我国行政监察机制良性运行的路径选择

□康钦春

（惠州学院，广东惠州516007）

我国行政监察机制良性运行的路径选择

□康钦春

（惠州学院，广东惠州516007）

从运行过程分析，我国的行政监察机制在动力、整合、激励、控制、保障等方面均存在问题。因此，要建立健全动力机制，增强对违法违纪行为的发现力。设置协调中心，建立共享数据库、信息交流平台来强化整合机制。在运用好正激励的同时，发挥负激励的补充作用，激发监察人员的责任心和荣誉感。在加强监察机关内部控制机制的同时，要加强权力机关、司法机关和监察对象的监督。保障监察人员的基本生活条件，人身安全和职业发展使其安心工作、献身监察事业。

监察；机制；良性运行

行政监察机制是指由行政监察的主体、客体、职权、方法等要素之间的相互关系、运作过程、形成的综合效应，以及行政监察机关的内部结构及其运行原理，它是要素、结构、功能和动态运行所构成的一个“带规律性的模式”。而目前人们对要素、结构和功能的研究很多，却不经意忽略了动态运行的研究，因此，有必要根据它的功能运行（实现）机制将其分为有机联系、涵盖机制运行全过程的“动力、整合、激励、控制、保障等五个二级机制”。［1］（p42）从实践结果看，我国行政监察机制的动力缺乏，人民参与不足；激励效果不佳，正激励存在平均主义和宽松化倾向，负激励责任追究不到位；控制效果不佳，对监察机关及其人员的监督力度不够；保障方面则是“对监察人员的保障方面几乎空白”。［2］所以，我们有必要从动态运行的角度促进我国行政监察机制的良性运行，加强监察机制建设。

一、建立健全人民参与动力机制及其配套措施

行政监察的动力机制为我国行政监察活动的开展提供适度的动力，保证监察工作对违法违纪行为的发现力。因为“无发现或发现力不强，所谓坚决查处就无从谈起”，“发现不仅是查处的开端，更是遏制小患酿成大祸的要害”。［3］而动力机制中最重要的是动员和保障人民群众的充分参与。只有这样，才能最大限度地发现腐败、惩处腐败。

故要进一步解决优化监察机制，必须动员人民参与，建立健全人民参与机制。这也是古今中外监察工作的共同经验。如日本的行政对话制度，它除受理国民投诉之外，还通过报刊、网络、电视等媒介、不定期举办“行政对话周”等形式主动出击，为国民提意见和建议、参与对话提供方便。我国建立健全群众参与监察的动员机制，应借鉴其有益经验，利用报刊、电视、网络等媒介，通过廉政画报、廉政漫画、腐败幽默、电视短剧、电视小品等宣传反腐建廉。同时通过典型事例，宣传举报、检举知识，提倡依法、实名举报，既维护自己的权利，保护自己的隐私，避免打击报复；又弘扬正气、遏制腐败。

此外，方便人民群众参与监督，把群众监督与监察监督相结合，使人民监督产生实效，还必须做到以下几点：一是设立举报中心，通过网络公布信箱、举报电话、自动受理举报系统等途径，通过举办监察工作会议、监察咨询、上街宣传等活动，为人民群众举报、检举提供方便，以使举报事项进入监察监督的视野。二是监察机关在受理民诉后，要化解民怨、解除民忧，切实做到“有诉必接、有接必果”。接受举报后监察机关负责相关情况的查处并有义务定期向举报者反馈，如不能及时反馈需说明理由；通过履行监察职能，认真处理群众投诉意见，对违纪违法者进行纠举和惩戒。三是要建立健全举报保密机制，通过设置屏障、昼夜接待、24小时举报电话等多种形式保障举报者的身份不被暴露；对泄漏举报者情况、打击报复举报者的案件，要严厉查处，依法追究其刑事责任。四是行政监察机关在履行监督职责时，既要充分重视舆论监督的作用，加大新闻媒体参与反腐的力度，鼓励和支持新闻媒体对违法违纪行为进行揭露和批判，又要善于主动从新闻舆论揭露的问题中发现案件线索，主动进行调查处理。五是监察机关要保护好公民参与监察监督的积极性。对于有足够资料展开调查的具名举报，无论案件性质和数量多轻微，都要认真调查，决不辜负举报人的期望和信任。［4］（p313）

