创新信访制度的理性构想

□吉林省委党校课题组

（吉林省委党校，吉林长春130012）

创新信访制度的理性构想

□吉林省委党校课题组

（吉林省委党校，吉林长春130012）

伴随着信访量的居高不下，信访制度的改革与创新越来越受到关注。对此，本课题组在充分调研、深入剖析的基础上，提出创新信访制度的理性构想：通过建立党政、人大和司法信访制度三位一体的格局，建构民众利益表达机制，实现民众与政府之间的信息沟通，解决政府与民众的矛盾纠纷；通过健全和完善信访工作长效机制，进一步拓宽信访工作渠道，实现信访工作的快捷与有效；强化县级组织在解决信访问题方面的作用，将信访矛盾稳定在当地，化解在基层；实行信访干部定期轮岗制度，建设高素质的信访干部队伍。

创新；信访制度；构想

随着改革的不断深化，新的社会矛盾也不断产生，群众信访活动出现了许多新情况，自上个世纪90年代以来，中国已悄然走进了第三次信访高峰。如何有效控制和正确处理信访，如何更好地发挥信访制度作为公民政治参与和权利救济制度的作用，都在考量信访制度的适时创新。本课题组以吉林省为调查样本，在深入调查信访形势及各地化解信访的途径，深度剖析新时期信访困境的成因与规律，认真分析国内外相关制度的理论与实践的基础上，试图从创新信访制度的角度走出当前的信访困境。

一、完善和改革信访体制，建立党政、人大和司法信访制度三位一体的格局

（一）整合党政信访组织机构，建立高效协调的信访监察体制

解决信访行政职能权力问题是提高信访效能的核心问题，可以参照国外通行的申诉专员制度，［1］考虑将现有的党政信访机构与监察机构合并，成立独立的“信访监察局”，专门受理涉及政府公共行政管理领域及国家公共事业运营机构的各类投诉和求决，向各级人大负责并报告工作。这样，既可以改变以往信访机构无权解决上访问题的弊病，又可以使信访成为我们党反腐倡廉的信息源渠道，还能够避免国家机构的再一次膨胀，这符合政府机构改革的取向。

同时，通过立法明确信访监察局的职权，其功能重心立足于作为一个利益表达机制，能够实现民众与政府之间的信息沟通，依靠其行政权威解决信访所涉及的政府与民众的矛盾纠纷，以达到行政系统内部监督和纠纷化解的目的。还可以建立党政信访机构与司法部门的诉讼类信访案件的传送机制，将诉讼类信访案件划归司法部门。

（二）设立人大信访监督专员，发挥人大制度的监督作用

据相关调查显示，人大作为最高权力机构，其在信访体系中的地位必须日益提升，因此，借鉴发源于北欧国家的议会监督专员制度，［2］改变处理各类信访事项的行政化处理模式，建立符合我国国情的人大监督专员制度，是人大信访制度改革的重要路径。

建立人大监督专员制度，就是将公民的利益诉求直接导向人大代表，由人大代表来代表自己的选民表达和聚合利益，使其按照“人民——代表——政府——人民”这种政治运行的顺序进行运作。这一制度设计的长远效果在于，使代表制政府能按照制度设计的初衷良性运作；其短期的优势则是可以使分散、无序的利益表达有一个理性的聚合通道，通过公民与代表的个别接触来化解大规模非理性参与所带来的政治震荡，从而更好地实现权力机关对“一府两院”的监督。

建立人大监督专员制度，可以充分发挥我国人大制度的监督作用，实现权利救济与权力监督的有机统一。人大监督专员制度是兼救济与监督于一身的设计，是提升人大信访的实际效能、强化人大信访监督功能的一个现实选择。

（三）改革司法机关的信访制度，使信访制度与司法制度相衔接

从现代国家分权结构的特征分析，司法的基本机能是权利救济，信访制度的主要职能则在于民主政治，在于建立公民参政议政、民主监督的法治化程序，以辅助政府树立公开、公平、公正的执政形象。针对目前老百姓在思想意识上把信访当作自己的“最后依赖”，很少把司法视为维护社会正义的最后一道防线的事实，建议实施信访法律援助制度。在信访工作中引入法律服务机制，最终的目的就是要依法去规范、治理信访工作，用法治的方法和手段来规范信访制度，形成一个良性的法治氛围，以期达到法治信访的目标。法律服务组织及人员的专业技术特长对于信访人依法摆脱困境会有很大的帮助，会在很大程度上降低信访的社会成本。可以动员有社会责任感的律师参与信访接待工作，为信访工作部门提供积极的建议，义务为群众解答涉法问题，对信访群众反映的程序性法律问题引导其向有关部门投诉，对符合法律援助条件的信访群众提供法律援助。这样，不仅能在全社会形成尊重司法判决，树立司法最终裁判权威的氛围，而且有利于社会的稳定。

