从山东省看我国农业救灾制度的影响因素＊

王 强 李 军 王秀清

(中国农业大学经济管理学院,北京 100193)

从山东省看我国农业救灾制度的影响因素＊

王 强 李 军 王秀清

(中国农业大学经济管理学院,北京 100193)

文章以山东省的救灾经验为研究中心,分析中国农业救灾制度的影响因素。文章认为,自然灾害、国家与地方政府的财力、救灾设备与技术、政府与民间的相互配合以及灾害的预防与应急是影响我国救灾制度的重要因素,应成为推动我国救灾事业的重要借鉴。

农业;灾害;救灾制度;山东

我国是世界上灾害频发的地区之一,灾害种类多、发生频率高、分布地区广、造成损失大。作为一个农业大省,山东省也是一个灾害多发的区域。为了减轻灾害对经济造成的负面影响,各级部门积累了丰富的救灾经验,通过反复的实践与试错,选择了一套行之有效的救灾制度。农业救灾的历史经验表明,完善有效的救灾制度对于经济的发展、社会的稳定至关重要。总结这些经验,对于推动山东省,乃至全国的农业救灾事业都会有所裨益。

一、自然条件对灾害发生和救灾制度选择的影响

由于所处区域的不同,各地主要致灾灾种也有所差别。总体而言,北方旱灾居多,南方则是旱涝灾害均有发生。灾害的发生具有群发性和伴发性的特征,这一特征的形成是由复杂多样的自然生态条件和农业自然环境脆弱所致,占国土面积 46%的东部由于季风气候的盛行,使我国常发生大面积的旱涝灾害;占全国陆地面积 55%的西北部和青藏高寒区气候寒冷、雨量稀少,是旱灾半旱灾的多发地;北部则雨量分布均为不均,极易发生雨涝灾害;南部则高山丘陵地形复杂,降水不均,旱灾频发。①王国敏:《中国农业自然灾害的风险管理与防范体系研究》,西南财经大学出版社 2007年版,第 40-42页。正是由于自然灾害的不可抗性,如何正确应对,选择适合的救灾制度就成为一项重要的挑战。同样,各地主要致灾灾种的不同,决定了主要的防灾救灾制度也会有所差异。

受制于多变的自然条件,中国“天灾流行,国家代有”。为减轻灾害对经济的破坏,历朝历代在实践中逐渐整理出一套适应客观情况的救灾制度,这些制度集中体现在南宋董煟所编撰的《救荒活民书》中。从实效看,许多制度如灾害的及时赈济、蠲免赋税、以工代赈、仓储制度等,被历史证明是行之有效的;与以往所理解的被动的行政救灾模式不同,两宋以后开始逐渐增加了市场化运作救灾和社会化救灾的内容,至清代的时候达到救灾制度的鼎盛②张文:《两宋赈灾救荒措施的市场化与社会化进程》,《西南师范大学学报 (人文社会科学版)》,2003年第 1期;倪玉平:《试论清代的荒政》,《东方论坛》,2002年第 4期。。有些制度即使在当今社会也普遍存在。比如仓储制度,由于我国幅员辽阔,人口众多,各个地区自然条件大不相同,灾害发生的规模和频率都有较大差别,通过仓储制度的建立,一是物资储备可以在最短的时间内运送到灾区第一线;二是可以运转有序、避免混乱;三是可以提高物资的使用效率;四是可以降低抗灾救灾的成本③郝继明,《完善我国当前抗灾救灾制度的主要着力点——从南方数省大规模抗击雨雪冰冻灾害说起》,《中国人口、资源与环境》,2008年第 4期。。再如水利建设,更是改造和利用自然条件的有力措施,通过水利防汛抗旱是自大禹治水而来就被证明有效的制度形式,而由此形成的集体合力更是被一些研究者视为统一帝国形成的重要原因。④江太新:《清代救灾与经济变化关系试探——以清代救灾为例》,《中国经济史研究》2008年第 3期。