二、设置协调机构，建立信息交流与共享平台，强化整合机制

整合机制的主要功能是在监察系统内部协调各地区、各部门的力量，促使整个监察系统成为一个有机整体。在各种实现机制中，最重要的是整合机制，它既是各监察要素有机的结合起来的纽带，又是各种监察功能具体实现机制发挥作用的枢纽和关键。

⒈在中央和省级监察机关设置协调中心。我国各级监察机关之间是上下领导关系，因此，中央监察机关处于指挥中枢地位，负有指挥协调之责，地方各级监察机关对本区域内的监察事务负有指挥协调之责。协调中心必须是一个相对稳定的组织协调机构，专门从事监察机关内部的组织协调工作、反腐信息整合工作。它主要是解决案件的查处过程中相互支援、主办协办的关系问题，解决跨地区、跨部门、跨行业案件的调查取证问题以及涉案人员的控制问题。中央监察协调中心负责全国范围内重大案件的组织协调工作，对中央监察机关直接检查、调查的案件，需要各地方的监察机关予以协助的，可以发函要求协助进行调查取证或者对监察事项有关的人员及时采取监控措施。同时，还负责对派驻中央垂直机关的监察机构与地方监察机关的联系、沟通和协调，以使中央垂直领导的机关与地方政府部门相互勾结的违法犯罪案件能得到及时有效的查处。对省级监察机关办理的跨省违法犯罪案件，需要其他省级监察机关配合、协助的，如果其他省级监察机关不予以配合、协助的，由中央监察机关予以协调和沟通，以保证案件的顺利查处。

省级监察协调中心，主要负责本级监察机关之间、本行政区域内各地区各部门之间的监察事项的协助、协调事宜。在辖区内其功能与中央监察协调中心的功能相似。同时，对一些地级市监察机关不宜调查处理的案件，抽调地方监察机关的人员，组织实施调查、检查。

⒉通过互联网，建立网络档案数据库和经验、信息交流平台。在现代信息社会，行政监察有效性很大程度上依赖于情报信息的准确、及时、全面和客观。要形成有利于发挥监察整体功能的组织协调机制，必须在行政监察体系中建立健全统一的违法违纪记录的档案数据库，并通过网络实现信息共享。数据库录入后，在保密的前提下，监察机关内部允许进行违法犯罪人和案件的检索。同时在内部局域网上，建立经验、信息交流平台，对各自掌握的违法违纪案件的特点、手法、表现、动态，［5］互相交流；对某类监察案件检查、调查的经验教训、证据的巩固保全等进行经验传授，以便相互学习，提高监察工作水平。

⒊建立重大案件和疑难案件的通报制度。对重大案件和疑难案件，或者是办案中遇到了难以克服的障碍、无法取得突破性进展的案件，就要在系统内进行通报，广泛征求系统内的建议，对如何查处、需要些什么证据、采取何种手段、在各个环节应注意些什么问题等进行探讨，以集中大家的智慧来处理各种具体问题；建立疑难案件讨论的平台，对实践中遇到的疑难案件、难以克服的困难，在其平台上进行讨论、集思广益；［6］（p158）必要时由上级监察机关抽调各地骨干力量进行检查、调查，使监察系统形成一个真正的统一体，调动更广泛的监察力量来解决问题，提高行政监察效能。

三、从正负两个方面优化对监察机关及其人员的激励机制

激励机制的主要功能是促使监察机关及其人员的行为方式和价值观念与国家、社会和人民的规定和期望一致，激发其奉献监察事业的责任心和荣誉感，保持监察机关的活力。激励机制分为正激励与负激励两种，负激励是激励机制的不可或缺的重要组成部分，对正激励具有补充作用。［7］故必须坚持以正激励为主，负激励为辅的原则进行有效激励。

⒈建立科学合理的正激励（奖励）机制。在劳动还是人谋生手段的情况下，如果只要求监察人员努力工作而没有相当的物质和精神奖酬，那么，他们的工作积极性一般很难调动，即使调动起来，也难以持久地保持下去。［8］因此，对忠于职守、积极工作、成绩显著的；对廉洁奉公、作风正派、办事公道、起模范作用的；对同违法违纪作斗争，有功绩的；对顶着压力和挫折，坚持原则、依法办案的；对大案要案的查处做出特殊贡献的；对立章建制、堵塞某些行业和部门的漏洞做出贡献的，都要及时给予表彰和奖励。

