高校在促进大学生就业中的职责定位与政府管理的法律纬度

□沈晓燕

（连云港师范高等专科学校，江苏连云港222000）

高校在促进大学生就业中的职责定位与政府管理的法律纬度

□沈晓燕

（连云港师范高等专科学校，江苏连云港222000）

高校在大学生就业问题上的角色界定模糊，政府主导的就业率导向和行政化管理体制是其深层原因。法治政府的权力治理要求政府的权力行使应有相应的法律纬度。解决问题的途径是淡化高校与政府间的“行政关系”，发挥政府服务功能，依法落实高校办学自主权，回归高校的办学本质。

高校；就业促进；职责定位；就业率导向；法律纬度

一、问题的提出：高校在大学生就业问题上的角色界定模糊

近年来，大学生就业难的问题一直是社会关注的热点问题。2008年下半年席卷全球的金融危机给我国大学生就业带来了更大的压力。依据高等教育的持续发展态势，大学生就业形势在“十二五”期间将会更加严峻。据人力资源和社会保障部就业促进司统计，“十二五”期间，每年大学毕业生预计平均在670－680万人，较“十一五”期间的总量增加700万人。这将促使大学生就业市场的竞争变得更加激烈。

就一般的社会认知理论中的近因效应理论而言，由于大学生就业难发生在学生走出高校之后，因此，人们在分析大学生就业难题时，自然而然地就直接将其与高校紧密地联系到一起。目前在学界的研究和政策的制定中，政府和社会各界越来越多地把关注的目光投注到高等学校，强调高校在就业率提升方面的责任和义务。虽然高校作为高等教育机构在整个社会分工体系中承担着人才培养和输出的职能，在实现大学生就业和融入社会方面有着其它社会机构无法替代的功能。但是，在解决大学生就业困难这个问题上，高校应该承担什么样的社会责任、应该如何承担他的社会责任则是一个值得深思的问题。

事实上，大学生就业是整个社会系统运作的一个结果，高校作为整个社会教育的一个环节，作为社会分工体系的一个部分，在实现大学生充分就业方面不仅需要高校人才培养模式的调整实现与社会需求的相互适应，同时，也需要其他社会分工系统的协作和配套。就目前的国家宏观经济背景和高等教育管理体制而言，对学生的就业率担负过多的责任和义务，高校难承其重。过度强调高校在促进学生就业中的社会责任反而会模糊了高校办学应有的方向。

因此，准确界定高校在大学生就业方面的角色和应该承担起的责任，认真检讨我们现行相关政策的合理性也许是我们解决这个难题的可行性思路。

二、政府主导的就业率导向和对高校的行政化管理体制是高校职责定位模糊的深层原因；法治政府的权力治理要求政府的权力行使应有相应的法律纬度

（一）政府主导的就业率导向致使高校办学目标漂移

面对大学生就业难的实际现状，各级政府及主管部门都对高校有就业率的统计要求，在历年的地方政府和各级教育主管部门的关于大学生就业工作的指导意见中，规定了一系列高校应该承担的促进就业的事务，明示或暗示应该达到的就业率。作为高校主管部门，对就业率的统计可以直接与高校人才培养水平的评估挂钩，和专业的调整与招生计划挂钩，这些对高校来说都是至关重要的利益，因此不得不耗费大量精力认真对待，一方面充分迎合就业市场申报新专业，组织老师转向新的专业方向。另一方面在就业率统计方面煞费苦心，摆在眼面前的就业率就是办学效果最直观的评价。事实上，各高校毕业生就业率由学校自己根据教育主管部门规定的口径和方法统计上报，缺乏中立的第三方机构统计数据，并且单一的当年就业率统计很难反映就业的质量和动态变化。因此，尽管每年官方和各学校公布的就业率都很高，但并无多少实际价值。①据2004年前国家劳动和社会保障部劳动科学研究所、北森测评网与新浪网策划的“第一次就业调查”结果显示：比例半数人第一次选择工作时是盲目的，调查统计发现大学生就业后的1年内流失率高达50%，两年内的流失率接近四分之三。而有些同学为了得到一份工作，薪酬竟然降到零。

相反这种短视的评价考核机制不仅不能真正解决大学生就业问题，还会损害大学生的综合素质和就业能力的提升，模糊高校的办学方向。

高校的办学目标在实质上发生了漂移，社会上什么行业就业形势好，就一窝蜂似地去开设什么专业，待师资终于形成一支专业队伍时，毕业生走向人才市场发现旺盛的需求已是昨日黄花，而他们这些水平参差不齐、规格极其相似的大学生就很容易成为结构性失业大军中的一部分。社会日新月异地发展变化着，不断催生新的职业和需求，不可避免地会出现高校的专业设置和师资队伍的建设不能快速适应并满足人才培养需求的状况。

