我国地方政府雇员制之检讨与展望

□杨东升

（泰州师范高等专科学校，江苏泰州225300）

我国地方政府雇员制之检讨与展望

□杨东升

（泰州师范高等专科学校，江苏泰州225300）

政府临时雇员制度始于上个世纪50年代，“辅助性”、“灵活性”和“临时性”是该制度的重要特征。其根本目的是为了赋予行政首长的用人自主权，短期雇用人员以应付辅助性、临时性事务。然而，我国政府雇员完全是地方政府制度创新的结果，其在制度目的、适用范围、薪酬水平、考核与管理、权利义务等方面与发达国家或地区存在较大差异，甚至背离了制度本身的设计初衷。因此，需要在检讨现行地方政府雇员制的基础上，借鉴发达国家或地区的经验和做法，统一政府雇员法制，构建适合我国国情的政府雇员制。

政府雇员；政府雇员制；地方政府

政府雇员制度并非我国首创。中国语境下的政府雇员在西方国家被称为“政府临时雇员”（temporary employee），其管理体制和法律适用完全独立于公务员制度。上个世纪50年代，西方国家为适应政府组织弹性化、专业化的要求而进行了公共行政改革，普遍推行了“政府临时雇员”制度，以实现政府人事管理体制从一元化向多元化的转变。“政府雇员制是与公务员制度并行不悖的一套新的管理机制、管理制度与管理逻辑，彼此相望而永不相交”。［1］政府雇员制与公务员制度一样，同属公共服务体系，推行政府雇员制既不是取代公务员制度，也不是公务员制度的完善，而是以另一种形式来提高公共服务水平，减轻财政负担。

一、域外政府雇员制的发展趋势

传统公务员制度的科层官僚体制管理模式的局限性是上个世纪中期西方国家全面进行行政改革的动因。传统公务员制度过于循规蹈矩、按部就班的制度化管理方式以及对理性和效率的极端推崇反而使它失去了应有的主动性、创造性和灵活性。当政府面临外来日益变化的社会环境如福利化、信息化和全球化时，原来适应大工业化的科层管理模式已经落伍。同时，传统的公务员常任制度大大降低了政府服务的质量和效率，所有这些问题均要求政府必须进行人事制度改革。

西方国家公务员制度改革的一个主要趋势就是减少公务员数量，采用合同聘用制，大量引进临时雇员。从上个世纪50年代开始，前联邦德国为适应政府组织弹性化、专业化的要求，实行了政府雇员制度和雇用工人制度，使得公务员、雇员和工人的比例一般保持在2：4：2。英国、新西兰就有20%的政府岗位是临时雇员。美国政府中属于常任的政府工作人员比例已经从上个世纪30年代的87．9%降低到近年的55%，特别是在州政府一级，合同制政府雇员的比例还要高。许多国家根据政府工作中遇到的特殊情况，在许多执行性工作中大量聘用临时人员，甚至采用小时工、业余制的形式聘用工作人员。例如：当政府举办大型活动或兴办公共工程时，需要在公务员之外临时雇用大量人员，而当这些活动或工程结束后，政府按照合同予以终结临时雇用关系。“在澳大利亚的一些城市，临时性政府雇员占政府所有工作人员的比例甚至达到1／3。”［2］1999年，我国香港地区就已推出非公务员合约雇员计划。其目的是为各政策局长、部门首长和办公室主管提供灵活的方式，在公务员编制以外聘请人手，应付有时限、短期、受市场波动影响的服务，或应付只需雇用非全职人手的服务，或应付服务正待检讨或有可能改变的情况。［3］

在永业公务员之外，政府临时雇员制度反映了某种社会发展趋势：由于未来劳动力的需求具有不确定性，临时雇员的增加有助于政府根据管理事务和劳动力需求状况做出灵活反应。临时雇用制也具有劳动力廉价，政府无须过多的培训，无须支付永业公务员所享受的健康保险和退休的好处，同时，还会对永业公务员形成一定的工作压力，发挥促进其积极工作的作用。因此，这种新的政府人事管理模式在实践中受到许多国家的青睐。