从另一方面看,不适应自然条件的救灾制度在社会的发展过程中或者逐渐被淘汰,比如灾害的祈禳,与实际毫无意义,它的消亡是历史的必然;或者经过不断的改造,在适应了新自然条件的需要后得以保存。但必须注意的是,人类对于灾害的改造往往具有双重性,一方面人类通过防灾抗灾,在一定程度上减轻了自然灾害;另一方面人类的活动却会自觉或不自觉的破坏自然环境,加剧或直接造成某些自然灾害,或成为新灾害的诱发因素。

二、国家和地方政府财力对农业救灾效果的影响

新中国成立之后的山东省农业救灾的事实证明,政府对农业的抗灾投入水平与减灾效果密切相关。从山东省各个时期救灾款的投入看,力度是很大的。

虽然救灾款总额呈现增加趋势,但与山东省 GDP、财政支出相比,却呈现逐年递减趋势 (图1)。这一正反相关现象说明,随着国民经济的发展,救灾资金的投入已经不是地区的重要负担,处于防灾的考虑,政府应当适当加大对灾害预防与救济的投入。

图1 山东省救灾款占 GDP、财政支出比重变化图

与这一需要相悖的是,中央与地方虽然经过了财政的改革,但二者对救灾的投入却与实际收入不相符合,各地对中央的依赖过深。从山东省的情况看,国家对救灾的投入占据的比重较本地投入的多 (图2)。孙绍骋指出,“随着改革开放的进行,地方政府的收入逐渐增加,已经在总量上超过中央政府的收入,但是它作为救灾活动的直接受益方,却只承担了救灾款项的一小部分,剩余部分由中央政府承担。”因此,“中央政府投入相对较多,地方政府则显得投入严重不足”。①孙绍骋:《中国救灾制度研究》,商务印书馆 2004年,第 193页。产生这种现象的最主要原因在于中央与地方在救灾上的责权划分不清,这应成为下一阶段的改革重点。

图2 国家与山东省救灾款占财政支出比重对比图 (1991-2005)

建国以来随着救灾款额的增加,山东省救灾的效果也是较为显著的。1950-2007年,山东省救灾款投入量与粮食产量之间呈现正相关,相关系数为 0.603。从救灾款数与农业生产总值的变化看,救灾款的增加对于生产总值的提高也是十分明显的,两者的相关系数为 0.78(图3)。

从山东省救灾的几个时期看,建国初期由于经过长期的战乱,农民生活困顿,面对灾害难以实现自救,政府大量的救灾投入对国民经济的恢复作用明显,水利工程等防灾救灾设施的建设都取得了丰硕的成果;人民公社时期虽然政府仍旧重视救灾投入,但由于“文革”的干扰,在 20世纪 60年代中后期到 70年代前期救灾投入下降明显,这一时期的救灾效果由于受到政治影响,相应的防汛抗旱工程进展缓慢;1979年改革开放以来,救灾款的大量投入为经济的飞速发展奠定了坚实的基础,促进了山东省各项防灾救灾事业的发展。

同样的事实表明,国家对救灾的投入也会取得较高的回报率。20世纪 90年代,全国对抗旱投入资金合计 398.5亿元,挽回粮食损失 3500亿公斤、经济损失 3545亿元,挽回的损失约占投入的 9倍。这充分反映了政府对农业救灾的投入是有效率的,是有较高回报率的。反之,胡鞍钢指出,1981-1990年,全国灌溉面积保有量净减 282.9万 hm2,由于水利工程效益的衰减,其抵御干旱、洪涝灾害等自然灾害的作用也降低。①胡鞍钢:《中国自然灾害与经济发展》,湖北科学技术出版社 1997年版,第 18页。田纪云曾撰文指出,“我国粮食生产近几年一直上不去,原因是多方面的。从客观上来讲,水旱灾害的困扰是一个原因;从主观上看,也与一度忽视农田水利建设有关。‘六五’计划以来,对水利投入大量减少,以致工程老化、失修现象十分严重”。②田纪云:《田纪云副总理在中国“国际减灾十年”委员会成立会议上的讲话》,《灾害学》,1989年第 3期。可见,投入与收益是成正比的。

