我国农村公共物品供给机制探究

□张军涛，曹煜玲

（东北财经大学，辽宁大连116025）

我国农村公共物品供给机制探究

□张军涛，曹煜玲

（东北财经大学，辽宁大连116025）

建立和完善农村公共物品的有效供给机制，对推进我国农村经济社会健康发展具有重要意义。本文在评述国内外相关研究进展的基础上，对我国农村构建公共物品供给机制的必要性进行了分析，提出了完善农村公共物品供给机制的新思路。即构建以需求为主导的农村公共物品供给机制，健全农村公共物品供给的民主决策机制，强化财政和监管制度。

农村公共物品；供给机制；供给主体

一、国内外对农村公共物品供给研究的进展情况

农村公共物品是指农村地区农业、农村或农民生产、生活所需的具有一定的非排他性和非竞争性的物品和服务。［1］结合我国当前农村实际，农村公共物品就是指为满足农村居民的物质与精神生活需求和农村社会的综合协调发展所提供的各种物质形态和非物质形态的公共物品与公共服务。相对于农民的私人产品而言，这些物品主要用于满足农村公共需要，使农村社会受益，但其受益范围又不局限于农村地区。

农村公共物品具有一般公共物品的基本特点，即非排他性和非竞争性，涉及农村公共设施、公共服务、公共事业、公共福利等各个领域，包括义务教育、优抚救济、社会保障、社会治安、文化卫生等社会事业和供水、供电、道路等公共基础设施以及生态环境建设、防灾减灾、公共科技资源与服务，行政、法律和社区服务等。

国外对公共物品的研究起步较早，已形成了系统的公共物品理论。自1954年萨缪尔森提出公共物品的定义以来，西方国家围绕着公共物品的提供、需求及搭便车问题展开了深入的分析和研究。归纳起来，国外对于公共物品供给的研究主要有两种思路：一种是将公共物品供给的决定诉诸政治程序，用公众投票的方式解决。例如布坎南及公共选择学派，他们拓宽了公共物品的理论研究领域，研究非市场决策问题，发展了公共选择理论。另一种思路是设计一种计划程序，诱导个人基于自身的利益而真实显示其对公共物品的偏好，即激励机制设计问题。

但是，由于国外城乡之间的分割并不像我国这样分明，其公共物品的供给在城乡之间的差异远不如我国这样明显，难以就农村公共物品和城市公共物品做出明确的区分。所以，国外学者并没有把农村公共物品供给作为一个单独的问题进行研究，而只是作为公共物品理论的一部分进行研究。因此，对于农村公共物品供给方面的论述并不多。近年来，国外对农村公共物品的研究主要是公共物品理论的应用和延伸。在农村公共物品供给问题的实践中，许多国家进行了有益的尝试并取得了成功，积累了许多可借鉴的经验。

我国关于农村公共物品供给的研究起步较晚，目前还没有形成一套完整的理论体系。近年来，我国学者对农村公共物品的供给现状、供给模式、供给制度、供给效率以及农村公共产品供给与农民的收入、农村公共物品与农民负担等问题的研究才逐渐增多。

（一）关于农村公共物品的供给现状和特点

王国华、李克强认为，改革开放以来，我国政府把有限的财力绝大部分投向城市，出现了严重的公共物品城市化倾向。［2］叶子荣、刘鸿渊认为，农村的公共物品供给制度是以自给自足为主、政府供给为辅的供给体制，尤其是涉及农村生产和农民生存环境方面的公共物品提供仍然是以农民自给自足为主，农民并未从实质上摆脱农村公共物品供给主体的责任。［3］有学者认为，农村公共物品的供给具有制度外筹资机制和自上而下的决策机制等特点。例如：熊巍认为，农村公共物品供给较少顾及需求者的需求信息和农民本身存在的文化特质，这种自上而下的供给机制导致了农村公共物品供给效率的低下。［4］郭泽保认为，公共物品供给存在重数量、轻质量、重新建、轻维护等问题。［5］

