农村基本公共品的社区供给:山东省 30个村庄的调查＊

高鉴国 高泰姆·亚达马 高功敬

(山东大学哲学与社会发展学院,山东济南 250001;华盛顿大学工作学院,圣路易斯;济南大学法学院,山东济南 250022)

农村基本公共品的社区供给:山东省 30个村庄的调查＊

高鉴国 高泰姆·亚达马 高功敬

(山东大学哲学与社会发展学院,山东济南 250001;华盛顿大学工作学院,圣路易斯;济南大学法学院,山东济南 250022)

一、概念界定与研究方法

1、概念界定

“农村基本公共品”作为本文的主要概念对象,其内涵限定于国际通行的发展中国家“基本社会服务”范畴,即指基础公共生活设施 (生活用水、供电、村庄道路)、初级教育、初级医疗、养老服务和社会救助等最基本的生活资源。“所有这些服务对于保证基本的生活质量、维持人们的劳动力和健康都是最必需的”①Sen,Amartya,Development As Freedom,Oxford University Press,1999.;联合国发展组织通常也根据类似的定义界定基本社会服务或产品的内涵②UNDAF(TheUnited NationsDevelopmentAssistance Framework),“ Improve the quality of,and equal access to,basic social services”,in U-nited Nations in China,2001,http://www.unchina.org/goals/html/obj1_socsvc.shtml,2007/03/21.。这些基本的生活性公共品或服务以社区居民为直接受益者、在某种程度具有萨缪尔森 (Samuelson)所定义的消费的非竞争性、受益的非排他性③Samuel son,P.,“The Pure Theory of Public Expenditure”,Review of Economics and Statistics 36,1954.以及效用的不可分性特征。由此,本文所研究的基本公共品属于基础性社会服务和生活资料,与那些生产性公共品和其他社会性公共品 (如治安、精神文明教育等)有所区别。

2、研究方法

本研究通过在山东省所收集的资料数据来描述和解释村庄社区基本公共产品的供给状况,以及影响供给水平的相关因素等。调查数据收集于山东省 3个县的 30个村庄和 914个农户,调查工具包括村级问卷和家庭问卷两种。2006年 7—10月实施全部调查工作。按照农民人均纯收入水平④根据 2003年统计数据 (山东省统计局、山东省农调队:《山东县域社会经济概况 (2003)》),山东省现有县级行政区域 (市、区、县)139个,其中农业人口比重最高的是 96%,最低的是 0.4%。农业人口占 80%以上的是 92个,占 60%以上的是 115个。,将县级抽样单位 (市、区、县)分成上、中、下三组,在每组中分别选取排在中间的五个县 (市、区)作为可能样本,按主观抽样原则选取其一,所选取的 3个县 (市、区)农业人口均占 60%以上;然后按照人口数比例,每个县随机抽取 2个乡镇,每个乡镇随机抽取 5个行政村;在每个样本村中按简单随机抽样的方式抽取被访家庭 30户 (按 kish法选取家庭中的被调查者)。实际完成村级问卷 30份,家庭问卷 914份 (户)。

为了描述公共品供给的结构和水平差异,本文根据多指标综合评价方法,选择基本公共品评估指标 10大类,具体包括饮用水、道路、环境卫生、公共设施、基础教育 (幼儿园、小学)、健康医疗、救助、五保供养、老人福利、实物福利等方面 (45小项)。自变量包括:经济总产值、集体收入、人均纯收入、城市化 (非农化)、社会资本等。

二、基本公共品的社区供给结构

1、供给种类与数量

本项调查的重点是非生产性基本生活领域公共品的项目、供给水平和供给来源 (表1)。调查中发现,农村基本公共品可分为政策性与非政策性公共品两种。前者是国家政策明确规定要求村庄社区提供的混合公共品或准公共品,后者是社区主导的俱乐部公共品,由社区根据自身需要自主提供。不少公共品是按国家的政策指令供给的,总体供给的数量和满足需要的程度情况多样。就供给项目和数量,可从调查数据中发现:

