任是一对共生的关系，但在管制型政府模式下，行政审批强化的是权力，往往会忽视与之相对应的行政职责和政府义务。上海在改革开放初期也一直强调政府模式，政府主导色彩浓厚。在管制模式下，审批机构和审批人员的官本位思想根深蒂固；审批范围无限放大，管理领域过宽；审批方式重行政而轻法治，以批代管、重批轻管、只批不管的现象较多；行政审批缺乏效率等问题不断出现。上海针对当时的突出问题，持续深入进行行政审批制度改革，其首要的任务是推动内在价值取向的转变，即从管制走向服务，遵循公共服务的理念，构建服务型政府。从调整政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系出发，重新审视政府职能。首先，上海将政府职能的定位明确为一个为全社会提供公共产品和服务的政府，植根“公共性”理念，明确政府责任。由此，大胆下放行政审批权力，大幅度精简原来由政府承担的经济、社会职能。其次，强调公共行政的科学化，从原有的“包揽一切”转换到“做市场不能做的事情，弥补市场的不足”，廓清政府的行为边界。第三，培养“为民服务”的公共行政精神。在行政审批过程中，努力培养为人民服务的新型行政文化，逐步形成以人为本的服务理念，最大限度地排除个人权力的恣意武断和主观随意性，使权力关系社会化。通过强化服务价值理念，承担起政府应有的责任和义务。

⒉行政审批规则的服务化。从显性层面来看，经过多轮行政审批制度改革，上海的相关规则设计正逐步“去障碍化”，而且提供了越来越多有含金量的服务内容。在以往的管制模式下，由于政府权力的强力介入和部门利益的驱动，设卡性规制层出不穷。而新一轮行政审批明确树立“顾客战略”理念，政府把普通民众角色由被动的“被管制者”变为主动的“顾客”。如“一口受理”梳理审批流程，取消了大量的行政性收费项目，即站在“顾客”的角度，以公民为中心，对民众的利益负责；“并联审批”，“集中受理”，严格制定服务标准，提高了行政审批效能，为公民提供全方位和高质量的服务；“阳光审批”加强了审批的透明度，将信息对“顾客”公开，接受公众的监督；明确落实审批的责任，树立对“顾客”的责任意识。从隐性层面来看，规则意味着重新配置权力资源和权力关系。“规则使组织活动惯例化，并定义了子部门间以及决策结构间的权威关系和关联”，审批制度改革事实上就是对原有规则或惯例所形成的权力关系的变革。长期以来，审批权被看作是一种重要的、天然的政府权力，受到的制约很少，已成为政府寻租的温床。由于审批规则的过多过滥，束缚了市场和社会的发展，使审批权背离了公共行政的根本目的。上海审批制度改革通过对一系列规则的设计，调整了权力部门之间的关系，充当“看不见的手”，设立“游戏规则”，能够确保规则达到经济调节、市场监管的目的。上海行政审批制度改革强调规则的服务化，其实质就是打破权力垄断，严格限制权力的运用，放松规制，还权于市场和社会，把好“舵”，而不再是“划桨”，将重心转向服务和引导。

⒊治理主体的多元化。行业组织和社会中介机构承担起部分规制职能，是实现行政审批制度改革的重要手段。上海对可以通过规范、公正的社会中介机构和专业机构或者行业组织自律解决的事项，改变审批方式或不再审批，以充分发挥社会主体的功能，使公共产品服务社会化。在改革中加快中介组织、私营机构、非营利组织的发展，将原来由政府做的事放手给非政府主体去完成，提高了服务质量，满足了公众的需要。上海先后出台了《经济鉴证类社会中介机构规范管理的若干意见》、《促进行业协会发展的指导意见》、《行业协会暂行办法》、《支持行业协会发展改革若干意见》等文件，促进了社会主体的发育。上海还组建了社会团体管理局和社会服务局等机构，加大对社会组织的培育和扶持力度。一批社会中介组织的产生和运作使得政府在更高层次上实现了宏观管理，政府管理真正做到了精简高效。中介组织在沟通政府与企业、政府与公民、公民与市场的关系，在促进就业、培训、教育、环保、能源等方面发挥了重要作用。它已不同于传统意义上政府一元的治理模式，而是多元化的社会管理主体依法管理或参与管理，其治理思路更为开阔。