（二）关于农村公共物品的供给体制及模式

雷晓康通过分析现行农村公共物品供给机制内生的几种矛盾后认为，应将农村公共物品支出列入国家财政支出体系，通过发行农村公共物品债券和以工补农等多种方法，多渠道为农村公共物品的生产提供资金，寻求农民公平的生存权，也为解决农民负担过重等问题提供标本兼治的方法。［6］林万龙认为，要建立主体多元化的供给体制，一部分准公共物品可以通过市场来提供。［7］陶勇认为，对于农村准公共物品，可以依据受益范围的大小，采取公办民助或民办公助等形式，解决准公共物品的供给不足问题。［8］张军认为，农村公共物品供给制度中存在的问题是资金的筹措和使用缺乏规范的监督和管理，并建议在农村基层建立规范的财政制度。［9］

（三）关于政府在农村公共物品供给中的作用

马晓河认为，农村公共物品应该由政府来提供，政府应依法强化农村公共物品的投入，政府还可以通过财政补助、税收、价格等政策，引导农民或民间企业进行基础设施建设。［10］郑秉文认为，政府的职能是提供而不是生产公共物品。［11］

笔者认为，完善农村公共物品的有效供给机制，对缩小城乡差距、推进农村社会的健康发展具有重要的意义。为实现这一目标，必须根据农村公共物品的不同属性和层次，形成多元化的供给主体以及不同主体间相互合作形成的供给体系。即在供给主体、资金来源和供给方式上实现多主体（包括政府、社区和私人部门等）供给。根据我国的具体情况，应构建以需求为主导的农村公共物品供给机制，健全农村公共物品供给的民主决策机制，强化财政监管制度，构建适应农村经济社会健康发展需求的公共物品供给机制。

二、构建农村公共物品供给新机制的必要性

现阶段，为农村提供充足的公共物品，实现农村公共物品的有效供给，可以极大地促进农村经济社会的发展。

（一）有利于减轻农民负担，增加农民收入

由于我国实行的是城乡非均衡的公共物品供给制度和“自上而下”的农村公共物品决策程序，供给责任的缺失以及供给过程缺乏有效监督共同导致了农村发展的困境。政府对农村公共物品供给不足，农民需要的公共物品均由农民负担，导致农民负担沉重。如果农村公共物品做到有效供给就能够减轻农民的负担，并在一定程度上增加农民的收入。

（二）有利于提高农业生产力和竞争力

农村公共物品供给缺乏制约了农业生产效率的提高，影响了农业的竞争力。农村公共物品的有效提供可以降低农业的自然风险和市场风险，可以提高农业抵抗自然灾害的能力。农业保险体系和市场信息系统能够分散和降低农产品的市场风险。农村公共物品的有效提供可以降低农村经营活动的成本，提高农村生产活动的效率。

（三）有利于扩大农村消费市场

公共物品与私人物品之间存在着高度的互补性。前者的有效供给是后者消费的前提条件，公共物品供给不足将制约个人对某些私人物品的消费。农村消费环境差的主要原因是农村非生产性公共物品供给滞后，基础设施不完善，既严重制约了农户消费需求的增长，又影响了农村居民整体生活质量的提高。因此，加大农村公共物品的投入力度，尤其是加快农村水网、电网、路网、信息网、服务网的建设，可以降低农民的消费成本，提高农民的边际消费意识，进而带动农村市场消费，拉动整个经济的增长。

（四）有利于缩小城乡差别

长期以来，我国在公共物品的供给上一直存在着重城市轻农村、先市民后农民的倾向。虽然目前城乡居民在吃、穿、用等方面的个人消费水平差距正逐渐缩小，但是，在公共物品消费尤其是享有的社会保障、公共福利方面的差距在扩大。农村公共物品的严重短缺使得农民在基础教育、公共医疗、社会保障等方面与城市居民形成了极大的差别。然而，农村城镇化、农村工业化、农业产业化的进程依赖于交通、电力、通讯和环保等基础设施的提供。因此，农村公共物品的有效供给不仅可以促进农民的消费，而且可以繁荣农村经济，缩小城乡差距。

三、农村公共物品供给新机制的建构

（一）建立多元化的供给主体

随着农村社会经济的发展，农民对公共物品的需求日益增长，政府对农村公共物品的供给缺口则显得越来越大，供给与需求严重失衡。根据公共物品供给的相关理论和我国农村公共物品供给的现实情况，除了少数涉及国家安全、经济与社会稳定的公共物品由政府直接生产和提供以外，政府应当开放公共物品的供给市场，实现农村公共物品供给主体的多元化。