奖励应以精神奖励为主物质奖励为辅，依据对有特殊职位、有特别贡献或重大贡献的人员才进行晋职奖励的原则，把奖励限制在一定范围内，进行适度奖励不能过宽，让大家把奖励看作福利，不努力就能获得；也不能过窄。一般认为激励范围在10－15%为宜。适度激励的另一含义是奖励的物质、精神、职务利益的数量要合理。不仅要与监察人员的工作业绩、努力程度基本一致，还要注意职级、职务晋升要依法实行逐级晋升，物质奖励数额适中，精神奖励拉开层次和距离，既不能过多过滥，也不能过于稀少。

⒉建立严密、严厉的负激励（惩罚）机制。对胆小慎微，不敢放开手脚进行监察工作的；对办人情案、关系案的；对以办案谋取私利的；对工作抓得不力、失职渎职、有案不查的；对故意或者有重大过失泄露监察工作秘密或者国家、机关秘密的，要依法追究责任严肃处理。负激励主要包括批评、否定、降职、惩罚等负激励手段。严厉惩治是指以惩治的手段强化监督，强调“严厉”，绝不是提倡惩治“过火”、“过头”，而是坚持有法必依、执法必严、违法必究，是“法律面前人人平等”，以公正体现严明，以平等体现严厉。

四、从内部与外部两个方面优化控制和监督机制

控制机制的主要功能是维系良好的监察工作秩序，控制监察机制运行的方向、速度与力度。

⒈加强内部层级和专门控制机制。监察机关的内部控制是机关内部对监察工作由业务科室、职能部门、分管领导、机关首长所形成的层级机制。一般是由业务人员开展具体工作，进行受理、立项、调查、检查、做出处分初步意见，再由职能部门进行讨论、分析，由职能部门的负责人归纳总结，综合大家的意见，做出部门决定，并向分管领导提出处理意见；分管领导根据其意见，做出处理决定，报机关首长批准；机关首长批准，则标志着监察事务和内部控制环节的完成。但是，仅有这些是不够的，还要有专门机构对其执法进行控制。应在监察机关宣教防腐部门设立内部调查及监察机构，由宣教防腐部门负责人直接领导，对本监察机关、下级监察机关的工作人员进行监督。受理和查处公民、监察对象对监察人员态度、作风问题、不履行职责或违法违纪等的投诉、举报或者检举，并定期答复调查结果；已完成的调查案件全部交由相对独立的机构来审议和决定是否惩罚、如何惩罚。

⒉加强现有的外部控制机制。这也是为了防止监察机关及其工作人员滥用职权，保证其公正执法的需要。监察机关要定期、不定期地向人大及其常委会报告工作，接受其监督和指导，把监察工作自觉地置于人大监督之下，实行一般工作或案件定期汇报，重大案件随时汇报的汇报制度。同时，监察机关也要自觉地接受司法机关的监督，特别是作为法律监督机关的检察机关的监督。一方面，检察机关具有受理涉及违法犯罪的检举、举报和申诉的职能，如果监察人员利用职权非法限制人身自由或者在办案过程中涉及到犯罪行为的，检察机关都有侦查和审查起诉的职权。另一方面，监察机关对贪污贿赂、渎职和国家机关工作人员的侵权案可能涉及到犯罪，需要进一步追究刑事责任的，必须移送检察机关；如果监察机关应移送检察机关而没有移送的，检察机关有权纠正，并自行决定进行侦查和审查起诉。

