跨国合作：全球化视阈下食品安全治理的新构想

□卞海霞

（盐城市委党校，江苏盐城224002）

跨国合作：全球化视阈下食品安全治理的新构想

□卞海霞

（盐城市委党校，江苏盐城224002）

食品安全是关系到整个人类生存与发展的严峻问题，已成为各国政府和人民共同关注的焦点。经济全球化使得食品安全成为全球性问题，各合作治理主体加强合作，采取协调行动，实施跨国合作治理是解决该世界难题的有效之策。

食品安全；跨国合作治理；治理主体；全球化

“全球化”一词肇始于20世纪80年代中期，它是当今世界客观存在的历史发展趋势，任何国家都无法回避。对于“全球化”，英国社会学家莱斯利·斯克莱尔下了一个比较权威的定义：“全球化是以经济全球化为核心，包括通讯、生态及旅游的全球化为基本内容，而以文化及社会政治的影响为直接后果的一种社会变化趋势。”［1］在现代信息技术的催化作用下，资本、技术、劳动力等生产要素的流动和配置，以越来越大的规模在全球范围内展开，各国的经济被越来越深地卷入统一的世界市场体系。随着经济全球化进程的推进，各国经济的相互依存性进一步加强。食品安全问题也超越国家和地区界限，而转变为社会问题和全球性问题。“严重的食品不安全状况至少影响全世界七分之一人口。”［2］世界上某一地区的食品安全问题很可能会波及全球，乃至引发双边或多边的国际食品贸易争端。食品安全是关系到整个人类生存与发展的严峻问题，已成为各国政府和人民共同关注的焦点。该问题单靠一国政府无法解决，而必须得到其他国家政府或国际组织的协助。各治理主体加强合作，采取协调行动以解决食品安全问题已变得十分必要。

一、跨国合作治理的内涵与特征

治理理论产生于20世纪90年代，伴随经济全球化和政治分权化的渐趋发展，其逐渐成为公共管理领域中的主要理论。关于治理的定义，仁者见仁，智者见智。然而，迄今为止最具有代表性和权威性的是联合国全球治理委员会的定义。该委员会于1995年联合国成立50周年之际发表的研究报告《天涯成比邻》（Our Global Neighborhood）中把治理界定为：治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：⑴治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；⑵治理过程的基础不是控制，而是协调；⑶治理既涉及公共部门，也包括私人部门；（4）治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。［3］（p2）可见，治理，也称为合作治理。不过这种合作（collaboration）不同于“共同工作”（cooperation）。虽然合作的机构会发生变化、不同机构之间的合作程度不同，在合作的各方之间存在不同的权力等级，但是，有一点是共同的，那就是没有对方的合作，任何一方都不能完成自己的工作和任务，无法实现自身的利益要求。［4］（p677）

本文所研究的跨国合作治理意指多元化、多层次的治理主体在承认并尊重不同主体间政治、经济、文化和价值取向之多样性的前提下，为了解决全球性的公共问题，实现增进全球共同的公共利益的目标，在互利共赢的基础上，平等对话，相互协商，求同存异，通过制定与实施具有约束力的国际规制，共同管理全球性事务、解决全球性问题，谋求全球经济和谐发展的持续互动过程。“从一定意义上讲，它所指的并不是某一清晰的社会生活领域或层面，也不可能由任何专门的组织来包办，相反，它是观察全球生活的一个视角，一个为便于理解全球生活高度复杂性和多样性而设计的概念。”［5］（p36）

食品安全涉及全人类的共同利益，是典型的公共物品，对其治理离不开政府、政府间国际组织和非政府组织三者的良性互动。据此跨国合作治理具有如下特点：

⒈治理主体的多元性。经济全球化的快速发展使得单个国家或机构无力独自解决食品安全这类全球性问题，相互依存的各种行为主体只有通过协商交流、共享信息资源，采取有效的集体合作行动才能取得成效。在全球公共管理领域，主权国家是一个基础性力量但并非唯一的行为主体，国际组织和非政府组织正在全球公共事务领域积极活动，并依靠自身的资源参与解决全球公共问题，成为全球治理领域不可忽视的新兴主体，发挥着主权国家在某些方面无法替代的作用。跨国合作过程中治理主体多元化的趋向在今天已经十分明显，以协作和协调为基础的多元性、多层级治理体系正在逐渐形成。