要改变司法机关中现有的诉讼类信访案件按行政化信访处理的模式，要将其纳入正常的审判监督程序之中并加以必要的限制。同时，让权力机关的监督、社会监督（媒体、社会成员）与法律监督结合起来，促进司法公正，维护司法权威。有鉴于此，当前的司法信访制度改革必须建构一个党政、人大与司法机关的信访案件传送机制，将涉法类信访案件统一纳入司法轨道。党政、人大各信访部门不再受理尚未作出最终裁判的涉讼案件，也就是说，将信访制度不应承载也无法承载的涉讼案件从信访中剥离出去。

二、健全和完善信访工作长效机制，进一步拓宽信访工作渠道

（一）建立信访预警机制，及时应对“群体性突发事件”

信访现象同其它事物一样，都有一个酝酿、形成、发展和演变的过程。如果我们在工作中注重收集有价值的信息，及时、正确把握信访先兆，就能牢牢把握信访工作的主动权，防患于未然，及时把信访问题解决在基层，解决在源头，解决在萌芽状态。因此，在工作方法上应向立体开放型转变，建立健全村、社区、乡镇（街道）和县（市）、州的全方位信息网络，增强基层信访力量，形成多元化的信访格局，把信访触角延伸到基层的各个角落。信访工作者也应善于利用各种渠道倾听群众的呼声，正确把握上访人的思想脉搏，及时发现和掌握可能出现的新情况、新问题，随时防止突发事件和集体上访、越级上访现象的发生。

（二）建立网络信息监督机制，认真对待网民诉求

网络信访是人民群众通过互联网平台向党委、政府和有关部门反映情况、进行咨询、提出意见和建议或者投诉请求的信访活动。［3］网络传播的特点是覆盖面广、重复强化。网络群体性事件易与实体性群体事件相呼应，会造成更严重的社会影响。重复强化是指当一条信息发布到网络上时，会同时被不同数量的人浏览和转载，当网民在不同的网站看到同一条信息时，其“可信度”就会大大增强，直至对其深信不疑。一些负面的“网上群体性事件”往往会在很短时间内损害党和政府在群众心中的形象，让群众对现行的某些政策产生怀疑和动摇。在调研中我们发现，有些干部对网上群体性事件缺乏必要的警觉，依然认为“网上群体性事件”仅是百姓闲暇之余的聊天，而对其造成的心理影响进而导致人心向背的影响缺乏必要的政治自觉。

笔者建议，对现在时常出现的网络焦点、热点问题及群体性事件，领导干部要保持必要的关注和警觉，要把关注网络信息作为日常工作的一部分。政府要根据时机，针对群体心理，选择信息发布的形式和方法，在第一时间公布事实真相，速报事实，不得隐瞒，掌握话语主动权；慎报原因，滚动增加事实内容。领导者要坦诚反省自身的不足或失误，同时不为失职的官员担责；主动设置议题，及时回应网络的民意。政府要高度重视互联网反映的民情民意，想问题、定政策，回应网民的诉求，与网民沟通；发生了偶发、突发、实体性事件，领导者要第一时间到现场，早发现、早报告、早化解；应对网络群体性事件，最重要的是掌握话语的主动权，引导社会舆论，早说话，说实话，会说话。

从调研中我们发现，吉林省互联网信访工作起步较早，2005年3月，省信访局就开展了“网上信访”工作，以切实解决人民群众通过“网上信访”反映的问题。2008年初，省信访局、白山市信访局就被国家信访局确定为全国“网上信访”工作的试点单位。