从全国的情况看,有无抗旱投入对于减灾效果的意义大不一样。但减灾救灾是一项系统的过程,不可能完全依靠中央政府的投入,地方的相应支出也十分重要。特别是在1980年财政改革后,救灾款逐步实现了分级管理,部分省、区如甘肃、宁夏、贵州、青海、西藏、新疆等还实行了救灾经费包干,使地方政府的责任更大。

三、救灾设备、救灾技术对救灾效果的影响

技术是人类在认识自然和改造自然的反复实践中积累起来的经验和知识,它对于中国经济进步的影响是不言而喻的,特别是明中叶之前,它成为中国领先世界的主要原因③N eedham,Joseph.“Introduction”in Robert K.G.Temple.China Land ofDiscovery and Invention.Wellingborough:Patrick-Stephens,1986;[美]乔尔·莫基尔:《富裕的杠杆:技术革新与经济进步》,华夏出版社 2008年版。。技术对于农业救灾制度也效果明显。因此,必须重视救灾技术对于农业救灾的作用,山东农业救灾制度发展的历史表明,救灾设备与救灾技术的投入能有助于救灾效率的有效提高,明中叶之后引进抗旱性强的美洲作物,通过这种技术的改变,成功地提高了防灾救灾的效率,人口数量、粮食产量实现大幅增长。④李军:《美洲粮食作物的引进及其引发的救灾制度变迁》,[韩]《亚洲研究》,2008年第 1期。

由于技术的不成熟,洪涝灾害的发生常导致死亡百万、数十万人。20世纪 30年代的七次大洪水导致直接死亡人数 65万。随着现代化技术的进步,新中国成立以来,全国每年平均因水灾造成的死亡人数降为 5352人,⑤张玉环,李周:《大江大河水灾防治对策的研究》,中国水利水电出版社 2004年版,第 35-36页。呈递减趋势。但在总因灾死亡人数中仍据较大比例,两者相关系数为0.92(图4),说明水灾造成的伤亡极为严重,抗汛任务艰巨。因此,作为一种突发性很强的灾害,对水灾的防范技术、救灾设备必须进一步完善。

图4 1991-2000年因水灾死亡人数与因灾死亡人数对比图

山东省救灾防灾技术建国后获得大幅度提高,在灾害预测、救助等都发展迅速。按照发展经济学的相关理论,技术的进步包含资本节约型技术进步、劳动节约型技术进步、中性技术进步三种形式,山东省农业救灾过程,曾经以大规模发动人员进行救灾活动为中心,比如以工代赈等等,但其后随着科技的发展,救灾活动更加重视运用现代化的技术,从而推动救灾技术向劳动节约型技术进步转变。具体到救灾技术的应用,山东省充分应用现代科技,农业机械化水平从1952年的 1万千瓦上升至 2007年的 991779万千瓦,1952机耕面积只有 3900公顷,仅占耕地总面积的 0.04%,至 2007年上升为 5765.96千公顷,技术的进步促进了抗旱防汛能力的提高,防雹技术、人工降雨技术、遥感技术的应用、良种的选择、农药的使用对于降低农作物生物、病虫灾害造成的损失也作用明显。山东的多次救灾中,还出动了直升飞机、冲锋舟等现代化的装备,对于缩短救灾时间,迅速给灾区补给必需物资作用明显。在救灾防病过程中,科学技术起着科学决策、科技咨询、科学预测、科技手段等重要作用。①陈明亭:《试述科学技术在救灾防病中的重要作用》,《疾病监测》,2000年第 11期。山东省灾后常有中央及全国各地、军队派遣的医疗队赴灾区开展医疗活动,为做到大灾之后无大疫做出巨大贡献。救灾的事实证明,自然灾害的预测、预警技术,先进的灾害信息传达技术,现代化的交通、运输工具,住宅及工程建筑物标准的不断提升,提高了减灾科技效益和综合减灾能力,对于灾害的救济效果明显。因此,要坚持把科学技术成果广泛应用到自然灾害的监测预报、减灾工程建设、抗灾方法创新和灾后重建中去,让科学技术成为减灾工作有效进行的可靠保证。

四、政府和民间组织救灾的相互配合及影响

我国非政府组织等民间机构介入救灾大致始于 20世纪90年代,随着《公益事业捐赠法》、《社会团体登记管理条例》和《救灾捐赠管理暂行办法》等法律制度的完善,中国公益性组织获得良好发展,中国红十字会、中华慈善总会、中国青少年发展基金会等组织在很多方面起到政府难以替代的作用。