⒊增设一些必要的外部控制机制。借鉴香港廉政公署模式，建立与各级行政监察机关相对应的各种监督机构，确保其正确行使职权，防止权力滥用。为此，有必要设立以下一些机构：一是监察委员会，这是我国原来曾经有过的。在各级人大常委会中设立监察委员会，作为监察机关的指导、咨询机关，让其对本辖区的任何监察提供意见，检讨监察机关的政策和措施，审查监察部门的预算、年度报告等。二是防止腐化咨询委员会，主要配合和监督宣教防腐部门的工作，听取和要求监察机关报告公共部门“在工作方式及程序上容易导致腐败之处”，［9］（p43－45）并就监察机关应进一步采取的行动提出意见和建议。三是审查监察举报咨询委员会，主要负责对监察机关应当作出而没有作出处分，明显不当的；应当向检察机关移送审查起诉但没有移送的，或者移送审查后没有被提起公诉的，或审查起诉后没被定罪的；对监察建议没有实际落实的等情况，均可以作出指示，将调查材料交涉案人员所属部门首长，以便使其考虑应否采取纪律或其他行政措施。四是社会宣传咨询委员会，主要负责向监察机关建议“如何争取公众支持打击贪污及如何教育公众认识贪污的害处”，［10］（p43－45）反馈一般公众对监察工作的反映及对腐败的态度，并提出相应宣传的建议，要求监察机关进行相关工作。这些机构除监察委员会外应在人大常委会内设置外，其它委员会成员由人大常委会、政府、监察机关分别聘任或指定，主要由法学家、法官、监察官、行政学者、行政管理专家、社会人士等组成，社会人士的比例应达一半以上，以使其充分反映民意，调动广大人民群众的积极性，使监察工作更符合民意、代表民利。

⒋通过监察对象的权利救济来加强控制机制。除了已有的复审、复核外，我国公务员法对聘任制公务员的争议解决方式，也是一种解决监察对象权利救济的方式，但适用面窄。我们建议把它扩大，成为解决监察对象权利救济的方式。而对监察机关侵犯监察对象人身、财产的行为，《行政监察法》第47条规定“应当依法赔偿”。但我国行政诉讼法除了列举各种侵犯公民人身、财产权利的行为外，还特别规定了“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权”的行为。这就把涉及公民、法人或者其他组织人身权、财产权的行政案件全部纳入了行政诉讼的受案范围。［11］（p84）故监察对象也可以通过行政诉讼来救济。同时，对谁有权要求赔偿、怎样要求赔偿、向谁要求赔偿、赔偿的标准、对赔偿数额有异议向谁申请救济等问题都应按照《国家赔偿法》的相关规定进行。

五、优化监察人员的生活待遇、人身安全和职业保障机制

保障机制的主要功能是保障监察人员的基本生活条件，为其安心工作、献身监察事业提供物质的、法律的前提条件，以促使监察机制良性运行。监察官合法权益能否真正受到保障，这不但影响监察队伍的工作积极性，还直接决定着监察功能能否实现和在多大程度上实现。

⒈为监察人员及其家属提供人身保障。人身保障是指监察人员及其家属的人身、财产和住所安全受法律特别保护，当其受到非法侵害时，有进行自我保护或者请求法律给予保护的权利。要细化监察法的规定和制定具体措施，规定对依法办案的监察人员进行打击报复，侵害其人身权利、财产权益的，要严惩不贷，从重处罚；还要明确行政处分由谁追究、怎样追究、如何保障追究的落实以及不追究者的责任；追究刑事责任的，还要特别规定在整个刑事诉讼中监察机关被报复陷害的监察人员所享有的特别权利，如与犯罪嫌疑人对质、旁听讯问、查阅案卷、收集犯罪嫌疑人有罪的证据等，对合法的证据材料，检察院、法院有予以适当注意并采信的义务等。

同时，要对监察人员家属、子女实行特别保障制度，解除监察人员的后顾之忧。对利用领导职务或工作便利对监察人员的家属、子女进行打击报复的，由监察机关负责查处，并从重处罚；必要时，也可把监察人员的家属、子女调到其他单位工作，以切实保护其工作职位上的权益。如果其家属遇到侮辱、威胁、殴打等，监察人员的家属除有权正当防卫外，还要依法给予威胁者、殴打者行政处罚或者刑事处罚。