⒉治理客体的特定性。跨国合作治理是跨越国境的、为了全人类共同利益而进行的全球集体行动现象的概括。其主要功能和目的是生产和提供国际公共物品。国际公共物品的产生是全球化进程中各国间相互依赖、相互依存性日益加强的后果。国际公共物品的存在及日益增多，需要全球集体行动。作为国际公共物品的食品安全，其最终实现需要全球各个治理主体的协调行动。

⒊合作层次上的多维向度。跨国合作治理的实现并非是单一层面上的运作，而是多层次的实现过程。在不同层次上，有着各自的行为特征与优势的治理主体相互交融，并发挥着不同的作用，这是“一种以公共利益为目标的社会合作过程——国家在这一过程中起了关键但不一定是支配性的作用”。［6］但层次并非层级，各层次之间没有截然的界限之分，层次的互动与影响是全球治理真正得以实现的本质要求。

⒋合作方式的协商性。食品安全的“全球问题的性质决定了它们的解决需要的不是单边而是多边的联合行动，不是单方面的个体决策而是更多的建立在合作基础上的全球公共政策、规划和综合治理。”［7］治理主体只有通过对话、协商、妥协才能解决问题。在全球公共事务的管理过程中，协商与合作是处理问题的主要方式。

二、食品安全：实行跨国合作治理的必要性与可行性

不安全食品正在威胁着人民群众的身体健康，因此迅速开展食品安全跨国合作治理，加强沟通与合作，多向度协同促进食品安全监管水平的提升具有极其重要的现实意义。

（一）必要性

⒈回应食品安全问题日益全球化的需要。经济全球化使得各国经济的相互依存度不断增强，食品生产、加工和消费链条越来越长，食品安全问题已经跨越国界，成为全球性问题。共同利益领域的出现使得无论是强国还是弱国在一定意义上都形成了相互依存的命运共同体，许多国家越来越清楚地认识到，食品安全问题的解决单靠一国力量无法完成，它有赖于相关治理主体的合作与协调。

⒉保护公民食品权免受侵害的需要。食品权是公民的一项基本人权，是“每个人能够定期获得充足的、有足够营养价值并被文化所认同的食品以过上积极的、健康生活的权利。这是人们有尊严地养活自己而非被养活的权利。由于超过8．5亿人仍然缺乏足够的食物，食品权不仅在经济上、道德上和政治上是必要的，也是一项法律义务。”［8］各国政府均有义务尊重、保护和帮助公民实现该项权利。

⒊遏制食品安全状况日益恶化的需要。食品安全问题并非中国独有，国外企业出现食品安全问题亦屡见不鲜。日本《朝日新闻》2007年7月29日文章指出，“其实并非只有中国产品存在安全隐患，据《纽约时报》报道，与中国产品相比，印度和墨西哥出口到美国的产品存在更多问题。”据FDA官方网站公布的数字，美国由食品传染的疾病（食源性疾病）每年影响到250万至3300万美国人，这一恶劣情况曾促使克林顿政府于1997年发起“食品安全运动”，以遏制食源性疾病的蔓延。食品安全是关系到整个人类生存与发展的严峻问题。无论从规模、波及范围还是影响后果上来说都具有全球性，亟需跨国合作进行治理。

（二）可行性

在全球化的国际背景下，实施食品安全跨国合作治理不仅具有客观必要性，而且具有现实可行性。

⒈国际间合作共赢的外部动力。在经济全球化深入发展的大背景下，一国的前途命运日益紧密地同整个世界的前途命运联系在一起。世界各国之间既是利益攸关方，又是建设性合作者，治理食品安全可以加强各国之间的经贸关系，造福于该国人民，使其生活水平不断提高。经贸关系的不断发展，推进了其他领域的合作，成为国家间友好关系的坚实基础。各国人民只有在互利共赢的基础上携手合作、求同存异，才是治理食品安全顽疾的良策。