（三）建立“百姓张嘴，干部跑腿”的信访代理机制

现代社会是经济高度发展的社会，在各个领域相继出现了各种代理机构，这些机构和组织的出现对公民权利的保障与实现起到了很大的作用。因此，笔者认为，在信访制度中也可以借鉴和引入代理机制，为上访群众“一包到底”。信访代理机构是非政府组织或群众自治性质的组织，因为它不代表任何行政机关，没有行政职权，能站在比较客观公正的立场上维护公民个人的权利。［4］要鼓励和扶持各类非政府背景的社会组织逐渐介入到信访代理领域，让它们承担起原本就不需要政府过多介入的社会领域中的社会责任，如社会义务工作者对各类信访人群的义务心理疏导、法律援助、政策咨询和社会关怀等，以期形成现代法治社会所需要的公民社会基础。信访代理机制的建立和实施，为化解权属在上的信访问题提供了新的途径，为解决群众求助无门、盲目上访问题拓宽了诉求渠道。

（四）健全重大事项风险评估机制，把隐患控制在源头

剖析几起典型信访案件提示我们，各级政府部门在出台新的重大政策前，必须进行风险评估，对可能出现的不稳定隐患作出评估。这些重大事项包括：事关广大人民群众切身利益的重大决策，关系较大范围群众切身利益调整的重大决策，涉及较多群众切身利益并被省、州、市（县）拟定为重点工程的项目，牵涉多数群众切身利益的重大改革等。要将其纳入维护社会稳定、实施源头治理的系统工程，以此建立做决策、出政策、上项目、搞改革等重大事项社会稳定风险评估化解制度，从源头上预防和减少影响稳定的隐患。

（五）建立信访资金筹措机制，设立信访专项基金

化解积案、大案、难案，特别是关系综合性民生问题的信访案件，需要资金支持，在相当长时期会成为信访工作的难点。建议设立长效有续利用的“信访专项基金”，用于解决这类问题。基金的来源包括财政预算划拨（按人口数以人均的标准纳入财政预算）、政法、民政和劳动部门非税收入中划拨、社会各界的捐赠与赞助及政府承债、贴息、担保等方式筹集的资金。长春市基金分类为：奖励资金、司法救助资金、困难补偿金等。基金使用实行专款专用、管用分离、适时救助，坚持公开透明、突出重点、严格甄别、注重实效、加强监督的原则。使用范围主要是解决信访疑难问题所需费用。加强信访专项资金的管理和监督，一是信访专项资金由信访部门管理，同时接受区信访工作领导小组、纪检、审计等部门的监督。二是设立信访专项资金账户（由区核算中心负责），专款专用，不得挪用。制定《信访专项资金管理办法》，在资金申请、发放、使用等各个环节上有明确的规定，以此对财政专项资金的管理监督发挥重要的作用。

（六）建立对非正常上访人员的教育机制，规范信访秩序

妥善处置非正常上访问题，是依法规范信访秩序、畅通信访渠道、促进社会和谐稳定的一项重要工作，为此，要建立对非正常上访人员的教育机制，规范信访秩序。一是要认真宣传国家《信访条例》和吉林省公安厅等部门联合下发的《关于依法处置非正常上访行为的意见》，教育群众要依法有序上访，要让群众明白处理信访问题在基层而不是在上级、解决信访问题靠法规而不是单一的靠领导。二是解决思想问题和解决实际问题相结合，在做好思想工作的基础上，力求解决实际问题。通过细致的思想政治工作，使有过高要求和过激行为者放弃过高要求，纠正过激行为，接受合理的解决办法。三是疏与堵相结合。对于一般性群众上访，要采取教育疏导的方法以求化解矛盾，解决问题；对于妨碍公共交通、影响机关正常工作秩序等造成不良后果的上访，必须坚决批评制止，情节严重、影响较大的，责成公安部门依法查处。四是按照“谁惹事，追究谁”的原则，对不依法行政、工作作风简单粗暴引发非正常上访及群体性事件的责任人，也要依法依规进行责任追究。