⒋行政审批制度改革的法治化。行政审批权限的领域和范围一直是难以廓清的问题，在以往的行政审批中法律依据并不完善，一切以政府的主观认定为准绳，导致了行政审批范围的随意性和弹性，当需要削减审批事项时，就进行运动式的清理，而一旦“风头”过去，某些审批权又卷土重来。上海在行政审批制度改革过程中，以《行政许可法》的实施为契机，积极推进依法行政，促进法治政府建设，把合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求贯穿于行政审批制度改革中，对行政审批制度改革的目标、范围、力度、方式等予以规范、调控和监督；对行政审批改革的积极成果也予以明确和肯定；重视法律依据、法律保障和法制环境建设，推行立法专家咨询和立法听证制度，从长远的角度去审视研判行政审批制度改革，从更为宽阔的法律背景去考量行政审批制度的各种要素与环节，不断提高行政机关及其工作人员的依法行政水平，确保了行政审批沿着法治化的轨道进行。

三、对上海未来进一步深化行政审批制度改革的几点思考

尽管经历了多轮行政审批制度改革，但实践中仍然存在很多问题。比如：政府职能的界定仍然比较模糊，使行政审批制度改革难有更深入的进展；行政审批的法律依据和法律保障不配套，部门利益危害公共利益，监督不够有力等问题始终难以解决。因此，进一步深化行政审批制度，必须总结、吸取多年改革的经验和教训，在服务理念、法律依据、政府职能调整、部门利益调整以及公民参与、外部监督和评估等方面大胆突破，有所作为。

⒈以政府职能调整为核心，把握行政审批权限的范围边界。政府职能是政府一切活动的逻辑与现实起点。转变政府职能是深化行政审批制度改革的前提。行政审批权来自法定的政府职能，职能定位正确与否，是政府能不能正确行使权力，发挥相应作用的关键。多年来，上海在转变政府职能方面虽然做了大量工作，但是政府职能转换尚不到位，其中突出的问题就是政府职能的科学界定没有完成，行政管理还比较多地依赖行政审批。笔者认为，作为政府职能转变的重要步骤与方式，行政审批制度改革应始终坚持三个原则。一是坚持市场调节优先的原则。要下决心从根本上和源头上规范政府的权力，要深入了解和研究市场规律，防止审批权力运用的“错位”、“越位”和“缺位”，放权于市场杠杆能调节的领域，做到“有所为有所不为”、“强其所应强，弱其所应弱”，实现政府与市场、与社会的良性互动。二是坚持社会自治优先的原则。凡是能够通过制定行业标准、职业行为规范、奖优罚劣等自律机制约束同业行为的，政府就没有必要设定审批；转由行业组织或社会中介组织自律管理的事项，应积极稳妥地做好移交工作。三是对应由统一的管理规范和强制性标准取代个案审批的事项，要制定并组织实施相应的管理规范和标准；对转为日常监管的事项，要采取事中检查、事后稽查处罚等办法，加大监管力度。同时，要科学研究和分析政府职能调整后对于组织机构乃至对审批权限带来的深远影响，要组织各方力量进行综合性研究，从政治、经济、法律的层面思考，重视复杂环境下各种因素的多变性，尤其要考虑到政策执行链条中可能出现的各种问题，密切关注职能调整后的效果，建立行政纠错机制，确保审批权限的边界范围科学、合法、合理。

⒉以设立行政审批程序法为依托，提高行政审批的制度化水平。亨廷顿在《变动中的社会秩序》中提到：“任何政治体系的制度化水平都表现在其组织和程序的适应性、复杂性、自治性和一致性上。”又说，“一个组织越有统一性和内聚性，它的制度化水平也就越高，组织越是不统一，它的制度化水平也就越低”。行政审批制度改革走到今天，已经进入到深水区，大量尚未触动的问题涉及到行政组织内部对于新规则的共识是否达成，如果行政组织内部缺乏统一的动员、协商和共识，那么，行政审批制度改革就会存在掣肘的可能，就会流于形式，带来不稳定性，并始终处于低水平的制度化状态。因此，有必要在两个方面做出努力。一是要设立专门的常任机构对行政审批制度改革进行全方位综合研究、组织和协调。行政审批制度改革是对社会转型期环境变化的应对，虽然目前已经削减了大量滞后的、不合理的审批事项，但是，针对审批权限的研究还不够，特别是随着经济社会的发展，新的问题还会不断出现的现象，行政审批不仅要削减旧有的规则，同时也面临建立新的有效的规则的问题，否则，市场监管就会存在空白。因此，必须建立专门机构负责调查和审核现有的审批项目，并对新设项目进行研究和批准。二是制定行政审批程序法，建立审批权的产生机制。要对行政审批立项作科学分析，严格遵循行政审批程序法，使审批权力是非人格化的、明确的、可预期的。目前，还有相当一部分审批权是由各部门出台的行政法规和规章等规范性文件确立的，也就是说，一个部门只要颁布一个文件，就可宣称自己拥有一项审批权。因此，该不该设立审批权限？如何设立？要经过那些程序？必须通过立法予以保障。即每一项政策、法规从出台、运行到废止的过程必须有法律依据和规范的法律程序，这样，才能提高行政审批的制度化水平。