表1 基本公共品的供给状况

说明:“范畴”1指政策性公共品;2是指非政策性公共品。

第一,村庄基本公共品的总体供给水平较低,不同种类公共品的供给水平不平衡。从家庭饮用水供给来看,基础设施大部分由村集体提供,使用自来水的农户有 59.2%,其中 73.3%向村里缴费,使用个人私井 (压水井)的农户占 35.3%,另有 4.9%的家庭仍使用村里的公用水井。相对而言,饮用水、道路、初级教育和医疗保健等类公共品总体供给水平要超过集体养老、实物福利、环境卫生、集体救助和公共设施等公共品的平均供给水平。从样本村看,水、电和初级教育公共品可以满足基本需求;但公共医疗、环境卫生、老年福利、社会救助方面的短缺还十分明显;83.0%的农户仍由家庭自己处理生活垃圾,集体处理率仅为 16.3%;村里支道路 (小巷)基本没有硬化。

第二,出现了新的公共品供给的增长点。包括:(1)劳动替代性公共品。21个村庄 (70%)设立集体或民办幼儿园 (学前班),其中 11个村庄 (33.33%)由村集体参与提供了不同形式资助 (主要是提供房院场所),大部分村庄适龄儿童进幼儿园的比例达到 60%以上。社会化服务开始替代传统的家务劳动,反映了人力资源结构的优化。(2)环境卫生公共品。开始出现垃圾集中处理、公共厕所、环境清扫等;村庄规划作为“软公共品”在 20个村开始制订和实施。(3)社区救助性公共品——社会捐助有所增长。对本村困难村民进行过捐助的家庭(32.5%)超过同期参加过社会集资的家庭 (12.5%)。社会捐助是一种新的社区供给形式——自愿供给,主要用于贫困户救助,不同于那些主要用于公共设施建设、并带有更明显强制性的“社会集资”。

第三,某些特定性质的非政策性供给。在 30个样本村中,没有集体福利特别优厚的“超级村庄”。但也可以发现一些特定的公共品种类:(1)感召型公共品,这类公共品一般是针对老年人的福利 (老人养老补贴和年节慰问品)和教育资助 (大中专学生奖励金)。在样本村中,向老人提供养老补贴的村有 9个 (30%),提供年节慰问品的村有 10个(33.33%)。10个村为本村考上大中专学校的子女提供一次性奖励款。社区自发供给的公共品突出体现农村尊重老人和教育的传统风尚。(2)“政策漏洞”型公共品,主要是在国家公共品供给中搭便车。如所调查的两个处于城市边缘地带的乡镇中的 6个村庄,为本村适龄农民,以本村内企业的职工名义,代缴企业职工养老保险,而不是参加农村社会养老保险。其中一个村参保人数多达 150人。这种“政策漏洞型”公共品在某种程度上不失为一种“社区创新”。(3)经济补偿与交换性“公共品”,在调查中发现 6个村庄向全体村民按标准定期提供粮、米、油和煤气,有 5个村对村民提供房屋资助 (如以村民旧房置换公寓新房、对贫困户搬迁的额外补贴等)。有的村用水、电不要钱,由村庄地域上的企业提供。这些村庄公共品表现上具有“福利性”,实际上是对农户失去土地生产资料和“土地保障”的补偿,以及房屋置换中的资产和搬迁补偿。相对于感召型公共品相比,这些补偿性“公共品”则属于工具型、“法理型”产品。这类“公共品”主要出现在城乡结合部的村庄;在这些地方,村庄集体土地开始转为非农业利用,村民居住形式陆续转为公寓化和小区化。

2、供给来源与主体

第一,村集体和村民家庭仍然是负担公共品供给的主要资源。从三提五统、社会集资和两工取消后,村庄社区的公共品供给总体负担比过去减小,但村集体与村民仍是公共品供给的主要经济来源。表现在:(1)已经提供了目前使用的许多基础性固定设施。如道路、小学校舍、水电设施等。在 30个村中建有 16所小学校舍。根据办学体制,其中有乡镇中心小学 2所 (占 12.5%)、多村联办 10所 (占62.5%)、村里独办 4所 (占25%)。在已经修建的通往村外的道路与村内主要道路中,村集体的投资分别占 78.7%和 89.2%;其中有 5个村庄 (16.67%)向村民集资修路。(2)村委会成员作为村民组织成员,替代、节省了很大行政管理成本,如村委会成员负责到村民家收集合作医疗筹资、组织五保供养等。虽然村委会成员能够得到乡镇政府的报酬补贴,但从总体上看其工作性质是义务性的。(3)现有集体收入是公共品供给的最重要资源。其中比较典型的例子是承担五保供养——迄今唯一法制化的农村社会保障项目。在所调查的 30个村庄中有 27个村承担五保供养,共供养五保老人 107人 (其中集中供养 33人,分散供养 74人),平均每个村 3.6人。