三、强化县级组织在解决信访问题方面的重要作用，将信访矛盾稳定在当地，化解在基层

（一）强化“郡县治则天下安”的观念，发挥县级组织在解决信访问题方面的重要作用

历史证明，“郡县治则天下安”。自秦以来，县级政权一直是中国最为稳定和基本的政治单元；是城市政治与农村政治的结合部；是目前中国政治体制中具有完全制度架构的政治体，是国家治理的基础。实践也证明，县级政府上接省和中央，下联乡、镇（街道）基层，掌握信访信息多，是各种利益和矛盾最基础的交汇点，是矛盾纠纷易集中、群体性事件易爆发的聚焦点，也是信访的原始起点。县级政府和官员站在直面人民群众各种权利、利益诉求的第一线，他们的所思所想、所作所为，直接关系到老百姓的切身利益，影响到党和政府的威信。2009年4月，中办、国办转发了《关于领导干部定期接待群众来访的意见》等文件，要求各级领导干部做好群众来访的接待工作，《意见》特别指出了县一级组织在解决信访问题上的特殊地位和作用，并明确要求县委书记、县长每月要安排一天时间接待群众来访，将矛盾纠纷化解在基层。［5］在这里，突出了县一级组织在解决信访问题上的重要地位和特殊作用。

（二）明确领导干部定期接待群众来访制度和县委书记、县长每月信访工作例会制度

县一级官员和普通百姓的关系最接近，虽然县官级别不高，却被百姓称作父母官。在这种历史惯性的作用下，时至今日，在各级政府官员中，人民群众对县级官员依然怀着相对特殊的感觉和期盼。因此，笔者建议，县级主要领导每月接访的时间要适当增加，仅仅执行《关于领导干部定期接待群众来访的意见》规定的，县（市、区、旗）党委书记、县（市、区、旗）长一般每月安排一天时间接待群众来访的要求是不够的。应该根据吉林省不同地区的实际，增加接待群众来访的次数，以便及时和全面地了解情况，做到工作早做，矛盾早解决。在调研中我们了解到，有的县委书记每天牺牲自己的休息时间，从早六点到八点坚持在单位接待上访群众，解决问题，深受好评。因此，要建立健全县级党委常委会和政府办公会研究信访工作的制度，及时研究信访工作，提出加强和改进工作的措施。县级领导干部特别是主要负责人要包案解决信访问题，深入一线指挥处置重大集体上访和群体性事件，切实把问题解决在当地，担负起保一方和谐稳定的责任。进一步完善信访工作目标管理责任制，严格执行信访工作领导责任追究制。

（三）进一步加强县一级信访工作机构建设，设立县级信访接待大厅

加强县一级信访工作机构建设。各级党委、政府要高度重视信访部门领导班子和干部队伍建设，增强领导力量，优化班子结构，努力培养、造就一支政治坚定、纪律严明、办事公道、作风优良、熟悉法律法规和政策、拥有丰富群众工作经验、具备较强社会管理能力的信访干部队伍。信访工作机构的建制要升格确定，领导要按级别、职务配备。要设置单独的信访接待场所，在人、财、物等方面给予必要的照顾和倾斜。从调研中我们了解到，长春市绿园区人民内部矛盾调处中心和公主岭市设立的信访接待大厅联合调处矛盾纠纷，发挥了重要的作用，取得了明显的效果。在公主岭市信访接待大厅内外，公布了《信访条例》、《来访须知》、《上访指南》、公主岭市公安局和公主岭市信访局《关于维护党政机关信访秩序的通告》等文件、法规。保证信访接待大厅每个工作日都有一名市级领导接待来访群众，并将领导接待日安排情况在大厅内向广大上访群众进行公示。信访接待大厅下设5个办公室：一是乡镇接待室：由农业局、农村集体资产管理总站、国土资源局组成，主要负责土地征占、承包纠纷等方面上访问题的接待处理工作。二是市直部门接待室：由建设局、社保局、企改办组成，主要负责城市拆迁、社保、工资、企业改制等方面上访问题的接待处理工作。三是涉法涉诉接待室：由政法委、司法局组成，主要负责涉法涉诉等方面上访问题的接待处理工作。四是公安值班室：配有干警、保安人员，主要负责接待大厅秩序的维护和治安保卫工作，室内还配备全方位的电脑监控设备。五是登记室：由信访局专职工作人员负责登记、分流工作。工作程序是：来访人员首先在登记室进行登记，根据反映的问题和性质分流到相应接待室进行接谈。