⒉全球经济可持续发展的内在需求。在经济全球化条件下，世界各国的命运已紧密联系在一起，没有一个国家可以在食品安全危机中独善其身，没有一个国家能够以一己之力战胜这场危机。为了促进世界经济的可持续发展，国际社会唯有秉持互助精神，以邻为伴，携手合作，共同探索互利共赢的应对之策，共同应对食品安全问题，才能减少不必要的内耗，维护世界经济的稳定运行，促使全球经济进一步复苏。

⒊广泛的民意基础。高质量、充裕、安全、可及的食品供应是实现世界人民健康的前提和保证。随着食品贸易的全球化，各国人民之间已经形成了你中有我、我中有你、相互依存的紧密经济关系，食品安全也跨越国界，成为全球性公共卫生问题。各国政府以及普通消费者都认识到食品安全的重要性，建立全球食品安全合作机制，提供安全可靠的食品符合世界各国人民的共同愿望。

三、食品安全合作的领域

食品安全涉及社会生活的各个方面，与一个国家的政治、经济、文化和历史传统的许多方面有着千丝万缕的联系。在当前形势下，进行各个方面的全面合作既不可能也无必要，各治理主体可以从以下几个主要领域着手，开创食品安全跨国合作治理工作的新局面。

⒈食品安全监测及检验检测技术的合作开发与共享。食品安全的保障需要以科学的监测及检验检测技术为支撑。面对当前严峻的食品安全形势，各治理主体应通过订立技术开发研究协议，联合科技攻关，开展食品安全科学的基础研究、高技术研究、关键技术研究和食品安全科研基础数据共享平台建设，合作研制开发快速准确测定食品中有害物质含量的技术和方法。特别是测定农兽药残留、有害金属限量、有害微生物和真菌毒素限量、食品添加剂限量等方面的技术和装备。同时订立相关的技术转让协议，从制度层面上保证该类技术的有序流动以造福人类，满足食品生产、流通、消费全过程安全监管的需要。同时，发达国家及世界卫生组织应向发展中国家提供更多的技术支持和援助，帮助其提高技术能力，促进全球食品安全水平的共同提高。

⒉食品安全国际通用标准的制定。由于食品的全球性流通导致一个国家或地区生产的食品一旦被污染，可同时威胁其他国家乃至整个世界消费者的健康。制定全球性食品安全标准可保护世界各地的消费者免受食源性疾病的危害。各国有必要通过联合国食品法典委员会（CAC）这个平台有效地参与国际食品标准的制订工作，确保所定标准既适应成员国的需求，也能有效改善全球食品安全状况，进一步推动国际食品安全标准走上一体化和统一化的道路。（注：联合国食品法典委员会制订的标准是食品安全与食品贸易的技术性法规，是世贸组织的裁判标准。各国政府经常将其标准制定为国家法规，导致该标准在全球成功实行。）

⒊食品安全信息网络体系的建立。由于食品生产和贸易快速的全球化，以及国际食品污染事件的潜在可能性，各国食品安全机构在国际上交换有关食品安全问题的常规信息以及在食品安全紧急事件发生时迅速获得信息非常重要。各国应充分利用国际食品安全当局网络（INFOSAN），加强与世界卫生组织，并通过世界卫生组织加强与其他各成员国的沟通。尽快建立畅通的国际食品安全常规信息与国家之间食品安全突发事件信息的通报机制，构筑遍布全球的立体的食品安全信息网络体系，使各国都能够及时的获得食源性疾病以及相关食品安全生产信息，以便各国之间协调行动，共同妥善应对。

⒋食品安全突发事件和重大事故应急体系建设。国内外食品安全危机频繁发生，使得该领域的突发事件和重大事故应急体系建设问题成为一个极为迫切的全球性课题。各国政府应积极推动由WHO牵头，尽早开发一套完善的、科学严谨的、可操作性强的食品安全应急体系，供各国政府使用。该项目开发内容应以建立应急工作机制为主，完善食品安全综合监督体制机制，其中应包括：食品安全监测机制、预警机制、报告机制、举报机制、通报机制、重大食品安全事故应急响应机制、善后处置机制、责任追究机制、评估总结机制等，以及与之配套的一系列食品安全工作制度等，最大限度地降低食品安全重大事故造成的危害。