⒉提供执业保障。监察人员的执业保障主要是对他们的执业做出明确具体的规定和采取实际的措施。首先应明确监察人员履行监察职责应当具有的职权和工作条件，依法履行监察职责不受行政机关、社会团体和个人的干涉。同时，对监察人员行使职权实行免责制，即非重大过失不被免职、非重大过失或者故意造成监察对象损害不被监察机关追偿。保障监察人员的对监察事务的表决自由、合法处理职权的行为不因任何原因受到追究。除依法对监察工作具有业务管理关系的同一监察机关的领导或上级监察机关的分管领导对监察案件进行讨论、发表意见和做出决定外，任何机关和人员（包括同一监察机关的非办理同一案件的其他工作人员）不得干扰监察人员依法办案。监察人员非因法定事由、非经法定程序，不被免职、撤职、降职、处分或调离岗位，对监察人员的惩戒或处分应公开进行，并依法保障其申辩、申诉、申请复核等权利。

⒊要提供合理的生活待遇保障。我国古代对监察官的地位和待遇贯彻秩卑、权重、赏厚的原则，“秩卑则其人激昂，权重则能行志”，“秩卑而赏厚，咸劝功乐进”，［12］（p12）起到了明显的效果。故有必要借鉴我国古代和现在香港等地的经验，适当提高监察人员工资，保证监察人员的待遇与责任一致，获得的劳动报酬、享受保险、福利待遇与其所承担的压力、风险和要求的学识水平、专业技能相一致。这就要求其生活待遇相对一般行政工作人员而言要有所提高，其升迁、奖励的条件要相对宽松，以充分调动监察人员的工作热情和积极性。

总之，动态运行机制是行政监察机制中的重要方面。甚至可以说，即使监察机制的要素、结构、功能的状况是优良的、科学合理的，但如果监察机制没有运行或者运行机制不良，也不会自然而然地促进我国的廉政勤政建设。因此，不仅要分析由动力、整合、激励、控制和保障机制构成的行政监察动态运行机制，认识到它们是一个相互联系、有机统一的整体。只有各个运行机制本身是优良的，而机制相互之间的耦合也是科学的、合理的和符合实际的，才能促进监察机制的良性运行，进而推动我国行政监察机制建设，实现廉政勤政。

［1］郑杭生．社会学概论新修［M］．中国人民大学出版社，1998．

［2］柳俊峰．对我国行政监察制度现状的思考［J］．成都理工大学学报（社会科学版），2004，（1）：84－87．

［3］滕朝阳．增强对腐败的发现力［J］．瞭望新闻周刊，2004，1041（3－4）：6．

［4］侯志山．外国行政监督制度与著名反腐机构［M］．北京大学出版社，2004．

［5］陈奇星．中国公共行政监督机制现状分析与对策思考［J］．国家行政学院学报，2003，（03）：26－29．

［6］陈奇星．行政监督论［M］．上海人民出版社，2001．

［7］黄德林．对公务员实施“负激励”中存在的问题及其对策［J］．中国行政管理，2004，（03）：51．

［8］蒋硕亮．公务员激励不相容问题研究［J］．中国行政管理，2004，（06）：25．

［9］［10］程景民．香港廉政公署［M］．中国书籍出版社，2001．

［11］应松年．行政诉讼法学［M］．中国政法大学出版社，1999．

［12］周继中．中国公务员监察概论［M］．中国人事出版社，1993．

（责任编辑：张雅光）

The Choice of the Way to Make the Supervisory Mechanism Operate Well in China

Kang Qinchun

The problems at these aspects of the dynamical，the integration，the incentive，the control and the assurance mechanism are in the operating mechanism of Chinese administrative supervisory mechanism．So we must establish and perfect the dynamical mechanism，enhance the ability to discover actions of breaking law and regulation．Establish a central coordinating office，databases and information exchange platform to strengthen the integration mechanism．We must make good use of positive stimulus．At the same time，negative stimulus must play a supplemental role．Only in this way can we inspire the sense of responsibility and pride of supervisors．Establish inside restricting structure to enhance internal control at all levels，and strengthen the external supervision of the People Congress，the judicial branch and objects of supervision．Guarantee basic living needs，secure the safety of people lives and professional development to make supervisors to be devoted to the supervision．

supervision；mechanism；benign operation

D523．4

A

1007－8207（2010）07－0025－04

2010－04－23

康钦春（1977—），男，四川安岳人，惠州学院政法系讲师，硕士，研究方向为行政管理原理、行政法制。