从政府与民间组织对于救灾的贡献看,一直以来,在中国的灾害救援中,政府承担着重大责任,以政府救灾为主体是中国传统的救灾模式,救灾抗灾方式长期处在“强政府——弱社会”模式之下。政府作为救灾公共品的主要提供者,能够有效地集中资源,便利地动用各种公共设施,尤其是利用高度组织化的军队,大幅度提高救灾效率,无疑处于绝对的主导地位,民间救援只能起辅助的作用,但也不能因此而忽视民间的力量。从公共管理角度看,政府可以有效地解决市场失灵引发的问题,一些技术性问题,如救灾物资的提供与运输成本太高,民间组织承受力有限而引发的志愿失灵等问题也需要政府的介入。但“国家救灾在灾难发生时偏重于拯救生命,在灾后则主要是向灾民提供物质援助。这些帮助必不可少,但很显然,对于灾难中的死者、生者来说,光有这些又是不够的。因为人除了需要物质资源的支持之外,也需要精神的支撑。对于这种精神需求,政府的应急救灾体系是无力提供的,这已超出国家能力的范围。”②秋风:《宗教可发挥更大救灾作用》,《南方周末》2008年 5月 14日。本文网址:http://www.infzm.com/content/12089。包括宗教团体在内的民间组织的积极参与通过发挥其在心理疏导、人际关系修复等方面的先天优势和活力,组织和引导民众捐款捐物等方式进行救助,降低政府失灵的危害,灾时民间组织的紧急救援和政府救济之间无疑形成一种合作与补充的关系。灾后重建也是一项持续而消耗巨大的工作,单靠行政力量难以完成。因此,在我国灾害救助中除了发挥政府的统一指挥和决策外,还应充分重视对民间组织的管理和引导,充分认识利益主体多元化带来的契机,让这些团体在灾害救助中发挥出更大的作用。

五、预防措施与应急措施的相互影响

自然灾害的发生有时是不可避免的,如何做好预防工作,树立“以防为主”的思想,力争将灾害的损失降低到最低程度就成为至关重要的问题。“预防为主”指的是把减灾工作的重心由灾害发生后的救援前移到灾害发生前的预防、监测。古人很早就认识到这一问题,形成了一套较为完善的灾害预防思想体系,比如重农思想、仓储思想、治水思想、林垦思想等等。在灾害的预防上做出了大量的工作,比如独特的仓储制度的建立,既起到防灾作用,又起到救灾作用;再比如水利工程的兴修,不仅对于防洪抗旱成效显著,同时成为主导中国经济区区域分布发展的重要因素。③[美]冀朝鼎:《中国历史上的基本经济区与水利事业的发展》,中国社会科学出版社 1998年版。古人提出的预防灾害的思想贡献巨大,现代众多预防制度仍脱离不了其窠臼,比如对农业的重视、粮食储备库制度、水利制度、生态保护与补偿制度等等,都能找到历史旧影。

农业领域作为国民经济体系中承灾力最弱的一个行业,预防管理应成为农业应急管理的基础。④房桂芝,董礼刚:《预防管理:农业应急管理的基础》,《前沿》,2006年第 10期。新中国成立后,包括山东在内的全国各地均以“预防为主”的指导思想开展农业减灾工作,且成效显著。山东省的防震工作就曾通过科技成功预报,防止了更大范围损失的出现。1976年 2、3月间,庙岛邻近海域出现近 800次突发性小震群,当地居民十分恐慌,地震部门及时作出不属前震序列,即不会发生大地震的判断,稳定了社会生活秩序;1976年唐山地震发生不久,济南及其邻近地区也出现地下水和动物行为等宏观异常,当地政府十分警惕,省城济南实际处于临震戒备状态,众多市民夜宿防震棚。地震部门通过分析,认为此系唐山震后效应,非大震前兆,报经中共山东省委批准,恢复了居民的正常生活。这两次预报属成功的无震预报。1983年 11月 8日菏泽发生的 5.9级地震后形势十分严峻,现场地震工作队经一周观测,判定这次地震的主震已过,不会有更大地震发生,经政府布告周知,社会生活迅速转入正常,此属成功的现场预报。⑤山东省地方史志编纂委员会编:《山东省志·地震志》,山东人民出版社 1995年版。这几次预报都有助于缓解人们的焦虑心理,稳定社会秩序。