⒌食品安全评估评价及认证体系的建设。食品安全评估评价体系是以食品发生安全事故后可能导致的危害后果及严重性为研究的起点，以评估其危害发生的概率，并进而划分食品的风险等级的动态评估体系。各国政府应在互利互惠的基础上逐步建立可以共享的食源性疾病、食品中有毒化学物质和致病菌的污染以及微生物学危险性评价数据库，推动全球统一的食品安全评估评价体系的建立。

此外，各国政府应该用法律的手段将ISO22000食品安全管理体系标准的要求变为市场的准入要求，将适用范围从个别食品企业扩大到整个食品供应链——从农作物至食品服务、加工、运输、储存、零售和包装，以建立健全“从农田到餐桌”全过程的食品认证体系，确保从食品链至最后消费节点的食品安全，推动全球食品贸易的健康发展。

⒍食品安全诚信网络体系的构建。食品安全诚信体系对食品安全工作具有规范、引导、督促功能。各国政府应逐步建立食品企业食品安全资讯诚信档案，在食品出口时应向进口国或地区提交上述诚信档案资料，逐步在主要贸易伙伴之间直至全球建立健全食品进出口企业食品安全诚信网络数据库，实现信息资源共享。

⒎食品安全高级人才的教育培训。食品安全管理“是一种专门活动，它有自身的内在规律，需要专门的知识”，［9］（p151）发展中国家迫切需要具备专业知识和经济管理知识的复合型管理人才，尤其是能够发现并攻克“新、难、怪”问题的高端检测人才。发达国家和世界卫生组织在该方面具有人才和资源优势，应该采取多种形式和途径协助并资助发展中国家培养和培训食品安全人才。

⒏联合打击非法的食品进出口行为。非法的食品进出口行为逃避国家监管，严重扰乱食品市场秩序，对人民的生命财产安全构成严重的威胁。食品贸易国或地区之间应签署有关联合打击非法进出口食品行为的备忘录，明确双方通过开展信息通报、技术合作、专家互访和联合专项打击行动等措施，共同打击欺诈、夹带、非法转口、走私等非法进出口食品行为，以有效地消除食品安全隐患，为人民获得安全可靠的食品构筑起又一道防护墙。

四、食品安全合作的方式

食品安全跨国合作治理是全新的治理理念，无先例可循，各治理主体可以尝试着采取以下几种合作方式，推动跨国合作不断向纵深发展。

⒈建立食品安全工作联席会议。各成员国互派相同数目及比例的政府官员及食品安全专家等专业人员组成联席会议。该联席会议负责牵头建立一个与成员国有关机构进行紧密协作的网络，下设专家委员会和科学小组，其目的是促进成员国之间关于食品安全政策的对话和磋商、加强食品链中各个重要环节的协同、商讨食品政策问题、收集食品进出口过程中的各种信息、推动和加强双边食品安全领域的互利合作，依照科学证据做出食品危机风险评估。

⒉互设代表处。通过外交磋商，由一国政府的食品安全行政管理机关依照国际法的对等原则在该国驻别国的使、领馆设立代表处，作为派遣国派驻接受国的涉外办事机构，通过“监管关口前移”的方式，实现“御敌于国门之外”的目的。派驻人员的构成、数量及级别由双方商定。该代表处的职责有：就进出口食品安全体系、监管制度和法规标准合作、信息交流等与接受国相关部门进行沟通；检查接受国出口至派遣国的食品安全，以保障进口食品的高质量和安全性；对出口至派遣国的食品进行检测，提供技术建议，与接受国政府机构和私营部门合作开展认证项目。美国在中国设立食品药品管理局办公室是中美之间就食品药品安全方面的一次成功的国家间合作。

⒊合作成立第三方食品检测机构。由有关政府通过协商，联合在对方国家按照该国法律设立具有该国法人资格的第三方食品检测中心或实验室检测平台，按照公司化方式进行运作，执行参与组建国均认可的、相互接受的检测标准，通过该中心检测的食品，可以直接进入对方国家市场，这将大大减少双方因检测标准不同造成的贸易摩擦，降低出口企业贸易风险和成本，提高通关工作效率，促进两国食品安全合作和农产品贸易的良性发展。

