黑龙江省社区矫正试点工作问题研究

□胡敏

（黑龙江省法学研究所，黑龙江 哈尔滨 150090）

黑龙江省社区矫正试点工作问题研究

□胡敏

（黑龙江省法学研究所，黑龙江 哈尔滨 150090）

社区矫正作为一种经济、有效、人道的新型刑罚执行方式，在黑龙江省尚处于试点、起步阶段。历经不断的探索与实践，社区矫正试点工作已初步形成了自己的体系和运行规则。本文依托于对黑龙江省社区矫正试点工作情况的调研，介绍了黑龙江省社区矫正试点工作的现状及成功经验，分析了实践中存在的一些问题，并有针对性地提出了解决的办法，以期为完善我国社区矫正法律制度做一些有益的探索。

黑龙江省；社区矫正；试点；法律思考

社区矫正在国外已有百余年的历史。1973年美国明尼苏达州通过的《社区矫正法》被认为开创了社区矫正的立法先河。我国是近些年才将其作为一种人性化的刑罚执行方式引进，作为一种“舶来品”，我国的社区矫正工作尚处于探索阶段。一般认为，社区矫正是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内矫正罪犯的犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动，它是与监禁刑罚执行方式相对应的一种经济、有效、人道的刑罚执行方式。［1］社区矫正有利于改革和完善我国的刑罚执行制度，有利于提高罪犯的矫正质量，使其更加顺利地回归社会。社区矫正代表着行刑执行方式的未来走向，符合当今世界各国刑罚制度发展的趋势，是司法制度改革的重中之重。

一、黑龙江省社区矫正试点工作的现状

2003年7月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部（以下简称“两高两部”）联合颁布了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，确定了北京、上海、天津、江苏、浙江、山东6个省、市作为试点。2005年1月，两高两部发布了扩大社区矫正试点范围的通知，将河北、内蒙古、黑龙江等12个省、市、自治区纳入到试点范围。被誉为“阳光工程”的社区矫正工作开始在黑龙江省哈尔滨市香坊区、牡丹江市、佳木斯市、大庆市等地开展试点工作。

（一）社区矫正对象

根据我国现行的法律规定，黑龙江省社区矫正对象主要包括因犯罪被判处管制、宣告缓刑、裁定假释、被剥夺政治权利并在社会上服刑的人员，还包括患有严重疾病需保外就医的怀孕或正在哺乳期的妇女、生活不能自理等暂予监外执行人员。其中，符合上述条件，罪行轻微、主观恶性不大的未成年犯、老病残犯以及罪行较轻的初犯、过失犯等，应当作为社区矫正的重点工作对象。黑龙江省自2007年正式开展社区矫正试点工作以来，截至2009年6月，全省共接收矫正对象557人，其中城镇户口的365人，农村户口的20人，目前已经解教172人。截至2009年6月，哈尔滨市香坊区共接收社区矫正对象147人。

（二）社区矫正工作人员

黑龙江省社区矫正工作人员由社区矫正工作者和社会志愿者构成。其中，哈尔滨市社区矫正工作队伍共有427人，主要由三部分组成。一是司法所工作人员。哈尔滨市社区矫正试点区共有20个街道司法所，原有编制34个，现增加到54个。二是从市属监狱、劳教系统抽调的部分工作人员。现已有22名民警充实到社区矫正工作队伍中。三是广泛吸收林大、农大、政法管理干部学院的部分师生以及热衷于社区矫正工作的社区离退休老党员和群众组建社区矫正志愿者队伍，目前共有351人。齐齐哈尔市建立了由专业人员、社工和社区矫正志愿者400余人的社区矫正工作队伍。

（三）社区矫正工作的组织机构

社区矫正工作实行党委统一领导，司法行政机关牵头组织，公检法等部门密切配合，基层司法所具体实施，全社会共同参与的工作机制。对此，黑龙江省成立了社区矫正试点工作领导小组来统一领导、部署、协调社区矫正试点的各项工作。

二、黑龙江省社区矫正试点工作的成功经验

通过一段时期的摸索与实践，黑龙江省社区矫正试点工作取得了初步成效，已形成了一套既符合省情又具特色的工作模式。在组织领导、经费保障及工作方法等方面总结出许多宝贵的经验。

