完善我国劳动基准实施机制的探讨

黄 娟 邵文涛 龙 蓉

（山东经济学院法学院，山东 济南 250014）

完善我国劳动基准实施机制的探讨

黄 娟 邵文涛 龙 蓉

（山东经济学院法学院，山东 济南 250014）

劳动基准、集体谈判和劳动保障监察是劳动法实现劳动者权益保护的三种基本制度。其中，集体谈判和劳动保障监察分别是劳动基准实施的第一道屏障和最后防线。在我国当前形势下，为保证劳动基准的有效遵守，需要克服工会的不完全独立性，增强工会代表职工与企业进行协商谈判的能力；强化劳动保障监察职能，完善劳动基准实施的监察保障机制；增强企业的社会责任意识，健全企业实施劳动标准状况的评价机制，从而使制度的运行机制形成良性互动，切实保障劳动者的基本权益。

劳动基准 集体谈判 劳动保障监察

劳动基准作为保障劳动者基本权益的法定最低标准，从理论上来说，其实施具有强制性，即用人单位必须遵循而不得与劳动者约定降低标准或约定排除适用。然而，在实践中，我国劳动基准的实施却出现了与立法要求严重脱节的情况。如用工单位不按最低工资标准支付劳动者报酬；劳动者违规加班加点的现象普遍存在；重大恶性工伤事故频频发生；职业病人数居高不下等等，所有这些严重侵害了劳动者的合法权益，直接影响了当前劳动关系的和谐发展。造成这种状况的原因是多方面的，既有劳动基准立法的科学性问题，又有制度实施环境的适应性问题。但其根本原因在于我国劳动基准制度实施的博弈机制和保障机制存在缺陷。在我国当前形势下，为保证劳动基准的有效遵守，必须对其进行改进和完善，使制度的运行机制形成良性互动，从而切实保障劳动者的基本权益。

1、博弈机制：集体谈判缺失

集体谈判，我国称之为集体协商，是指工人通过自己的组织或代表与相应的雇主或雇主组织，为签订集体合同进行谈判的行为[1]。集体谈判不仅确立集体劳动关系调整的正式规则，而且本身也是解决劳资冲突、增进劳资合作的一种重要机制。然而，在集体谈判中，劳动者权益要想得到有效维护取决于劳动者有组织的博弈能力。因为集体谈判是劳资双方讨价还价、求同存异、逐步达成共识、解决矛盾的博弈行为。在我国，根据法律规定，劳动者享有包括参加和组织工会的权利、集体协商的权利和民主参与和民主管理的权利，而有代表性的工会组织是实现这些权利的前提。令人遗憾的是，在现行法律制度下，我国虽然建立了劳资双方的协商机制，但集体谈判的功能尚未得到充分发挥，劳动者组织对资方的博弈能力也未得到进一步的提升。

首先，在立法上，基于对劳资关系非对抗性的认识，我国建立了非谈判型的集体协商、集体合同制度。《工会法》第6条规定：“工会通过平等协商和集体合同制度，协调劳动关系，维护企业职工的权利。”第20条规定“工会代表职工与企业以及实行企业化管理的事业单位进行平等协商，签订集体合同”。这种劳资关系的协商机制，在集体合同签订上表现为形式主义严重。在现实中，为迅速推进集体合同制度，实现签约的数量要求，政府通过自上而下的文件下达、指标分派、限期达标的方式，企业签订集体合同不是基于协调劳动关系的需求，而是为完成上级的指标和任务。一般而言，公有制企业在程序上尚能根据本单位实际开展平等协商，但涉及职工集体劳动条件和劳动标准等实质性利益问题，平等协商的余地比较小；而大多数非公有制企业则根本忽视平等协商这一环节，在实行集体合同制度的企业，集体合同的签订一般是企业一方事先拟定好合同文本，说服工会或职工代表签约，工人的工资和劳动条件基本上是由企业单方决定，工人只有消极的接受，很少有参与决定的机会。因此，企业职工对于合同签约、合同效果的认可程度较低，据全国总工会问卷调查，职工不知道“本人所在单位是否签订了集体合同”的比例高达46.85%；认为建立工会“可有可无”和“无必要”的职工比例达到32.26%；在己签订集体合同的企业中，“不了解”本企业集体合同内容的职工比例达到51.64%，“完全了解”的只有8.56%。[2]