二、我国地方政府雇员制的缺失评析

了解政府雇员制度的理论背景及其总的社会发展趋势之后，再来回顾和检视我国地方政府雇员制度就不难发现其中的问题。2002年，吉林省率先试行政府雇员制，随后，深圳、珠海、武汉、长沙、南京、无锡、湛江、扬州、江门等地也纷纷试行。从试行结果看，由于缺乏上位法，地方政府制定的有关雇员制的规范性文件或地方政府制定的规章差异性较大，使得绝大多数管理制度违背了政府雇员制度的设计初衷，引起媒体广泛关注的也仅仅是“高薪问题”和“鲶鱼效应”等表层问题。如果对这种异化了的地方制度不加以限制或依法推进，必然会对现行公务员制度形成冲击，这也是多数学者对是否需要政府雇员制度持否定态度的理由。

⒈地方政府雇员制度的差异性较大。政府雇员制在我国尚属新生事物，完全是地方政府制度创新的结果。由于缺乏上位法的支撑，各地政府制定的相关管理制度在政府雇员的称谓、定义、立法目的、适用范围、薪酬标准、考核招聘程序、是否占用编制、是否担任职务和使用权力等方面存在较大的差异。我国地方政府试行的政府雇员制可以归纳为三种模式。一是吉林模式。政府雇员不具有行政职务，不行使行政权力，不占用行政编制。二是珠海模式。政府雇员占雇用单位的行政编制，不具有行政职务，一般不行使行政权力。三是深圳模式。政府雇员不局限于政府机关，在全市机关事业单位均推行政府雇员制；政府雇员占编不入编；高级雇员可以担任行政职务，行使行政管理权；所有机关事业单位辅助管理、工勤岗位将一律推行政府雇员制。

⒉“高薪雇用高端人才”并非制度设计的初衷。我国地方政府雇员制度的设计似乎是为了解决政府高端专业技术人才缺乏问题。也就是说，“高薪聘用高端人才”以解决政府在法律、金融、经贸、信息、高新技术等方面遇到的难题，是地方政府雇员制度的重要特征。试想，如果将高端人才限定为不具有公务员身份，不担任行政职务，不行使行政权力，高端人才还能发挥其作用吗？既然政府公务员队伍人才济济，为什么不从国家公务员队伍里寻求解决问题的办法？笔者认为，从某种程度上说，政府高价采购“外援”，不仅造成了政府现有人才资源的浪费，纵容了机关的懒惰之风，而且会变相增加政府的用人成本。

⒊地方政府雇员制与公务员制度的冲突。我国《公务员法》第16章共6条对聘任制公务员作出了具体的法律规定。《公务员法》明确规定专业性较强的职位可以通过公务员聘任制度解决。因此，在缺失上位法的前提下，在现有体制之外试图创设另一种制度，其本身就是一种违法行为。从逻辑上讲，政府雇员不具有公务员身份，不担任行政职务，因而政府雇员与公务员的工作关系就很难定位。无锡政府雇员颜兵曾说：“我的同事是凭借一种朴素的常识来配合我的工作，而不是制度的功劳，但依靠自发的意识，就难保证工作效果”。［4］专业技术较强的职位适用政府雇员制，不仅与现行法律法规相冲突，而且高端紧缺人才的非公务员身份也必然注定其无法发挥应有的专业特长。

⒋政府雇员制的合法性受到质疑。在各地政府制定的政府雇员试行办法中，不仅找不到其制定规章的法律依据，而且也没有相关的权力机关对制定政府雇员试行办法的抽象行政行为进行过合法性审查。从2002年吉林省试行政府雇员制以来，众多地方政府纷纷效仿，政府雇员制步伐一直未停止过。最近看到的一份文件是2008年11月江门市下发的《江门市直机关雇员管理试行办法》（江府办［2008］108号文件）。到目前为止，也仅有《珠海市政府雇员试行办法》在实施5年后于2008年废止。另外，政府雇员制度与现行的劳动法律法规也存在着冲突，不可避免地会带来了一些人事争议。作为“深圳首批政府雇员”之一的邹琦曾遭遇解聘尴尬，在为期3年的合同到期后，曾拒绝接受南山区人事局的解聘。

三、政府雇员制的未来发展路径

为保证政府人事法制的统一性，本着节约政府用人成本的原则，防止用人上的不正之风，在对地方政府雇员制度检讨的基础上，我们应该借鉴发达国家或地区的经验，统一政府雇员法制，重点解决好以下几个问题。