同时为了提升就业率，增加学生寻找就业机会和准备考研的时间，②对高校而言，学生考研可以纳入已就业指标；对学生而言考研也可以暂时避开就业困局。在实际教学过程中，教学计划的实施全面提速，四年的课务提前到三年，三年的课务提前到两年，最后一年专业实习并找工作，或者干脆让位于考研。待学生毕业时，很多学校把签订就业协议书作为领取毕业证书的条件之一，就业率成了高校培养学生的指挥棒，高校在人们的观念中，日益接近于一个普通的职业培训场所，这对高校人才培养的实际效果产生了诸多的负面影响，造成高校办学者和学生浮躁心态，最终不利于高等教育事业的长远发展。笔者以为，政府对高校的管理和指导应当在尊重高等教育规律和法治的前提下进行。

（二）政府对高校专业设置的行政干预与劳动力市场机制的冲突

自上世纪80年代开始，政府开始逐步让渡对高校专业的管治权，授权高校“调整专业服务方向，制定教学计划大纲，编写和选用教材”。然而，专业及课程的设置中仍然存在行政干预和条条框框过多的状况。于1998年8月颁布的《中华人民共和国高等教育法》第33条规定：“高等学校依法自主设置和调整学科、专业”。但在此前一个月颁布并实施至今的《普通高校本科专业目录》依然是高等教育工作的“基本的指导性文件”，几乎是高等学校招生、学位授予等所有业务的“重要依据”。出现这种法律规定让位于效力层次较低的行政规范文件的现象，根源在于高等教育法虽然明确了大学的法人地位，为其处理与其他市场主体的关系提供了产权依据，但仍然没有明确大学的所有权归属，导致政府作为当然管理者以所有者身份对高校行使经营权、使用权、分配权和处置权；同时由于没有对行政权力予以法的约束，客观上使政府很难主动消除计划经济体制下行政管理的遗风。［1］以专业目录作为申报新专业的前提条件，或以专业目录为分类、归属依据，更是强化了高校对计划性、给定性专业的依附，削弱了高校以市场需求为导向开发课程、更新专业的自觉意识，限制了高校开办跨学科专业的能力，“专业”，成为市场力量和学术力量与行政力量相持搏弈的结果。当高校培养出来的学生不能与市场需求适销对路造成结构性失业时，不能把专业设置不合理的责任完全归咎于高校。

在教育部《关于做好2010年普通高等学校毕业生就业工作的通知》中明确“教育部门将切实把毕业生就业状况作为评价高等学校办学效果的重要指标，在对新建本科院校和高职院校的教学评估中，将加大就业状况指标的权重。”但是，在劳动力市场上，绝大多数的实际用工主体是享有依法自主管理、自负盈亏的企业，政府不可能通过行政指令的方式引导就业市场。在经济运行的市场条件下，由于政府权力的有限性，政府并不直接掌握劳动力市场的资源配置，政府与市场两种力量的相互牵掣使得高校成为政策不利后果的承担者。

“在高等教育领域，通过对自身角色的调整，它将经费、学生就业这样一些可能出现危机的事项推向边缘、基层和高校。而对于政府而言，它只是通过掌控制定标准的权力而牢牢握有控制权。换言之，它下放的多是责任和危机，而保留的则是控制权。”［2］

（三）政府对就业促进法律的理解和执行有偏差，行政权力不宜在法律的纬度之外擅设附加的行政义务

对于高校在就业促进中的法律义务，在《中华人民共和国高等教育法》仅限于第59条规定：“高等学校应当为毕业生提供就业指导和服务。”而就业指导与服务主要是指导大学生了解就业形势，掌握有关毕业生就业的法律规定、方针政策，帮助树立正确的就业观念，提供就业信息和咨询服务。这只是和学生就业相关的一部分事务，绝对不宜用最终的就业率来考量它的有效性。如果说《高等教育法》出台时还没有高校扩招而对十年扩招后出现的大学生就业困局没有预设的话，那么2008年实施的《就业促进法》就是对就业促进的义务主体和责任内容的全面规定。主要规定县级以上政府部门的就业促进义务，并没有对高校的就业促进义务的具体规定。同时实施的劳动和社会保障部制定的《就业服务与就业管理规定》则更为详细地规定用人单位、就业服务机构和职业中介机构在就业管理中的义务。

因此，就现行法律规定而言，政府与高校在学生就业促进中各自的职责定位是明确的。就业促进义务主体是政府，就业促进是应该由政府统筹规划、主导，企业、社会、高校各司其职的一项系统工程。政府发展经济、创造就业机会，调整经济结构、预测人才市场需求，高校配合的是学业指导和就业指导工作，负责按照既定的专业培养规格和教学计划指导学业。由于政府在法律纬度之外对高校附加的行政义务导致了高校角色定位模糊，同时也造成了真正的促进就业主体缺位的现状。［3］

三、结语：回归高校办学本质，依法落实政府与高校促进大学生就业的社会责任

（一）依法落实高校在就业促进中的社会责任，回归高校办学的本质

高校对于促进大学生就业的社会责任，最好的落实方式就是完善育人工作，努力践行《高等教育法》明确的育人任务。《高等教育法》第5条规定：高等教育的任务是培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设。