但灾害的突发性、难以预料性是超乎人类现象的,有效的应急机制就成立亟需建立的重要减灾措施。新中国成立后,针对当时的大水灾,政府就开始应急机制建立的探索工作,先后成立了中央救灾委员会、民政部国家减灾中心、国家减灾委员会等机构作为救灾应急机构。2000年以来,特别是“非典”之后,我国应急救灾制度建设发展迅速,各种法律制度纷纷出台 (表1)。2005年 1月 26日,国务院讨论通过《国家突发公共事件总体应急预案》,同年 5至 6月,国务院印发四大类 25件专项应急预案,80件部门预案和省级总体应急预案也陆续发布;年末成立了国务院应急管理办公室。2006年国务院又授权新华社相继发布了《国家自然灾害救助应急预案》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》等规范性文件。各级政府、各个行业加强了关于突发公共事件应急预案体系建设。全国共制订各级各类应急预案 130多万件,基本覆盖了各地常见的各类突发事件,形成了在党中央、国务院统一领导下的分类管理、分级负责,条块结合、属地管理为主的应急管理体制。《国家综合减灾“十一五”规划》中明确指出,随着国务院颁布实施《国家突发公共事件总体应急预案》和 5个自然灾害类专项预案,31个省 (区、市)、新疆生产建设兵团以及 93%的市 (地)、82%的县 (市)都已制订了灾害应急救助预案。

表1 中国历年颁布的自然灾害类法规汇总 (1980-2008)

山东省也成立了相应的救灾减灾机构,统一领导救灾工作,灾害应急管理建设成效显著,在预案体系、现场处置、应急储备、宣传法制和机构体制等方面的建设都取得进展。2006年底山东省政府成立应急管理办公室;2008年底形成“纵向到底、横向到边”覆盖全省的预案体系;2009年 4月在全国率先成立山东省应急救援总队,上半年全省 17个市和140个县成立了应急救援支队和大队。颁布了《山东省突发事件应急预案管理办法》等一系列法规、文件和制度,各专业机构、地方政府依此,并根据各地实际情况制定和修订了应急预案。应急预案在山东省历次救灾中发挥了重要作用。

山东省在农业救灾过程中,注重了预防灾害与应急救助的紧密结合。自新中国成立以来,水库大坝、河道堤防等水利工程的建设治理、整治与险库的加固及山东骨干水网的建设,是重要的防汛抗旱预防措施。但面对突发的灾害,除了采取适当的救济外,在条件紧急的情况下也必须有相应的应急措施。对洪水灾害所采取的抢险、分洪、人员转移等措施,就是防洪减灾的应急决策。①孙宁海:《山东省防汛决策与思考》,《中国水利学会 2005学术年会论文集——水旱灾害风险管理》,中国水利水电出版社 2005年版。1957年临沂地区苍山县、1963年恩县洼的泄洪即是当时整个流域防洪措施未完成的情况下处置洪水的应急决策。

总之,山东省建国六十年来,不仅仅是在政治建设、经济建设中取得了全国瞩目的成就,积累了丰富的经验,在救灾救荒中也取得了丰硕的成果,在实践中形成了一套行之有效的理论体系,这些理论与经验的总结,不仅仅对于山东省今后开展救灾工作有所裨益,既使对于全国也是有所借鉴的。

D623.5

A

1003—4145[2010]02—0059—05

2009-12-15

王 强,中国农业大学经济管理学院博士研究生;

李 军,中国农业大学经济管理学院副教授,硕士生导师;

王秀清,中国农业大学经济管理学院教授,博士生导师。

本文为国家科技部“十一五”科技攻关项目“粮食宏观调控应急信息技术与应用示范”子课题 (2008BADA8B01)、山东省科技厅项目(2008RKA031)前期成果。

(责任编辑:陆影)