⒈厘清聘任制公务员和政府雇员的关系。政府雇员制和公务员聘任制在理论上具有相似性，以至于国内不少学者误认为，“政府雇员就是聘任制公务员，公务员聘任制就是在政府雇员制基础之上进一步完善的产物。”笔者认为，政府雇员制其实质是在公务员制度以外提供的聘用政府人手的方法，政府雇员制本身不会也不可能取代公务员聘用制度。我国《公务员法》第16章共6条对聘任制公务员的适用范围、聘任方式和要求、聘任合同的内容、管理依据及其人事争议的处理作出了明确规定。政府雇员究竟属于哪类法律主体，至少目前还没有法律规定，相关法律如《劳动法》也不适用于政府雇员。所以，当前迫切需要依法建立健全统一的政府雇员法律制度。

⒉明确政府雇员制的制度目的。政府雇员制应参照西方及其它地区的成功做法，其制度目的应定位为：为适应政府公共职能的不断转变，可以灵活地短期雇用专业人员或辅助人员协助处理临时性行政事务。需要说明的是，引进高端紧缺人才应依法通过现行的法律途经即公务员聘任制度解决。从现行的地方政府雇员制可以看出，我国政府雇员制更倾向引进紧缺人才，这是对政府雇员制度设计初衷的错误解读。我国香港地区在1991年推行的非公务员合约制计划，其目的是让部门首长灵活地在公务员编制以外聘请人员，以有效地应付短期、非全职或正待检讨的服务需要。

⒊确立政府雇员的适用范围。建议将政府雇员的适用范围限定为各级行政机关的临时性、辅助性职位。之所以考虑辅助性职位，是因为这类职位的工作事宜不需要借助行使行政权力，政府和雇员之间只需从单纯的劳动关系层面就能够顺利完成既定的工作目标。笔者认为，我国地方政府无一例外地采用“高薪”吸引高端紧缺人才在实践中不具有可行性，也难以达到制度设计的目的和效果。因为政府雇员制度的“临时性”特征缺乏长效激励机制和职业发展空间，很难吸引这个特殊群体；高薪聘请专业人才往往会造成现有公务员人才资源的浪费；高端紧缺人才的非公务员身份不具有行政职务，不行使行政权力，也注定其无法拥有发挥其“领导”能力的工作平台。所以，政府高端紧缺人才应通过聘任制公务员加以解决为妥。

鉴于此，建议对《公务员法》第95条进行修改，将“专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制”改为“专业性较强的职位实行聘任制”，辅助性职位在未来政府雇员法中明确由政府雇员担任。这样，既可以缩减公务员编制，也能够降低行政人事成本。

⒋政府雇员的适用情形。政府雇员具有临时性、短期性特征，因此，其适用情形主要是应付行政部门短期或计划性质的职务或运作需要，而无需长期保留员工。譬如：美国联邦机构在以下情况要使用临时雇员：⑴为了完成高峰期的工作量；⑵填充那些将来拨款可能有问题的职位；⑶临时填补终身职位，以使这些职位将来可以被其它机构转来的终身雇员所占用；⑷填补那些正在研究有可能外包（contract out）的空位。［5］另外，美国联邦机构还规定了不适用聘用政府临时雇员的情形，以防临时雇员权的滥用。我国香港政府推出的非公务员合约雇员计划规定部门首长可以因为下列目的聘请临时或短期合约员工：［6］⑴应付短期、有时限或季节性的服务需求；⑵应付只需雇用非全职人员（即工作时数少于全职公务员规定工作时数的人员）的服务需求；⑶应付正在检讨或有可能改变的服务需求；⑷应付某些部门特殊和不断转变的运作需求，而这些部门是一些需从市场招揽具备最新专业知识的人才的部门，例如投资推广署和香港电台。

我国地方政府雇员试行办法均未详细列明政府雇员的适用情形，这容易造成行政部门滥用雇用权力。建议借鉴美国、我国香港地区的经验，明确聘用政府雇员的情形和禁止聘用政府雇员的情形。

⒌政府雇员的编制和经费问题。聘任临时政府雇员应坚持少而精的原则，严格控制数量，降低雇用成本。建议政府雇员的数量以公务员缺编的数量为限，其经费应纳入行政部门预算。在是否占用行政机关编制问题上，目前，有“占编”、“不占编”和“占编不入编”三种地方政府试行模式。建议采取深圳模式，即政府雇员实行“占编不入编”。“占编不入编”的优点在于控制政府整体用人规模，以达到精简机构，降低行政运行成本的目的。如果政府雇员数量没有界限，行政首长就可能从有利于本部门工作的角度出发，增加雇员人手，这样，不仅不利于精简机构，还会提高行政成本。