四、实行信访干部定期轮岗制度，建设高素质的信访干部队伍

（一）实行信访部门内部和信访部门与其他部门干部交流制度

信访工作被称为“机关第一难事”，信访工作关系到社会的稳定、党和政府在人民群众中的形象，信访干部的工作是为政府担责，为民解忧，关心信访干部，就是关心整个社会。因此，要关心信访干部的成长和进步，不断增强信访工作队伍的活力。为进一步加强吉林省信访干部队伍的建设，笔者建议，实行干部定期轮岗和信访部门与其他部门干部交流制度。推行任期性轮岗制度，按照优化结构、发挥特长、量才适用、提高效能的原则，解决信访干部在“一个职位一干多年”的问题；实行竞争性轮岗制度。在干部交流轮岗过程中，革除论资排辈“靠年头熬官”的思想，积极引入竞争机制，充分体现“公开、平等、竞争、择优”和群众公认原则，让优秀的干部在信访工作中尽快脱颖而出。要加强信访系统上、下级之间互派干部挂职锻炼制度的建设。基层每年要安排一部分信访干部到上级信访部门“上挂”锻炼，学习掌握好的工作方法。上级信访部门每年也要派出信访干部到基层信访部门“挂职”锻炼，增强基层工作的感受和体会。要选派信访干部到信访系统外挂职锻炼，不断更新信访干部的知识层次，开阔信访干部的视野。

（二）选派中青年干部到信访部门挂职锻炼，重点培养

信访工作是党和政府密切联系人民群众的桥梁和纽带，是构建社会主义和谐社会的基础性工作。信访部门是倾听群众呼声、体察社情民意、维护群众合法权益的重要窗口。特殊的地位决定了信访部门是培养锻炼干部的重要平台和基地。信访部门是各种社会矛盾集中反映的一个窗口，也是培养和锻炼干部的一个平台。每年定期从党政机关选派中青年干部到基层信访部门挂职锻炼，对表现优秀的、有培养前途的中青年干部，可安排到信访部门挂职工作1－2年，让这样的干部在风口浪尖上接受考验，对提高领导干部驾驭复杂问题的能力是最有效的锻炼途径。

（三）后备中青年干部要有信访工作经历

建议组织部门做出明文规定，45岁以下的后备干部要有信访工作经历。因为信访部门和信访工作在直接联系人民群众方面是其他部门或其他工作无法比拟的。从信访问题看，绝大多数与改革的深度、开放的广度、经济发展的速度、群众承受的程度息息相关；从信访行为看，随着改革力度的加深，城市建设步伐的加大，经济发展速度的加快，利益调整范围的加宽，信访行为日趋多样；从信访工作方式看，可以直接接触群众，与人民群众保持零距离。有了信访工作经历，不仅能使后备中青年干部接受政治上的考验，增强党性观念；还能提高其客观分析和科学评价事物的能力，提高运用政策法规处理疑难问题的能力，增强全局意识，提高组织协调能力和驾驭复杂局面的能力。

［1］彭述刚．信访机构在信访工作责任追究中的角色定位——中国信访制度与各国（地区）申诉专员制度的比较分析［J］．法治论丛，2007，（03）．

［2］李庆华．西方国家的议会监督专员制度［J］．人民论坛，2002，（06）．

［3］王巨新．加强新时期网上信访工作［J］．经济与社会发展，2010，（05）．

［4］梁文平．实行信访代理化解社会矛盾［J］．中国检察官，2009，（08）．

［5］《关于领导干部定期接待群众来访的意见》、《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》、《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》．新华网，2009－04－14．

（责任编辑：高静）

Rational Petition System of Innovation Concept

Research Group of Jilin Provincial Party School

With the high volume of letters，the petition system reform and innovation more and more attention．In this regard，our group in the full study，in－depth analysis，based on the reason put forward innovative ideas petition system：through the establishment of party politics，Congress and the judicial system of the Trinity petition the pattern of expression mechanism of construction of the public interest，implementation of information between the public and government communication，resolve conflicts and disputes between the Government and people；Improve and perfect the petition by the work of long－term mechanism，to further broaden the channels for letters and visits，letters and work to achieve a fast and effective；Strengthen County organizations in addressing the problem of the role of letters，the letters in the local conflict and stability，to resolve at the grassroots level；implement petition cadres rotation system，the construction quality of the letters and cadres．

innovation；petition system；idea

D630．1

A

1007－8207（2010）10－0001－04

2010－08－08

课题组成员：周知民、丁彬、李振宇、刘剑明、都业明、张纬；执笔人：丁彬、李振宇、张纬。