⒋举办国际食品安全合作论坛。食品安全是所有国家和消费者共同面临的问题，它不但危害健康，也会导致食品出口者在国际贸易中受挫。为应对全球性的日趋严重的食品安全问题，在全球范围内共同推动食品安全领域更为广泛的行业协调与合作已成必要。通过定期举办全球食品安全论坛（Global Food Security Forum，GFSF）交流食品安全经验，来发现并堵住食品生产和销售环节中存在的安全漏洞，全面提升食品安全水平会使所有国家和所有人受益。食品安全合作论坛是整合各国资源的交流平台，对进一步推进国际和国内的食品安全问题有着重大的意义。

⒌签订食品安全谅解备忘录或双边、多边协定。食品安全涉及面广，解决难度大，对高科技具有很强的依赖性，跨越国界的食品安全事故极易引发外交冲突，影响国家间正常关系。为减少纠纷，求同存异，有关国家可以就共同关心的食品安全问题展开磋商，在协商一致的基础上签订食品安全谅解备忘录或双边、多边协定，明确规定缔约国在国际法上的权利和义务。

⒍建立食品安全战略对话机制。在经济全球化深入发展的今天，建立双边或多边合作机制，加强国家间在食品安全领域的战略对话和沟通，着重讨论彼此共同关心的全局性、战略性、长期性、宏观性问题，有利于增信释疑、保护治下消费者的安全，促进国家间良好的经贸合作关系，推动食品贸易的良性发展。

食品是人类生存最基本的需求，是国家安定、社会和谐的重要基础。保障食品安全，是国家的法定义务，也是全人类共同关注的问题。加强国际磋商、进行跨国合作是有效的解决途径，然而食品安全跨国合作治理模式的形成、演进与发展，受到治理主体的成熟度、公民社会发展程度、市场因素、宪政制度、特定社会的文化与传统等多种因素的影响与制约，该过程具有长期性和艰巨性。我们相信只要世界各国坚持平等协商、互利互惠，食品安全领域的国际合作一定能够走出困境，有效回应全球化的呼唤。

［1］洪朝辉．全球化——跨世纪的显学〔J］．国际经济评论，2000，（06）．

［2］http：／／www．fao．org／righttofood／news4＿en．htm［EB／OL］．

［3］（瑞典）英瓦尔·卡尔松、（圭）什里达特·兰法尔．天涯成比邻——全球治理委员会报告［M］．中国对外翻译出版公司，1995．

［4］Mcguire，Michael．2006．“Intergovernmental Management：A View from the Bottom”，Public Administration Review 9－10．

［5］（美）马丁·休伊森、蒂莫西·辛克莱．全球治理理论的兴起［J］．俞可平主编．全球化：全球治理［C］．社会科学文献出版社，2003．

［6］（英）托尼·迈克鲁尔．走向真正的全球治理［J］．陈家刚编译．马克思主义与现实，2002，（01）：36．

［7］王荔红．浅谈全球治理理论及其制度治理实践［J］．东南亚纵横，2003，（11）．

［8］http：／／www．fao．org／righttofood／news4＿en．htm［EB／OL］．（英文原文为The Right to Food is the right of every person to have regular access to sufficient，nutritionally adequate and culturally acceptable food for an active，healthy life．It is the right to feed oneself in dignity，rather than the right to be fed．With more than 850 million people still deprived of enough food，the Right to Food is not just economically，morally and politically imperative－it is also a legal obligation）．

［9］俞可平．增量民主与善治［M］．社会科学文献出版社，2005．

（责任编辑：张雅光）

Trans－national Collaboration：Novel Conceivation about Food Security Governance in the Perspective of Globalization

Bian Haixia

Food security which every government and its people have being focused on is emerging as an urgent and severe issue to the existence and development of the entire human species，which is becoming a global issue due to the economic globalization．Each collaborative governance body shall reinforce collaboration and take concerted actions．Enforcing trans－national collaborative governance is an effective way to push forward the solution to this worldwide difficulty．

food security；trans－national collaborative governance；governance body；globalization

D922．16

A

1007－8207（2010）07－0096－04

2010－04－23

卞海霞（1974—），女，江苏盐城人，盐城市委党校讲师，管理学硕士，研究方向为公共管理和食品安全。