第二,国家开始加大对教育、基础设施、贫困救助和计划生育的公共投入。农村小学老师的经费已经完全由国家承担,这是基本公共品供给中的一个很大转变。政府部门对基础设施 (用水、用电等)的管理力度加大。有些县乡政府部门通过村委会向村民集资,统一建设自来水设施;村村通 (电)已经基本完成;在目前“村村通”(道路)工程中,政府按相应比例配给修路资金。有 15个样本村 (50%)参加了“村村通”工程,占村外路硬化村庄 (25个)的 60%。从调查数据来看,通往村外主路的硬化率达到 61.3%,超过村内主路的硬化率 (51.7%),这个结果与政府部门大力推动的“村村通工程”分不开。农村最低生活保障制度开始出现,由国家承担主要财政责任。有 20个村 (占 66.7%)的 58户 (129人)享有低保救助。另外一个特殊的公共品类别是计划生育,政府在独生子女奖励金、独生子女家庭扶助金、孕妇定期体检等方面提供专项资助①按山东省的规定,20世纪 80年代城市独生子女家庭每月发给儿童保健费五元 (“独生子女费”),农村家庭每月由生产队发给儿童保健工分 50分,保健费和保健工分均从发证之月起发至子女十四周岁止。90年代中期城市独生子女费增加为 10元以上;农村发放独生子女奖励费,从集体提留或者乡 (镇)、村企业留利中开支。税费改革后,农村独生子女家庭也享有每月不低于 10元的奖励费,由乡 (镇)政府负责兑现,县 (市、区)财政予以适当补助 (参见《山东省计划生育条例》[1988、1996]、《山东省人口与计划生育条例》[2002])。,并要求社区提供相应辅助。在 30个村中,有 21个村 (70%)回答有独生子女奖励金和扶助金。这个事实与山东省政府公布的农村独生子女家庭的父母奖励费 89.4%以现金形式兑现的统计数字相吻合②王娅妮:《山东去年奖励农村独生子女家庭 4亿元》,来源:http://news.xinhuanet.com/society/2006-01/18/content_4069419.htm,2007年 4月 20日。。

第三,某些基本生活必需品领域,市场或私人供给占据优势地位。如幼儿园、卫生室均以市场化运作为主,将服务收费作为成本来源。相对而言,乡镇、村集体开办的机构具有更多的福利性质,乡镇政府部门和村集体有相应的财政经费和固定资产投入。村民合办的幼儿园或卫生室,实际上以民办为主。村集体通常提供房屋,委托村民合办的卫生室代理合作医疗,对其服务进行一定监理。农业集体生产组织解体之后,全国大约 50%左右的村卫生室变成了个体医疗点①卫生年鉴编委会:《中国卫生年鉴》,北京:人民卫生出版社 1999年版。。还有一些卫生室在形式上承包给了卫生员,实质上与个体医疗点没有什么差别。由于村民实际收入增加,用于医疗的个人投入也相应增加,村民接受的初级医疗服务质量或水平还不至于制度转换而下降。然而村民可能难以获得价格合理的预防保健服务保障,因为现在的个体村庄医生不再胜任那些具有社会目标的职能。在调查中了解到,村民对村办和私人幼儿园的评价各异,有的村庄负责人介绍集体幼儿园的服务质量不如私人幼儿园好,如不提供午餐午休,下午下班早,服务态度欠佳等;而私人幼儿园的收费则一般高于村办幼儿园。在国家和集体不能提供有效的福利供给时,市场化或私人供给便会自动填补空缺,成为替代性选择之一。