多元化的公共物品供给主体既可以是政府也可以是私人部门和非营利组织。供给主体实现多元化之后，需要明确主体各自的责任。对于全国性的纯公共物品要由中央或省级以上政府提供，对于地方性的公共物品主要由地方政府提供，对于准公共物品由地方政府与个人共同提供，对于社区性的公共产品和近私人的公共物品主要由农户个人或社区提供。政府应提供一定的补助与支持，着重解决好与当前农业经济发展和农民生活紧密相关的公共物品的供给问题。

落实提供公共物品的责任必须以相应层级的政府具有相应的资金实力为基本前提。在某一层级政府的资金实力被经济发展和居民收入水平客观限定的情况下，如果赋予其超过这一能力的财政支出责任，那么，上级政府必须负责补充为其提供标准的公共物品所需的财力缺口。同时，要积极进行乡镇行政管理体制改革，合理界定乡镇政府的职能和事权范围，合理划分乡镇财政的收支范围，把乡镇政府的收入与支出纳入一级独立的财政进行规范化管理，使乡镇的财权和事权相符合。

对于农村公共物品中非排他性和非竞争性不强的准公共物品和公共服务，可以按照市场原则由私人部门或企业作为供给主体提供。比如：科技服务、信息服务、文化服务等都可以由私人部门提供。由私人部门或企业提供的公共物品一般是“俱乐部型”的物品，由于这类准公共物品存在着排他性，不仅可以有效地将搭便车者排除在外，还可以大幅度地降低私人部门提供物品的交易成本，从而激励私人部门提供某些公共物品。

（二）创新公共物品供给的需求表达机制和决策机制

⒈创新农村公共物品的需求表达机制。首先，为了准确、全面地了解农民对公共物品的实际需求，由农民和农村的需求决定农村公共物品的供给，必须进一步完善村民委员会制度和乡镇人民代表大会制度，充分发挥农村基层组织的作用，以民主的方式，由全体农民或农民代表对本区域的公益事业建设进行投票表决，使农民的意见得到充分反映，建立农民需求偏好的有效显示机制。同时，改革农村社区负责人的产生办法，通过真正的民主选举程序，使农村社区负责人在农村公共物品的供给决策中为农民负责，把增进当地居民的利益放在首位，避免制定出一些脱离农村实际的公共物品供给方案。其次，为确保农民对公共物品的充分选择权，使供给与需求相匹配，需要增强农民的主体意识和公民意识，引导他们积极参与相关的决策活动和对公共事务的监督、管理活动，增强其参政议政的能力。要不断提高农民的文化素质，促成农民对公共物品需求的理性化。

⒉完善农村公共物品供给的决策机制。为了科学、有效地为农民提供公共物品，需要将农村公共物品决策程序由传统单一的“自上而下”的体制转变为“自上而下”和“自下而上”相结合的双向决策体制。对于直接影响农村居民生产生活的基础性和小型公共物品的供给决策，应当由农民主动表达自己的需求意愿，然后向政府提出供给申请，即采用“自下而上”的决策体制。而对于较大型的农村公共物品供给，应建立专家听证制度，并在此基础上由本级人民代表大会投票决定。

（三）完善农村公共物品供给的财政机制

要从根本上改变非均衡的城乡公共物品供给制度，需要调整政府的公共支出政策，［12］加大对农业和农村的投资力度，建立城乡一体化的公共物品供给体系，向城市和农村提供均衡的公共物品。政府在安排基础建设投资和公共事业经费等公共财政资金时，要更多地向农村倾斜，不断改善和增加农村的公共物品和公共服务。

⒈调整财政支农结构，有效提供公共物品。政府应抓住农业及农村的主要问题，转移财政支农的重点，这样，才能使有限的资金发挥更高的效率，为广大农民提供充足的公共物品。一是加强农村基础设施建设，为农业生产提供良好的外部条件；二是加大中央及各省级财政对农村基础教育的转移支付力度；三是建立城乡统一的医疗和社会保障制度，提高农民的生活质量。

⒉调整公共财政转移支付结构，保证农村基层财政的正常运行。要根据各地经济发展水平决定财政支出的数额，提高具有均等化作用的转移支付比重。在短期内为保证基层财政对农村基础教育、公共医疗、社会保障等公共物品和服务的有效供给，应考虑适当增加专项的转移支付数额。可以实行跨级的转移支付，这样，既能减少转移支付资金的流失，又能增加转移支付的透明度，从而更好地解决由于县乡财政困难而导致的农村公共物品供给资金不足的问题。例如：中央财政可以绕开省、市两级财政，对基层实行跨级的转移支付。同时，可以充分发挥省级政府调节县域财力均衡的功能，绕过市一级建立省与县、乡之间的转移支付机制。