其次，作为劳动者权益代言人的工会在代表性和独立性方面的缺陷，削弱了劳动者与雇主之间的博弈能力。工会组织是劳动者为了维护自身的合法权利而自愿组织起来的团体。在集体谈判以及集体合同的签订过程中，工会的作用举足轻重。因为工会最基本的使命是强化工人在谈判中的地位，以团体力量的优势来获得与雇主方地位的相对平衡，工会肩负着代表广大劳动者与雇主方抗衡的重任。[3]英国韦伯夫妇在《产业民主》一书中指出：“在无工会组织的行业，……，为了出卖劳动力，劳动者个人不得不与雇主进行艰难的个人交涉，但如果工人们团结起来，推选代表以整个团体的名义与雇主谈判，其弱势地位将会立刻得到改变。”[4]然而，集体谈判中，工会作用的有效发挥，端赖于工会的代表性和独立性。工会的代表性要求工会能够真正代表和维护职工的利益，工会的独立性强调工会必须具有独立于企业的身份和地位。从一定意义上说，二者具有密切联系，工会的独立性是工会代表性的保障，如果工会不能独立，依附于或受制于其他外来力量，在集体谈判中，就不会有坚定的立场与本已强大的雇主博弈，就不可能签订出真正代表劳动者利益的集体合同。我国的劳动立法确认了工会组织在集体合同制度中对企业职工的代表地位。《劳动法》第33条和《劳动合同法》第51条第2款分别规定“集体合同由工会代表职工一方与用人单位订立”。但是，一直以来，我国工会是具有半官方性质的特殊社会团体，兼有管理和维权双重职能。我国《工会法》第6条规定，工会要“代表和维护职工的合法权益。”另一方面，第7条又规定工会要“动员和组织职工积极参加经济建设，努力完成生产任务和工作任务。”实践中，工会则较多地介入企业管理机构内部，协调劳动者与管理方的利益分歧，而不是代表工会成员与管理方谈判。另外，我国法律虽然明确赋予工会组织扮演劳动者利益代言人的角色，但由于我国工会组织的建立依赖于企业,工会主席的产生依赖于企业,工会干部的劳动关系依赖于企业,工会经费的拨缴依赖于企业,致使工会组织在实际运行中,成为了企业管理的一个科室和部门。[5]企业工会的这些特点，削弱了其代表会员权益的能力，导致了劳资关系中劳动者力量的虚位。

劳动基准和集体谈判是实现劳动法公平的两种重要手段，它们以不同的方式解决劳资关系的不平等问题。劳动基准主要通过倾斜立法对工资、工时、休息等劳动条件做出明确规定，为劳工权益划定一条底线，以限制劳动关系双方的契约自由，来保障劳动者的基本生存权益，维持社会的稳定。集体谈判是劳资双方为追求各自效用最大化而进行博弈。劳资双方通过集体谈判所确定劳动条件要高于国家劳动基准并与企业经济效益相一致；而且，经谈判而签订的集体合同是劳资双方经充分协商后的结果，它能够及时解决现实中出现的问题，更符合劳资双方的利益要求，也会使签订合同的双方更自觉去遵守。因此，集体谈判是劳动基准实施不可或缺的基础,也是劳动基准实施的第一道最积极的保护性屏障。但是，由于我国集体谈判流于形式，劳动关系利益博弈机制缺失，使得劳动关系调整的重任主要落在了劳动基准法上；而大多数的劳动者又无法通过单个个体与雇主协商出较好的劳动条件，使劳动者签订的劳动条件与国家劳动标准法所规定的最低劳动条件一致，因此，国家劳动基准法所规定的最低限度的劳动条件和待遇成为劳动力市场普遍适用的标准。为了保障普通劳动者的生存利益，国家不得不不断地提高劳动基准；而劳动基准的提高,使得企业的劳动成本增大,又增加了企业违法行为可能性的发生。[6]最终是劳动者权益受到损害。

2、保障机制：劳动监察缺位

劳动监察，国外又称劳工监察，是指法定的专门机关按照法律赋予的权限对用人单位执行劳动和社会保障法律、法规的情况进行的检查、纠举、处罚等一系列监督活动。它作为一种国家干预责任，是维护广大劳动者权益的重要的强制手段。[7]近几年来，我国不断强化劳动保障监察措施，提高劳动保障监察的执法水平，但是，由于诸多方面的原因,我国劳动监察仍存在许多问题。“劳动保障监察部门力量不足，手段软弱，对违法行为查处不力，许多地方仅能对投诉举报的案件进行查处，没有建立有效的防范机制；对已经查处的案件惩处力度不够，达不到震慑违法用人单位的目的。”[8]由于劳动监察的现实缺位, 影响了劳动标准作用的发挥，使通过国家力量的介入保障劳动者权益的目标难以实现，主要表现在以下几个方面：