总体而言,大部分基本公共品(集体消费品)是由村集体、农户和政府部门混合供给,但村集体承担了其中的主要部分。在公共品供给上的分担比重,因时而异、因地而异。有些生活消费品 (如幼儿园、卫生室)的供给目前由家庭自理或市场主导。

三、社区供给的村庄差异比较

1、公共品供给水平存在明显的空间 (社区与区域)差异

综合评价分值最高 (8.92)的村庄与综合评价分值最低 (3.19)的村庄之间的差异十分明显,前者是后者的近 3倍。本文运用层次聚类法将 30个村庄区分为供给水平较高、中间、较低三种类型;其中 7个较高水平村、16个中间水平村、7个较低水平村的均值分别为 (8.37、5.47和 3.61)。较高水平村庄平均水平比中间村庄平均水平高 1.53倍,比较低村庄水平高 2.32倍,而中间村庄平均水平比较低村庄平均水平高 1.52倍。所选三个县 (区、市)之间的村庄平均供给水平存在着显著性差异,其中城市化 (非农化)水平较高的 LS区村庄公共品供给水平最高,为 7.2890,是 DP县和 LX市村庄平均供给水平的近 1.5倍。LS区中的 NF镇、YT镇村庄平均供给水平明显高于其他两个县 (区、市)的乡镇。不同地域内部的村庄社区的发展进程显现一定的时间堕距。这也反应出了社区自身公共品供给能力和供给水平的地域不平衡性。

2、公共品供给结构的空间 (社区)特征

农村基本公共品从具体项目类别上可以分为饮用水、村庄道路、基础教育、健康医疗、五保供养、老年福利、实物福利、环境卫生、救助以及村庄公共设施 10个类别。从表2中可以发现,三种不同供给水平的村庄在饮用水、教育、医疗、五保供养以及救助五个项目上的均值差异不大,而在其他五个项目上的均值得分差异比较明显。

表2 3类不同供给水平村庄分项均值比较表

经过对三个不同类型村庄在具体公共品项目上的方差检验,三种不同类型的村庄在村庄道路、老年福利、实物福利、环境卫生、以及村庄公共设施五类具体项目的得分上存在着显著性差异,而在饮用水、基础教育、健康医疗、五保供养以及社会救助五类具体项目的得分上不存在显著性差异。

对不同供给水平社区之间供给结构的相似和差异情况,笔者在调查和分析中的进一步发现是:

首先,从公共品供给的外部特征来看,教育、医疗、五保供养、救助类公共品具有国家政策性特性,而政策性公共品的供给结构有相近性,供给水平的差异小于非政策性公共品。长期以来,在农业反哺工业、城乡二元经济社会结构的宏观背景下,国家对农村基本公共品的供给政策主要强调基础教育、农村初级医疗、五保供养以及社会救助 (救济救灾)方面,而在饮用水、村庄道路、养老、实物福利、环境卫生、以及村庄公共设施等方面并没有给予重点关注。这些农村公共物品可以归类为农村社区中的政策性公共品。政策性公共品可被界定为国家 (政府)在一个时期内“应该”、“必须”或“明确承诺”给村民提供的公共品,如教育、医疗、五保供养、救助等,一般体现在明确的政策文件规定中,具有全国普遍性、供给结构一致性、列入政府政策议程、明确的程序性 (一般有实施细则)等特征。因此,教育、医疗、五保供养、社会救助四类公共品项目具体得分在高中低三类不同的村庄中不存在显著性差异即可得到相对合理的解释。相对而言,农村社区中的饮用水、村庄道路、养老、实物福利、环境卫生、以及村庄公共设施等方面具有明显的非政策性特征。所谓非政策性公共品主要是指在一个时期内国家 (政府)没有明确具体的规定或没有具体政策行动的基本公共品,一般具有地方特殊性、差异性等特征。对于非政策公共品,政府一般在文件中笼统地进行提倡、鼓励,而没有列入政策议程、没有制定实施细则、没有进入到统一的政策行动领域中。因此,方差分析结果中不同类型的村庄在村庄道路、养老、实物福利、环境卫生、以及村庄公共设施五类具体项目的得分上存在着显著性差异的结果也就不难理解。需要说明一点的是饮用水应属于农村社区非政策性公共品范畴,而方差分析显示了不同类型的村庄在饮用水得分上并不存在着显著性差异。这可能与饮用水的公共品特殊属性有关,即饮用水相比较道路、养老、实物福利、环境卫生、以及村庄公共设施等其他非政策性公共品而言,其直接的迫切需求、强烈的厉害相关更容易使社区村民在供给决策以及行动上达成一致。因此,农村社区基本公共品供给水平不仅存在着明显的地域空间性差异,在公共品供给具体项目上还存在着较为突出的结构性差异。