政府雇员制的实施还需要与公务员制度改革相配合。我国香港地区从1999年开始实施非公务员合约雇员计划的同时，宣布暂停招聘公务员，因此，各局和部门如因短期的服务或运作需要而聘请额外人手，则只可按非公务员合约条款招聘非公务员，从而使合约公务员和非合约公务员的总量控制在一定限度内。我们也可以借鉴此办法，严格控制每年公务员招考的数量，以便空出较多辅助性职位用于招聘政府雇员。

⒍政府雇员的薪酬问题。应给予行政部门充分的薪酬决定权。建议由行政部门首长根据雇用岗位及工作任务的重要性、复杂性以及雇用人员的综合能力酌情全权决定政府雇员的薪酬待遇，包括确定薪酬水平、提供合同期满酬金以及合同期限内的调整薪酬。但是，其薪酬决定权也要受到一定的限制，薪酬水平原则上应以当地劳动力市场分类价格为指导，以本地区普通公务员起薪点为上限。

在我国香港地区，部门首长可厘定因生活指数变化而调整其薪金，但这些调整不能超越公务员薪金调整的幅度。非公务员合约雇员的整套聘用条件既不能低于那些按照《雇佣条例》和《雇员补偿条例》受聘的人员，也不能较相类职级公务员的聘用条件优厚。部门首长须根据这些原则厘定他们的薪酬水平，惟数额不得高于相类或等同职责的公务员职级的起薪点。与此同时，部门首长亦可参照劳工市场及招聘情况而厘定有关的薪酬水平。

“高薪”一直是各地政府试行雇员制度的特征之一。吉林省资深高级雇员最高年薪达19．8万元，珠海的政府雇员年薪最高可超过10万元，芜湖最高达18万元，而无锡市政府雇员最高年薪竟达50万元。笔者认为，如果对政府雇员的数量和佣金不加以限制，就会造成政府编制变相扩大，提高用人成本的后果。存在这些问题的根源在于，地方政府试图通过灵活的政策来解决政府对紧缺专业人才的需求。事实上，用这种单纯依靠经济激励而缺乏职业发展空间的政府雇员制度来挽留专业人才的做法是行不通的，试图通过公务员体制以外的政府雇员制度来解决政府紧缺专业人才也会给现行的公务员制度带来冲击。而采取聘任制公务员的办法解决政府所需的高端专业人才是比较科学的。目前，深圳、上海浦东已开展聘任制公务员试点工作。

⒎限定最长雇用期限。临时雇用权的滥用是政府雇员制度在实施过程中可能出现的问题之一。为防止滥用雇用权力，建议明确最长雇用期限为3年。因为如果雇员表现优秀，又与作为终身雇员的上级关系良好，就很容易产生为了工作和其它的需要而让临时雇员延长雇用期限的情况。因此，合同期限如果在2年以上至3年以内，则需提出理由以征求同级公务员管理部门的同意。

［1］广东省人事与人才科学研究所课题组．关于部分地区推行政府雇员制的研究报告［J］．中国行政管理，2005，（03）：84－89．

［2］陈尧．政府雇员制：公务员制度改革的新趋势［J］．理论与改革，2004，（04）：76－77．

［3］详见香港立法会CB（1）47／06－07（03）号文件［Z］．

［4］林生菊．政府雇员制调查［J］．廉政瞭望，2008，（05）：20－22．

［5］刘新峰等．我国政府雇员制与美国联邦机构临时雇员制［J］．行政论坛，2005，（04）：28－30．

［6］详见香港立法会CB（1）473／06－07号文件［Z］．

（责任编辑：高静）

Review and Prospects of Government Employees in China

Yang Dongsheng

Government temporary employee system began in the 50s last century．It has complementary，temporary，and agility feature．Its fundamental purpose is in order to empower the head of personnel administration the autonomy of staff on short－term employment to deal with temporary，auxiliary administrative services．however，China＇s government employee system are entirely the result of local government system innovation．Its legislative intent，scope of application，pay level，assessment and management，rights and obligations of developed countries or regions is not only a larger difference，and even go against the system designed itself．Our Country should draw lessons from other countries and developed countries or regions of the experience，set up a sound system for government employees according to the law，develop government employee law as soon as possible．

Government Employee；Government Employee System

D630．1

A

1007－8207（2010）07－0017－03

2010－04－09

杨东升（1975—），男，江苏兴化人，泰州师范高等专科学校教师，法学硕士，研究方向为行政法学。