第一，劳动监察执法缺乏应有的强制性措施

根据《劳动保障执法条例》的规定，劳动保障监察机构的主要职能宣传劳动保障法律、法规和规章，督促用人单位贯彻执行；检查用人单位遵守劳动保障法律、法规和规章的情况；受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉；依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为。这些职能的有效发挥，需以规范的行政强制措施为基本条件。在劳动监察执法过程中，一些违法用人单位及其负责人员常常采取逃匿，毁坏名册、账簿、凭证,变卖或者转移财产等方法逃避监督检查。由于劳动监察机构没有应有的对用人单位的财产进行查封、扣押、冻结等行政强制手段，使得劳动监察执法处于被动的地位，劳动者的合法权益得不到有效保护，这既损害了监察的公信力，也影响到社会的和谐稳定。

第二，对违法用人单位的处罚缺乏威慑力

我国《劳动保障监察条例》中规定的对企业的处罚措施，主要有责令限期改正、罚款、支付赔偿金等。如第25条规定：“用人单位违反劳动保障法律、法规或者规章延长劳动者工作时间的，由劳动保障行政部门给予警告，责令限期改正，并可以按照受侵害的劳动者每人100元以上500元以下的标准计算，处以罚款。”第26条规定，支付劳动者的工资低于当地最低工资标准的，在用人单位拒不改正或逾期不支付时，才责令其按照应付金额50%以上1倍以下的标准计算，向劳动者加付赔偿金。对无理抗拒阻挠监察或者拒不履行监察处理决定的行为，劳动保障监察机构只能责令改正，并处以2千元以上2万元以下的罚款。这样处罚的措施，对于用人单位来说违法成本是非常低的，显然不足以震慑严重违法的用人单位。

第三，劳动监察执法力量明显不足

目前，我国的劳动监察由于受编制、经费等因素的限制,普遍存在机构建设不健全、监察队伍建设滞后等问题，不能很好地适应劳动保障监察任务的需要。根据人力资源社会保障部和国家统计局2008年的统计公报，至2008年底，全国就业人员77480万人，而劳动保障监察机构3291个，各级劳动保障部门配备劳动保障专职监察员2.3万人。[9]即每名监察专职人员需管辖3万多名职工，远低于1：8000的国际标准和规划要求。由于我国劳动监察执法力量的不足，一方面，监察人员疲于应付突发事件和投诉举报案件，无力开展日常巡查，劳动监察的预防性功能无法得到充分发挥；另一方面，劳动监察多采取突击整治和事后处理的方式,使执法力度受到影响。另外，劳动监察是一项具有政策性、法律性和专业性的执法工作，对劳动保障监察人员的职业道德素质、文化素质、业务素质普遍要求较高。但目前我国劳动监察执法人员素质参差不齐，部分专职监察员和兼职监察员的专业知识和业务水平尚显不足，不具备及时科学规范地处理各种问题的能力，极大地影响了劳动监察执法工作的开展和监察目标的实现。

第四，地方政府干扰监察的问题依然存在

根据我国现行的行政机构设置,各级人力资源和社会保障行政部门隶属于各级人民政府,受其领导。因此，在劳动保障监察中，各级地方政府拥有主导权。现实中，某些地方政府存有不正确的发展理念和政绩意识，片面追求经济的快速增长。将发展经济与对劳动者权益保护、劳动保障监察与改善投资环境的关系对立起来，错误地认为劳动保障行政部门依法对违法企业进行行政处理或行政处罚会阻碍当地经济的快速发展。并以不同的方式对劳动保障监察机构开展正常的劳动保障监察活动进行干预和影响。如有的地方政府设立投资保护区或对企业实行挂牌保护,明令禁止对挂牌企业实施劳动保障监察等等，所有这些严重阻碍了劳动保障监察功能的顺利实现。