其次,由于政策性公共品的供给差异小于非政策性公共品的供给差异,公共品供给水平上的差异主要取决于非政策性公共品的供给水平。在总水平较低、中间、较高的三类村庄中,政策性公共品与非政策性公共品之间的比率分别为 2.71、1.36、0.66,这说明总供给水平越高,政策性公共品所占的比例越低,非政策性公共品所占的比例越高。村庄公共品供给水平上的差异主要取决于非政策性公共品的供给水平。

再次,一个村庄的政策性公共品供给水平高,非政策性公共品也相对高;政策性公共品供给低,非政策性公共品供给水平也相对低。总供给水平高、中、低三类村庄中的政策性公共品供给水平分别为3.3221、3.1509、2.6327,相应的非政策性公共品供给水平则分别为 5.0459、2.3185、0.9728。政策性公共品与非政策性公共品之间呈现显著相关关系 (r=0.432,p=.000<0.001);在现有社会环境下,村庄社区公共品供给的优先顺序首先是政策性公共品,尽管非政策公共品更大体现了社区的能动性。

最后,公共品的消费水平,不简单等同于基本生活品的消费水平或生活质量。如合作医疗作为一种准公共品,其供给水平高,不代表整体消费水平高;因为在农村医疗卫生领域,仍以私人消费模式为主。同样,虽然大部分村庄实现自来水供应,仍有一些村庄以私人压水井为主,压水井作为家庭或私人用品,其消费功效接近于自来水,由于消费成本低而受到欢迎。在那些混合供给领域,很难单纯用公共品的消费量来评价生活质量。但对那些以集体消费为主的领域(道路、公共卫生、社会救助等),公共品供给水平则能反映村民的生活质量。

四、影响社区供给水平差异的主要因素分析

在农村基本公共品供给过程中,为什么有的村庄社区供给状况较好、有的社区供给较差?造成供给差异的主要原因是什么?基本公共品供给的启动因素是政府政策措施,但所达到的供给水平和具有的实际能力常常与内部因素分不开。根据有些考察或调查研究,影响村庄公共品供给水平的解释变量包括村庄经济发展水平、自治水平、村庄精英和村庄团结度①刘永功、余璐:《村庄公共产品供给机制研究》,《中国农业大学学报》(社会科学版)2006年第2期。,政府、村庄集体和农户投资,以及省域整体发展水平,而村庄人均收入水平、外出劳动力的比重 (数量)对村庄公益事业发展几乎无影响或有负面影响②张晓辉、李剑、王佳:《村级治理及村庄公益事业发展研究——基于 121个行政村的调查报告》,《农业经济问题》2006年第5期。;有的研究者则强调,经济发展水平、治理水平和工业化水平都不能很好地预测村庄的公共产品供给水平,村庄公共物品的实现程度差距与村干部的个人能力高度相关③盛荣:《村级治理与村庄公共产品供给机制研究》2005年中国社会学年会论文集 (合肥),中国社会学网“文稿集锦”专栏,来源:www.sociology.cass.cn/shxw/xcyj/P020060512341631096820.pdf,2007年 4月 14日。;也有一些研究强调外部因素如税费改革对公共品供给的某种不利影响①刘 建平、何建军、刘文高:《农业税取消后农村公共品供给能力下降的现象及对策分析——基于湖北省部分地区的调查》,《中国行政管理》2006年第5期。。