⒊以部门利益平衡与调整为重点来化解行政审批制度的执行难题。行政审批制度改革在实践中最突出的问题是“压缩—反弹—再压缩—再反弹”，放权与收权带有随意性，往往“按下葫芦浮起瓢”，难以“根治”。行政审批项目仍然过多过滥，其根本原因在于部门利益的阻碍。美国前总统华盛顿曾说过：只要对人的本性略知一二，我们就会相信，就人类的绝大多数而言，利益是指导原则；几乎每一个人都或多或少受到利益的影响。行政审批权力是部门权力最为直接的、集中的、重要的表现形式，也是部门设卡寻租，利用自由裁量权谋取部门利益甚至个人私利的途径。因此，平衡与协调部门利益是行政审批制度改革的重点。实现“行政审批权与部门利益脱钩”是保证执行顺畅的有效途径。为此，一方面要增强审批的透明度，扩大公开尺度，公开法律依据，缩小行政审批自由裁量权的余地，实现“阳光审批”；另一方面，要继续综合协调各部门利益，使职能调整、机构撤并先行，然后再设计审批流程。此外，还要加强对行政审批权的制约，预防和惩治并举。严格执行权力与利益脱钩，实行审批与收费相分离的制度。

⒋以公民参与监督和外部评估来促进行政审批制度绩效的提升。如何衡量行政审批制度改革的绩效，用什么来衡量，不应由政府自己说了算，而应该由行政相对人乃至全社会做出评价，这才是有效促进政府审批效率提升的监督方式。目前，政府以外的公民监督和评估制度仍然缺失，即使公民有参与监督的愿望，但往往苦于监督渠道较少和信息不对称而无法参与。因此，政府在深入推进行政审批制度改革的过程中，首先，应拓宽渠道，提高政府工作透明度，进一步完善政府信息披露制度。各项政策要在群众容易获得信息的渠道中及时披露，减少暗箱操作；流程要从“顾客”的需要来设计，而不是根据部门的需要，否则就是本末倒置；编制审批工作流程图公开审批事项，实行阳光作业，防止违规操作。其次，要建立科学合理的绩效评估机制。绩效评价的指标设计必须加入公民的意见，通过网络公开征求建议或公民列席政府相关工作会议都是可行的办法，同时，还要注重分析行政审批的效益成本，其目的就是从“顾客”的角度重新审视审批绩效，关注运行方式和效果，而不是仅仅以削减的数字或数量百分比来衡量绩效。最后，要建立起经常性的外部动态监管机制。采取监管对象、监管时间不定期变动等手段实现长期性、随机性的有效监管。

［1］（美）詹姆斯·马奇，马丁·舒尔茨，周雪光著．规则的动态演变［M］．上海人民出版社，2005．

［2］（美）塞缪尔·P·亨廷顿．变动社会的政治秩序［M］．上海译文出版社，1988．

［3］傅思明．行政审批制度改革与法制化［M］．中共中央党校出版社，2003．

［4］丁茂战．我国政府行政审批治理制度改革研究［M］．中国经济出版社，2006．

［5］段龙飞．我国行政服务中心建设［M］．武汉大学出版社，2007．

［6］张富．公共行政的价值向度［M］．中央编译出版社，2007．

［7］陈奇星．上海政府职能转变与政府管理体制创新研究［M］．上海三联书店，2009．

［8］屠启宇．谋划中国的世界城市——面向21世纪中叶的上海发展战略研究［M］．上海三联书店，2008．

［9］林跃勤．“审批崇拜”仍待破解［N］．人民日报，2009－02－17（10）．

（责任编辑：高静）

Changing Patterns of Governance Based on the Public Service Concepts——The Practice and Reflection on the ShangHai Government Reform of the Administrative Review and Approval System

Hu Qin

The Public Service Concepts are the corn value orientation of the administration，which is the common sense．Based on the concepts，the Patterns of Governance and the behavioral logic are changing slowly．This article is made a preliminary analysis of characteristics and objective laws on the Shanghai Government Reform of the Administrative review and approval System reform，which is the most important right of government intervention，and also has a further depth reflection of the path of the administrative approval system reform in the future．

reform of the administrative review and approval system；public－service；changing patterns of governance

D630．1

A

1007－8207（2010）07－0013－04

2010－04－16

胡琴（1976—），女，上海市宝山区委党校讲师，管理学硕士，研究方向为公共政策分析、行政伦理、公共人力资源。