（一）党政领导牵头，各部门密切配合，实现了无缝衔接

黑龙江省社区矫正工作得到了领导的高度重视，并给予了大力支持。省各试点地区通过召开领导小组会和工作协调会，统一部署和解决社区矫正试点工作中遇到的各种问题。为了保证机构对口，省司法厅专设社区矫正处，市、区两级设立社区矫正局，街道设立社区矫正工作站（与司法所合署办公，由司法所所长兼任站长）。社区矫正工作机构均达到定级、定编、定员的标准，实现了纵向与本系统的监狱劳教工作管理部门相对应，横向与公、检、法等部门沟通协调，做到了无缝衔接。目前，黑龙江省社区矫正工作已经形成了“党委政府统一领导，司法行政机关牵头组织，公检法等部门密切配合，基层司法所具体实施，全社会共同参与”的工作格局。在司法行政机关与审判机关、公安机关、监狱之间建立了完善的工作衔接沟通机制，充分发挥了社区矫正的工作合力，从而破解了因法律主体与工作主体不一致产生的一些问题。

（二）保障经费来源，为试点工作开展提供必要的财政支持

全省普遍加大了对社区矫正试点工作的经费投入力度，如哈尔滨市司法局为了确保试点工作的顺利开展增加经费投入，按照省司法厅的“六个一”标准，加强了试点区内20个司法所的基础建设。哈尔滨市司法局还拿出占省厅财政拨款的22%专项资金投入到香坊区，专门用于“五机”（微机、传真机、复印机、照相机、摄像机）以及相关配套办公用品的配备。佳木斯市向阳区长安街道办事处在市司法局和区委、区政府的协调下，购买了一处80多平方米的社区矫正办公用房作为社区矫正工作的谈话室和会议室，并且定期为司法所下拨一定的工作经费，为社区矫正试点工作提供了有力的物质支持。

（三）注重总结经验，创新工作方式

积极探索适合社区矫正工作的方式、方法已成为试点工作的主旋律。创新是试点工作的灵魂，总结是试点工作的归宿，各试点单位在开展试点工作的实践中，具体结合本地实际情况，严格贯彻司法部《司法行政机关社区矫正工作的暂行办法》和省司法厅下发的《黑龙江省社区矫正试点工作流程》及相关规定，大胆创新，努力研究探索试点工作规律，总结出了各具特色的既与省内外成功经验接轨，又符合本地实际的工作方式和方法，为建立社区矫正制度提供了可行性的研究资料和方案。佳木斯市向阳区街道办事处，除了严格执行省、市关于社区矫正试点工作流程等制度外，还制定了一系列的配套制度。哈尔滨市香坊区则采取了“四包四定”的工作方法，即“包人、包教、包管、包服”，“定期组织谈话、定期听取思想汇报、定量公益劳动、定工作标准”。

三、社区矫正工作存在的主要问题

（一）法律依据不足成为制约社区矫正工作顺利开展的瓶颈

⒈社区矫正试点工作无法可依。在我国，社区矫正采取的是先试点后立法的方式，社区矫正的法律依据问题一直以来是制约社区矫正试点工作开展的最大障碍。目前，我国的《刑法》、《刑事诉讼法》、《监狱法》等相关法律对管制、拘役、假释、剥夺政治权利、暂予监外执行等都有相关规定，它们共同构成了我国当前开展社区矫正试点工作的基本法律框架。但多数规定是原则性的，可操作性不强。为弥补上述不足，各地虽然为推进社区矫正工作制定了一系列地方性文件，但囿于法律依据不足也不具可操作性。如黑龙江省为深入开展社区矫正试点工作制定了一系列规范性文件，但同样面临着与全国社区矫正工作相同的问题——法律依据不足。

⒉社区矫正工作主体地位不明确，法律主体与工作主体不一致。依据我国1997年《刑法》和1994年《监狱法》的规定，被判处管制、缓刑、假释、监外执行和剥夺政治权利的服刑人员，由公安机关进行监督和考察。而依据两高两部的通知对上述人员的监督考察工作实际上通常由基层司法行政机关来承担，而且具体工作主要由街道（乡镇）一级司法所来承担。［2］法律将监督考察权赋予了公安机关，而现行的社区矫正试点工作则将这部分权力授予了司法行政机关，由此产生实际工作主体与法律主体的脱节，司法行政机关在行使职权时往往会陷入“无法可依”的窘境。