劳动基准和劳动监察是国家权力介入劳动关系的两种基本方式,它们从不同的层面弥补市场机制的缺陷，维护劳动秩序和劳动力市场秩序。就二者的关系而言，劳动基准是法定的最低限度的劳动标准，是劳动者权益保护的底线；劳动监察，通过履行其职能,对违反劳动基准的行为进行查实和惩处，以此来督促用人单位遵守劳动法律规范。因此，劳动监察是劳动基准实施的重要保障，也是劳动者权益保护的最后防线。劳动保障监察在劳动关系中为劳动者建立了一道国家力量的保障机制，充当着保护劳动者的“社会警察”[10]。然而，由于我国劳动监察执法的现实缺位，未能为劳动标准的实施发挥保驾护航的作用，客观上纵容了用人单位的违法行为。

3、劳动基准实施机制的完善

集体谈判、劳动基准和劳动监察是劳动法实现劳动者权益保护的三种基本制度。其目标明确，功能相辅相成、相得益彰。劳动基准是指劳动法所规定的用人单位必须保障劳动者享有的最低劳动权利和劳动待遇；集体谈判是劳动基准有效遵守的基础和第一道屏障；劳动监察是劳动基准实施的“社会警察”和最后防线。三者如果运用得当，非常有利于缓和劳资矛盾、减少劳资纠纷，保障和谐劳动关系的形成。因此，在我国当前经济转型，劳动关系日益复杂多样的情形下，必须对劳动基准的实施机制予以完善。

首先，完善劳动关系的协商谈判机制

集体谈判是市场经济国家调整劳资关系的重要手段，其结果反映了劳资双方的力量对比关系，良性的协商谈判机制会使劳资双方在博弈中,自动达成内在基本均衡，对劳动关系的协调具有重要的意义。从我国实际情况看，完善劳动关系的协商谈判机制，其根本之策在于克服工会的不完全独立性，增强工会代表职工与企业进行协商谈判的能力。其一，改革工会的经费制度，实现工会经济地位的独立。从工会的经费来源看，我国工会的大部分会费来源于企业的拨付，即按职工工资总额的2%所拨付的经费，从而使工会在经济上对企业的过度依赖而不能保持独立性，这已成为学界的共识。因此，借鉴日本、法国等国家的做法，对于工会经费的来源，一般规定为会员缴纳的会费，还可以包括工会举办的企事业收入、捐款或国家财政补贴等。使工会在经济上摆脱对企业的依赖，保持经济上的独立，进而发挥在集体谈判中的维权作用。其二，发挥工人组建工会的自主性，实现工会组织的独立性。实践中，我国普遍存在着工会由企业组建的做法，工会干部的选任也体现了企业的意图。在这种情况下，企业组建的工会难以真正代表工人利益去与企业进行平等谈判。工会是劳动者自己的组织，因此，工会应当在上级工会的帮助和指导下，由劳动者自主组建，排除企业行政和其他外部力量对工会的控制影响。另外，普遍推行基层工会主席由职工群众民主选举制度，改变工会主席兼职的状况，实现工会干部从职务向职业的回归，由此来保证工会的代表性和组织的独立性。其三，改变工会的双重职能，强化工会维权职能的单一性。如上所述，我国工会的职能一直兼有管理和维权的双重性，这已不适应现代社会化大生产条件下，日益复杂的现代经济关系的要求。因此，在集体谈判中，工会应强化其维权的单一职能,并通过维权赢得工人的信任和委托,从而实现市场经济体制下工会制度设计的价值内涵，即在最大限度维护劳动者利益的同时,确立工会正当的法律地位和充分的独立自治权,以保证集体协商机制能兼顾公正和效率,得以不断地发展和完善。[11]