（四）完善农村公共物品供给的保障制度

⒈完善公共物品供给的监督制度。要建立有效的农村公共资源使用监督机制，增加公共资源使用的透明度。要切实加强公共项目管理，不仅要健全项目法人责任制、工程招标制、工程监理制等管理制度，还要将项目资金的使用置于严格的社会监督之下，提高资金的使用效率。

⒉加强立法保障。农村公共物品的合理有效供给需要法律的保障。例如：要切实贯彻落实农村公共卫生条例、农村义务教育实施条例、农村最低生活保障等基本法规，完善村民自治章程、村规民约等管理制度和办法，从法律上保证公共物品供给与使用的公平与公开，保护农民的合法权益，保证农村社会的和谐与稳定。

⒊建立科学的政府绩效评估体系。要建立以提供公共服务为中心的政绩评价机制。例如：乡镇政府要将其职能从直接管理经济转向以创造良好的制度环境、提供最基本的公共物品和服务为主。［13］因此，要将政绩考评从原来硬性的经济数量指标转移到公共物品供给水平上来，避免官员考评中的政绩化倾向。要建立政府公共物品和公共服务的责任追究机制，从制度层面保障政府在公共物品和公共服务供给上的执行能力和效率，防止私人和企业为追求利润最大化而降低公共物品的质量，把实现全体农民的共同利益、保证农村公共物品和公共服务的有效供给作为政府绩效评估体系的根本目标。

［1］徐小青．中国农村公共服务［M］．中国发展出版社，2002．

［2］王国华，李克强．农村公共产品供给与农民收入问题研究［J］．财政研究，2003，（01）：26－30．

［3］子荣，刘鸿渊．农村公共产品供给制度历史、现状与重构［J］．学术研究，2005，（01）：57－62．

［4］熊巍．我国农村公共产品供给分析与模式选择［J］．中国农村经济，2002，（07）：36－44．

［5］郭泽保．建立和完善农村公共产品需求选择的表达机制［J］．中国行政管理，2004，（12）：17－20．

［6］雷晓康．农村公共物品提供机制的内在矛盾及其解决思路［J］．西北农林科技大学学报，2003，（03）：98－100．

［7］林万龙．乡村社区公共产品的制度外筹资历史、现状及改革［J］．中国农村经济，2002，（07）：27－35．

［8］陶勇．我国农村公共产品供给体制改革的思考［J］．改革开放论坛，2004，（03）：35－37．

［9］张军，何寒熙．中国农村公共产品供给：改革后的变迁［J］．改革，1996，（05）：25－26．

［10］马晓河．重视农村公共品的供给［N］．中国经济导报，2002－11－7（10）．

［11］郑秉文．公共支出不断膨胀与公共产品生产的两个趋势［J］．社会科学辑刊，1994，（04）：50－54．

［12］平新桥，白洁．中国财政分权和地方公共物品的供给［J］．财贸经济，2006，（02）：49－55．

［13］李平．新农村建设中乡镇政府职能转变与农民专业合作组织发展［J］．中国行政管理，2008，（05）：81－83．

（责任编辑：高静）

Study on the Supply Mechanism of China＇s Rural Public Goods

Zhang Juntao，Cao Yuling

It is important to improve the rural public goods supply mechanism for promoting the building of new socialist countryside in China．In this paper，on the basis of reviewing of the research progress in China and abroad，the need for new supply mechanisms of China＇s rural public goods has been analyzed，and the new ideas have been put forward．The article concluded that it would be to build demand－driven rural public goods supply mechanism，improve the democratic decision－making mechanism about the supply of public goods in rural areas，and strengthen the financial and regulatory system．

rural public goods；supply mechanism；main supplier

C916

A

1007－8207（2010）10－0064－03

2010－05－14

张军涛（1963—），男，河北石家庄人，东北财经大学公共管理学院教授，博士生导师，研究方向为区域经济、公共管理；曹煜玲（1975—），女，辽宁大连人，东北财经大学公共管理学院博士研究生，研究方向为公共管理、社会保障。

本文获得辽宁省哲学社会科学规划基金项目的资助，项目编号：L08BJY032。