（二）社区矫正工作主体素质与矫正工作不相匹配

社区矫正的执行主体包括社区矫正工作者和参与、协助主体进行社区矫正工作的志愿者。社区矫正工作者在实践中主要由基层司法所具体承担。而基层司法所一方面要负责法制宣传、人民调解、安置帮教和社区矫正等工作，工作任务重，人力不足，工作人员基本上都是超负荷工作，难免会出现矫正工作实践中流于形式或者疲惫应付的情况。另一方面，基层司法所主要由司法所所长和抽调的干警负责社区矫正工作，这些人员以前没有接触过刑罚执行工作，缺少对矫正对象进行管理、矫正的经验。

为了保证社区矫正工作的顺利开展，黑龙江省除在司法行政机关内部调剂部分在编人员从事专职工作外，还聘请部分专职或兼职社会人员和志愿者，我们可以将其归入社区矫正的第二类主体即社区矫正志愿者。社区矫正是一项比较复杂的社会工作，涉及犯罪学、心理学、教育学等多个学科领域。实践中，急缺既能够开展社会工作又懂法律的社区司法“义工”人才。针对上述问题，哈尔滨市香坊区司法局聘请了一些从政法系统退休的老同志担任志愿者，这些人虽然具有先天的资源优势，但是他们往往身兼数职，不能专心从事社区矫正工作，精力有限导致其工作中不能深入细致地对矫正对象进行心理测试、疏导和矫治，也就不能正确选择合适的切入点，制订有效的矫正帮教措施，直接影响了社区矫正的效果。

（三）经费保障不足

黑龙江省社区矫正经费保障总体来说比较困难，经费来源主要依靠政府的临时拨款和司法行政机关工作经费自行调剂，目前未将社区矫正经费纳入同级财政预算，而且经费投入越是到基层就会越少，工作经费缺乏长效保障机制。在调研中发现，很多基层司法所缺乏必要的办公经费，办公条件简陋，更不要说配备先进的社区矫正设施。基层社区矫正部门的同志经常抱怨社区矫正经费不足，基本的办公条件不能保障。另外，监狱经费由国家财政预算按人头拨付给监狱，如果服刑人员符合假释、监外执行条件，被假释或被采取监外执行措施的，就要由社区矫正机构具体负责有关的监督与考核工作，但是工作经费已经按人头拨付给了监狱，实践中这些人头费并没有转移给社区矫正机关或由国家财政拨付相应款项。虽然社区矫正与监狱矫正相比行刑成本较低，但也需要一定的经费运作。再如公安机关负责管制、拘役犯的执行，实际上是由社区矫正机构来具体执行的，而经费却拨给了公安机关。这就形成“做事的无经费，有经费则不做事”的尴尬局面。

（四）公众认可度、参与度不高

社会公众资源是帮助犯罪人改过自新、顺利回归社会的重要力量。随着社区矫正试点工作的不断深入和扩展，群众逐渐地接受了社区矫正这一新生事物，但仍有相当一部分群众对社区矫正工作存在误区，对“罪犯”的认识还有局限性，甚至把国家机关帮助符合条件的社区服刑人员解决就业、生活和心理等方面的问题看成是国家在鼓励犯罪，有的人甚至认为社区矫正是逃避法律制裁的“合法外衣”。还有部分人对社区矫正工作不认可，排斥、歧视社区服刑人员，比如当雇主了解到雇佣人员是有前科的人，往往拒绝为其提供工作。［3］这种社区环境不利于改造犯人的心理和行为恶习，甚至会导致矫正对象对社会产生仇视、报复、破罐破摔等病态心理，产生自卑感，导致自我心理定位降格，甚至再次走上违法犯罪的道路。在调研中发现，不仅相当一部分群众根本不了解社区矫正，有的法律院校的师生也不知道社区矫正工作的性质和内容。这样的社会环境不得不引起社区矫正相关工作部门的反思。