其次，健全劳动基准实施的监察保障机制

鉴于我国劳动监察制度和劳动监察执法存在的问题，为了充分发挥劳动监察对劳动基准实施的保驾护航作用，需要完善劳动监督监察制度，强化劳动保障监察职能。第一，适度赋予劳动保障监察机构行政强制权，强化劳动监察执法权力。如赋予劳动保障监察机构对故意拖欠劳动者工资和社会保险费且有逃匿可能的行为，有查封、扣押资产、冻结帐户的权力。劳动监察机构根据相关证据对违法用人单位采取查封扣押其财产或申请法院采取保全等措施，可以防止用人单位转移资产逃避执行，提高劳动者权益保护的时效性。第二，充实劳动监察的力量。由于我国劳动保障监察队伍建设滞后, 限制了劳动监察功能的发挥。因此，加强劳动保障监察，需要充实劳动保障监察队伍,不仅要增加人力、物力的投入，而且通过系统培训提高监察人员专业性和规范性的执法能力，建立与当前劳动形势相适应的劳动监察执法体系。第三，加大对违反劳动标准行为的处罚力度，加强劳动监察的执法权威。目前，我国对违反劳动标准的违法者处罚太轻，不足以树立劳动监察的执法权威。加大对严重侵犯劳动者权益行为的处罚力度是遏制违法性的根本之策。如对劳动条件恶劣、超时加班严重、拖欠工资屡禁不止的用人单位，增加责令停产停业和提请吊销营业执照的行政处罚，并对情节严重者予以刑事惩罚，才能对违法者有足够的威慑力。

第三、增强企业的社会责任意识，建立健全企业实施劳动标准状况的评价机制

不可否认，企业的社会责任意识淡薄也是劳动基准实施不力，劳动者权益屡受侵害的原因之一。企业以营利为目的，这是所有企业所共有的属性。这种趋利属性使得企业在生产经营中，总是寻求各种方法和途径降低成本特别是用工成本。其中，有些企业以不惜违反劳动基准，降低劳动者的劳动条件来达此目的。但是，在当前社会中，企业的经营发展必然与其所处的社会环境息息相关，企业不仅是一个追求自身利益最大化的“经济人”，也是需要履行社会责任的“社会人”。可以说，遵守国家规定的劳动基准,不仅是一个企业应尽的法定义务,也是一个企业应有的社会道德和应尽的社会责任。因此，在我国当前的社会环境中，劳动标准的有效实施还需加强对企业社会责任意识的培养和培育，其基本要求是企业必须以合乎道德的行动来关注员工权益、提供健康与安全的工作环境；其基本途径是通过建立健全企业实施劳动标准状况的评价机制，即“社会责任标准”认证运动，使企业实施劳动基准内化为企业的一种自觉行动。“社会责任标准”认证，作为企业实施劳动基准、履行社会责任的一种评价机制，通过中介机构的“验厂”和“企业生产订单”相结合的手段,将企业对劳动者权益的保护与企业的信誉和利益联系起来，对企业自觉地实施劳动基准，具有更为明显的效果。

[1]常凯.劳动关系学.[M].北京：中国劳动和社会保障出版，2004.

[2]徐小洪.冲突与协调——当代中国私营企业的劳资关系研究.[M].北京：中国劳动社会出版社，2004.

[3]高凌霄.建立适应集体合同制度的工会独立性保障机制.[J].东北农业大学学报，2008,（08）.

[4]程延园.集体谈判制度研究.[M].北京：中国人民出版社，2004.

[5]姜颖.对集体合同形式化的反思.[C].北京工会论坛文集,2004.转引李培志.我国劳动基准实施中存在的问题及对策探析.[J].河北法学，2007,（03）.

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[12]李亮山.和谐劳动关系构建研究.科学与管理，2009，3.

A Discussion on the National Labor Benchmark M echanism Perfection

HUANG Juan SHAO Wen-tao LONG Rong
（Law Schoo l,Shandong Econom ic University,Jinan Shandong 250014）

Labor benchm ark, co llective bargaining and labor security supervision are three m ain basic system s that ensure labor's interests p rotection. Respectively, co llective bargaining and labor security supervision are regarded as the first par-c lose and the last defense for labor benchmark im p lementation. Under the situation o f ou r coun try now, in order to guarantee the abidance o f the labo r benchm ark im p lem entation, it is essential to build up the negotiation capability of the Labor Union representatives by overcom ing the incom p lete independency o f the Labor Union; to consumm ate the supervision system for labor benchm ark im p lem entation by conso lidating the labor security supervision system; to enhance the social responsibility consciousness for corporations and to com p lete the evaluation system for im p lementation of labor standard for enterprises, so that a positive interaction o f the system can be established and labor's basic interests can also be secured.

Labor benchm ark, co llective bargaining, labor security supervision

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山东省高等学校人文社会科学研究项目“和谐劳动关系与劳动基准法律制度研究”（项目编号：J09WK08-2）的阶段性成果之一。

黄娟，（1965—），山东经济学院法学院教授，硕士生导师。研究方向：劳动法

邵文涛，（1969—），山东经济学院法学院副教授。研究方向：经济法