探究学问、追求真理、培育人才、崇尚学术自由，是高等教育的本质特征。高等教育的培养目标不仅要具备专业知识和技能，还要具备科研能力、人文精神和科学精神、社会责任感。学术能开阔的视野，增强师生的判断能力和社会责任感，使他们更主动地承担为社会服务的责任。唯有这样的高等教育，才能跳出普通职业训练的窠臼。③

德国教育家洪堡认为，高等学校“立身的根本原则是在最深入、最广泛的意义上培植科学，并使之服务于全民族的精神和道德教育”。自从进入工业化社会，高等教育始终是为经济发展服务的。但是，各国教育发展历史表明，高等教育为经济服务，并不意味着必须时时刻刻根据经济发展需要，提供各种配套性人才。教育发展的规律是，必须从基础做起，逐步建立一种人才自我发展的良性循环机制，通过发展教育服务经济，并且通过服务经济进一步发展教育。而不是把经济和教育直接对接起来，为了迎合市场经济的需要，设置了许多口径狭窄的专业。洪堡指出，“每个人显然只有当他本身不是着眼于其他特殊的职业，而是努力成为一个良好和高尚且按照他的状况受到教育的人和公民时，他才是一个好的手艺人、商人、士兵和经纪人。如果给他讲授为此所需的课程，则他以后会轻而易举地获得他职业所需的特殊能力，且一直保留着这样一种自由，即一种职业转到另一行，而这是在生活中经常发生的。”［4］

（二）淡化高校与政府间的“行政关系”，发挥政府服务功能，落实高校自主办学权

经过30年改革后的今天，尽管高校的办学自主权在增加，但高校与政府的“行政关系”仍没有发生实质性的改变。“行政关系”的突出表现是高校无论在形式还是实质上仍然是政府的下级机构，高校的办学在很大程度上仍然得执行政府的行政指令。这种“行政关系”的存在乃至于在某些方面的强化，无疑将影响高校在市场经济体制下的独立办学，同时也是与《高等教育法》中有关高校自主权的规定相矛盾的。因此，淡化高校与政府间的“行政关系”，将高校与政府的关系置于法律的基础之上，保障高校依法行使自主权，是首先需要解决的课题。④

“大学内在的学术性强调大学是一个边界相对确定的学术组织，它具有内在的规定性，因而大学的发展应以学术为导向，成为一个相对独立于国家政府和社会的自主实体，拥有自我支配、自我约束和自我发展的权益，按照学术机构的内在规律进行运转。”［5］落实高校自主权就必然要保障高校在教育内容、管理机构、管理方式等等方面的自主权，形成自己的办学特色和努力追寻的高尚目标，让老师和学生在这样的追求中共同成长。

政府应该去履行它最基本的任务和职责，就是建立高等教育和学术的最基本和最必要的规范，并且确保这些规范得到遵守。同时发挥好服务功能，为高校专业设置和培养方向的确定提供详尽准确的市场分析与人才需求形势预测报告，为大学生参与就业市场的公平竞争创造良好的社会环境与制度安排，创造并维护劳动就业市场的公平与公正。确立这一政策取向并落实到具体的政策实践中，受益的将不仅仅是大学生，而且包括所有的劳动者。

《就业促进法》在第1条和第2条中明确规定：促进经济发展与扩大就业相协调，国家把扩大就业放在经济社会发展的突出位置，实施积极的就业政策。如果政府在发展经济，制定经济发展总体目标时充分考虑到要实现经济发展与扩大就业的协调、实行积极的就业政策，［6］促进就业工作中承担起总体筹划和主导的作用，那么，我们现在所面临的大学生就业问题就有望得到合理的解决。

［1］康宁．高等教育资源配制——学术、市场、政府在优化高等教育资源配置中的制衡的约束条件［J］．教育研究，2004，（02）．

［2］卢乃桂，张永平．全球化背景下高等教育领域中的政府角色变迁［J］．北京大学教育评论，2007，（01）．

［3］沈晓燕．大学生就业与政府角色调整［J］．行政与法，2008，（10）．

［4］［5］刘春秀．洪堡的高等教育思想对我国高教改革的启示［J］．成人教育，2005，（01）．

［6］王艳，古天姣．实施积极就业政策建立促进大学生就业的长效机制［J］．行政与法，2010，（03）．

（责任编辑：徐虹）

The Role of Colleges in Promoting Graduates Employment and the Legal Dimension of Government＇s Duties

Shen Xiaoyan

Student employment problem is drawing great attention from the society．Factors which affect students employment are various．The high degree of planning of the professional management of the government is incompatible with the operation system of the labor market．The employment rate is considered part of the assessment of higher colleges，which leads to the deviation of direction of college education．The government should assume overall planning and leading role in promoting employment．The consummation of promotion mechanism of university employment relies on the higher education autonomy and its overall planning and implementation．

college students＇employment；employment rate；planned management system；promote employment

C913．2

A

1007－8207（2010）10－0017－03

2010－07－05

沈晓燕（1971—），女，江苏连云港人，连云港师范高等专科学校经济法政系副研究员，法学硕士，研究方向为教育管理法制。

本文系江苏省教育科学“十一五”规划课题“劳动法制化背景下的大学生就业促进机制研究”系列论文中的子项目。