四、完善社区矫正工作的对策

（一）完善社区矫正法律体系

⒈完善社区矫正立法，使社区矫正有法可依。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，社区矫正作为我国建设法治国家进程中的一项重大举措，也必定要在法治的轨道上运行，对其立法必须慎之又慎，不宜操之过急，需等待试点经验成熟，准确把握全国各试点地区的不同特点，摸索到一般规律后方可制定全国范围内施行的社区矫正法。因此，首先应做好《刑法》、《刑事诉讼法》、《监狱法》等法律、法规的修订完善工作，对其中有关不适应社区矫正制度的规定加以局部性修改调整，使社区矫正这一严肃的刑罚执行活动于法有据，在法治的环境下规范、有序、健康地运行。

在条件成熟时，全国人大及全国人大常委会应根据社区矫正试点工作的经验和规律，在借鉴国外有关社区矫正立法有益经验的基础上，制定一部专门的社区矫正法，对社区矫正的法律性质、适用范围、监督管理措施、保障体系、工作程序以及社区矫正机构和人员的设置、各部门之间的职责分工以及工作衔接、法律责任等方面做出明确规定，为社区矫正工作在全国范围内的顺利推广提供强有力的法律支持。［4］

⒉明确社区矫正工作主体的法律地位。从实践的角度看，公安机关具有双重身份，既是行政执法机关又是刑事侦查机关，主要负责预防、制止和侦查违法犯罪活动，维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为。因此，公安机关本身的职责决定了它并不适应成为社区矫正的工作主体，而由基层司法行政机关负责社区矫正工作能够合理地配置行刑资源。实践也证明了由基层司法所负责社区矫正工作确实能取得明显的成效，因此，有必要在法律中明确界定社区矫正的工作主体，避免法律规定与具体实践相悖的尴尬局面。即通过法律明确规定社区矫正工作主体为司法行政机关，并赋予其相应的法定职权与职责，使司法行政机关行使职权、履行职责有明确的法律依据。

（二）加强队伍建设

社区矫正工作人员的法律知识和业务技能是试点工作能否规范、稳步推进的关键。对此，政府相关部门一方面，应加大对现有人员的培训力度，可以经常派人走出去，向全国开展试点工作比较成功的单位学习取经，并结合本地区的实际情况引进经验，这样可以缩短工作摸索的时间。与此同时，还要对社区矫正工作人员开展经常性的专职实务培训，注重培训的实际效果，不走过场、不走形式，通过切实可行的业务培训使之不断更新知识，熟练掌握社区矫正的工作方法和技巧，有效促使这些同志更快、更好地适应矫正工作的基本要求；［5］另一方面，要严把准入关，提高门槛，对社区矫正工作人员相关素质提出更高的要求。例如，可以制定社区矫正人员资格证书制度，只有获得相应的资格证书，并且通过公开考试才能予以录取。在条件成熟时，省内各相关高校也可以设立社区矫正工作相关专业或课程，为社区矫正工作的顺利开展提供专业人才。

（三）加大经费保障力度

社区矫正同传统的监禁模式相比具有运行成本低的特点，但这并不意味着社区矫正工作不需要成本投入。因此，国家机关在这项工作中扮演的角色更多的是管理和服务，实现这种管理和服务必须投入必要的人力、物力、财力。［6］尤其在社区矫正制度的初创时期，有充足的人、财、物投入作保障，使工作具备较高的起点和标准是非常必要的。在资金保障方面，应采取“政府主导，多方筹措”的方式：一是政府主导。应尽快确立社区矫正的财政保障体制，财政部门要落实社区矫正的专项经费，单独预算、列支，将社区矫正机构的办公经费纳入各级政府财政预算，持续提供适当经费。［7］可以借鉴南方一些省市开展社区矫正工作中为弥补经费不足问题采取的按社区矫正对象人头划拨活动经费的方法。同时，还要强化基层设施建设，改善社区矫正办事机构的办公条件，按照“六个一”的标准配备必要的办公设施，确保社区矫正工作的顺利开展。此外，对于实践中创建的社区矫正创业基地，政府应给予一定的经费扶持和政策优惠。特别是对于基层更应当在财政保障方面给予倾斜。在社区矫正机构与监狱、公安机关经费的分配上，也可以建立钱随人走的经费保障机制。在罪犯被假释或被监外执行、管制、拘役、缓刑时所拨经费应相应地移转给社区矫正工作机构。二是多方筹措。政府部门要充分发挥政治优势，组织和协调社区各方力量，共同参与到社区矫正工作中来。在此，各地政府应制定相关政策，多渠道筹措资金，尽快解决社区矫正工作经费短缺的问题。可以通过市场化运作的方式，通过各种优惠政策，鼓励、引导当地企业、个人参与投资，建设必要的社区矫正设施，广泛吸纳社区矫正对象，为社区服刑人员提供充足就业岗位和生存机会。