本研究在测量影响村庄社区公共品供给水平的因素时,选择了如下 5个自变量:经济产值、集体收入、人均收入、城市化 (非农化)水平、社会资本。本研究选择了 4项调查指标 (距中心城市距离、务工家庭比例、非农户比重、人均耕地)用来衡量村庄城市化 (非农化)水平。基本假设是人均耕地数量越少,意味着土地利用更多转向非农业用途,城市化 (非农化)水平增高;距离区县中心城市越近,非农化水平越高;非农经营户比例越低,表明非农化水平越低;打工者家庭比例越低,非农化水平越低。从学术研究的目的出发,本调查研究也测量了社会资本与公共品供给的关系。“社会资本”指标由互惠 (7个具体测量指标)、信任 (4个具体测量指标)、规范 (6个具体测量指标)、交往 (6个具体测量指标)、归属意识 (2个具体测量指标)五个主要因素建构而成。表3显示自变量与供给水平的相关分析结果。人均收入水平、以及社会资本水平与总水平之间没有显著性关系。经济产值、集体收入、城市化 (非农化)水平变量与总水平之间呈现显著性的相关关系。

表3 相关关系矩阵

当分别控制城市化 (非农化)水平、集体收入变量时,经济产值、集体资产与总水平之间的显著性相关均消失。经济产值、集体资产在城市化 (非农化)水平或集体财务收入水平相同的情况下对总水平的不产生显著性影响。值得注意的是,当控制城市化 (非农化)水平时,集体收入与总水平之间仍然呈现显著性相关 (r=0.399,p=.035<0.05),而当控制集体收入时,城市化 (非农化)水平与总水平之间也仍然呈现显著性相关 (r=0.400,p=.035<0.05)。当分别或同时控制经济产值以及集体资产变量时,城市化 (非农化)水平与集体财务收入与总水平之间依然呈现显著性 (r=0.475,p=.012<0.05;r=0.384,p=.048<0.05)。可以据此判断,城市化 (非农化)水平、集体收入是影响总水平的显著性因素。

下面把通过相关分析后确定的城市化 (非农化)水平和集体收入这两个与总水平具有显著性相关性的变量进行回归分析,以具体确定这两个自变量对总水平的解释力或影响水平。回归分析表明,城市化 (非农化)水平、集体收入对总水平的标准偏回归系数分别为 0.413、0.394,且均在 0.05显著性水平上具有显著性。(见表4)这表明城市化 (非农化)水平和集体收入是影响总水平的两个主要因素。城市化 (非农化)水平比集体收入对总水平的影响稍大。

表4 集体收入、城市化水平对总水平的线性回归分析

通过上述的分析,可以得出如下认识:

第一,城市化 (非农化)水平是决定 (解释)公共品供给水平的最突出因素。古典经济区位理论②Weber,Alfred,“Theoryof the Location of Industries”,Translatedwith and notes byCarlJ.Friedich,Chicago&London:the University ofChicago Press,1968;勒斯·奥古斯都:《经济空间秩序——经济财货与地理间的关系》,北京:商务印书馆 1998年版。解释了城市邻近性以及其他市场竞争因素,导致村庄的工业化和城市化 (非农化)发展。在调查中发现,两个供给水平最高的乡镇均靠近中心城市,在 3年前先后被纳入城市用地范围,公共品供给的种类和水平呈现正向分布。结论是农村公共品供给水平和农村传统生产方式是负相关关系,尤其是公共品供应与土地利用的性质有关。城市化(非农化)对公共品供给具有线性拉动作用(这种作用特点是非农化变动与公共品的变动具有等斜率)。城市化 (非农化)水平越高对公共品增长的作用越大,反之,城市化 (非农化)水平越低对公共品增长的作用越小。在调查中的一个有趣发现是那些公共品供给水平最高的村庄往往是那些人均耕地最少的村庄。公共品供给水平与土地存量的负相关关系,也可从一项对苏南农村社区类型演进的调查研究中得到印证①农村社区由传统型向现代型的演进,伴随着人均耕地的减少,以及人均社会总产值、人均消费、社区福利的增加。具体请参见梁鸿:《中国农村现阶段社区保障的经济学分析》,上海:百家出版社 2000年版。。不难发现,近年来引起高度关注的那些“超级村庄”,内部公共品供给水平超高,实际上是社区经济和社会结构发生非农化转变的结果。有个别纳入城市用地范围的样本村 (如 QMP村),经济非农化程度不高,公共品供给水平比邻近综合指数得分高的村庄出现明显反差?这就需要了解和考虑其他相关因素。