（四）加大宣传力度，营造良好的公众参与氛围

社区矫正工作能否顺利开展，仅靠政府的力量还远远不够，还需积极动员社会各界的广泛参与。首先，应加大社区矫正的宣传力度。省各试点地区应充分利用报刊、简报、电视、广播、网络等主流媒体，全方位宣传社区矫正的性质、内容和目的，做到对外宣传全面、准确、有力，以便使公众逐步提高对社区矫正工作的认知度和参与热情，把它看成是对罪犯进行教育改造的适宜措施，彻底消除社会公众对矫正对象的排斥和歧视心理，为矫正对象顺利回归社会提供和谐、温暖的人文环境。同时，要加强对社区矫正对象的宣传教育，使其了解自己应承担的义务、应遵循的规则和拥有的权利，更好地配合矫正工作。其次，要组织调动社区一切可用资源。一是充分发挥志愿者队伍对矫正执行机关工作的有效补充作用。社区矫正志愿者是一支重要的社会力量，他们拥有着先天的资源优势，是与矫正对象接触最为频繁的群体，他们对社区矫正工作的参与，将在很大程度上影响着社区矫正效果的发挥。但这只队伍的形成和稳定需要大量的时间、精力和资金投入。二是可以依托和充分利用现有资源，使其兼顾社区矫正功能，避免重复投资造成浪费。如可在学校、革命烈士陵园、心理诊所等建立教育基地，可在敬老院、公园等地建立社区矫正公益劳动基地。可以从大学、协会、团体等聘请教授、讲师、优秀大学生担任心理矫正顾问。例如，哈尔滨市香坊区司法局与东北林业大学建立了长期合作关系，该校已成为香坊区司法局理论培训基地，承担了社区矫正工作人员的理论培训任务。这一举措一方面给高校学生提供了社会实践的基地，另一方面也充分利用了社会资源，发挥了高校学生的专长，为社区矫正工作的顺利开展提供了智力支持和精神动力，实现了双赢。

［1］2003年最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部颁布《关于开展社区矫正试点工作的通知》［Z］.

［2］潘兆康.论我国社区矫正制度的完善［D］.中国政法大学硕士毕业论文，2007.15－16.

［3］孙启亮.从调研中看社区矫正［J］.石家庄法商职业学院教育与研究，2008，（01）.

［4］叶晗.试论我国社区矫正制度的现状与完善［D］，青岛大学硕士学位论文，2008.25.

［5］李永清.建立我国社区矫正制度刍议［J］.监所研究，2006，（03）.

［6］贾晓文.当前社区矫正工作中的热点难点问题研究［J］.法学论坛，2008，（09）.

［7］马辉.我国社区矫正的困难与对策［J］.法制与经济，2007，（07）.

（责任编辑：王秀艳）

Study on Community Corrections Experimental Work in Heilongjiang Province

Hu Min

As an economic，effective and humane means of new penalties implementation，community corrections is still in experimental stage in Heilongjiang province.Through constant exploration and practice，community corrections experimental work has been initially formed its own unique system and operating rules.This article relies on research of community correction experimental work in Heilongjiang Province，describes the status of community correction and successful experience work in Heilongjiang，systematic analysis some problems in practice，and target－oriented proposed the perfect countermeasure，which to do some useful explore for improving the community corrections legal system.

Heilongjiang province；community correction；experimental work； legal considerations

C916

A

1007－8207（2010）10－0024－04

2010－02－07

胡敏 （1981—），女，黑龙江庆安人，黑龙江省法学研究所助理研究员，法学硕士，研究方向为行政法学。

本文系黑龙江省司法厅课题 “社区矫正业务与实践”的阶段性成果，项目编号：100286。