第二,集体经济收入比其他经济指标 (如经济产值、人均收入)更能反映公共品的供给水平。村庄经济总收入、经营总收入、农民人均收入都是衡量经济发展的重要指标。对于村庄经济发展水平能不能或如何预测公共品供给水平,学界有不同的看法②盛 荣:《村级治理与村庄公共产品供给机制研究》2005年中国社会学年会论文集 (合肥),中国社会学网“文稿集锦”专栏,来源:www.sociology.cass.cn/shxw/xcyj/P020060512341631096820.pdf,2007年 4月 14日;张晓辉、李剑、王佳:《村级治理及村庄公益事业发展研究——基于121个行政村的调查报告》,《农业经济问题》2006年第5期。。所调查的 30个村庄,2005年平均集体收入为 46.70万元,集体收入最低的村庄为 0.5万元,集体收入最高的村庄为 240万元。本文数据所进一步印证的假定是村庄集体财务收入是影响社区公共品供给水平的重要因素之一,村庄集体收入水平要比经济产值和集体固定资产更能反映村庄社会公共品的供给水平差异。集体经济与收入,比总经济收入和人均收入更能说明公共品的供给趋势。

第三,社会资本对社区公共品供给水平差异具有某种影响,但影响程度不明显。从理论上讲,社区社会资本的积累有益于更多公共物品的实现,并反过来维持和扩大社会资本的持续生产。但在控制城市化 (非农化)水平或集体收入时,社会资本与供给水平之间的偏相关关系就不明显了。在当前现实条件下,中国农村社会资本整体水平还有待提高。

在分析村庄公共品供给水平和能力时,当然还要考虑到其他更多因素。在缺乏公共选择机制的条件下,村庄领导人品质和能力对公共品供给具有重大影响。村庄领袖或村干部的个人能力常被看作是可以调用的另一种关键资源③贺雪峰、何包钢:《民主化村级治理的型态——尝试一种理解乡土中国的政治理论框架》,《江海学刊》2002年第6期。。“能人型”社区组织能够开拓市场、引导村民创造财富,并对集体消费进行理性选择。在调查过程中发现,村庄精英对集体理性和传统文化的选择,有可能成为公共品供给的主导因素之一。7个样本村选择对失地农民给予实物福利 (粮、米、油),反映了在资源分配的决策选择上,社区精英和村民对维持共同体理想的互动。那些经济发达且公共品供给水平较高的村落,村委会主要成员 (包括村支书)一般兼有企业法人的身份。这种法人身份反映了目前政府部门和社区组织对市场机制的相互接纳程度;身份的角色功能是复杂的,难以简单地予以评价。

创新能力是社区领袖和村民获取公共品资源的重要因素。“上有政策,下有对策”、“变通执行政策”体现了某种创新能力和方式。资源渠道上的创新策略主要有两个方面,第一是通过对政府政策的创造性诠释与执行获取新资源;第二是通过与政府部门的密切合作获取新资源。前述“感召型”、“政策漏洞型”和“经济补偿型”公共品形式体现了社区精英的自主能力和创新性。再如那些公共品供给水平高的村庄无一不突破土地承包法的限制 (规定“机动地”面积不得超过本村集体经济组织耕地总面积的百分之五),将各种形式的土地承包、租赁费作为集体收入和公共品供给的主要来源。供给好的村庄大都借用政府政策,并与政府部门建立了良好关系的村庄。与政府部门的合作也意味着一种博弈,村庄领导人在实现政府部门提出的公共品供给指标时如何争取政府资源 (如道路村村通工程);在集体土地被征收为国有土地时如何最大限度地维护社区共同体和村民利益,争取最高的土地补偿标准;并与政府合作将土地补偿费转化为稳定的公共品供给(如社会保障基金),也都体现了村庄领导人的创新能力。

(责任编辑:陆影)

D623.5

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1003—4145[2010]02—0052—07

2009-12-05

高鉴国,山东大学哲学与社会发展学院社会工作系主任、教授;高泰姆·亚达马 (Gautam Yadama),美国华盛顿大学 (圣路易斯)社会工作学院副教授;高功敬,山东大学哲学与社会发展学院博士生、济南大学法学院社会保障系讲师。