我国非政府组织志愿失灵问题浅析

柏晶 周定财

（徐州师范大学管理学院，江苏 徐州 221009）

我国非政府组织志愿失灵问题浅析

柏晶 周定财

（徐州师范大学管理学院，江苏 徐州 221009）

在西方，非政府组织在公共物品的提供中存在着慈善供给不足、服务活动的特殊性、非独立性和业余主义等问题。我国的NGO也存在着非政府组织机构不完善、公众志愿参与不足、慈善供给不足、信任危机等志愿失灵的现象。对此，政府要给予NGO合法性地位，同时NGO要完善组织结构，加强志愿活动制度建设，化解信任危机等等。

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当经济学家亚当·斯密（Adam Smith）提出市场这只“看不见的手”，反对政府的干预时，整个社会都认为市场是万能的，但实践证明市场存在着失灵的情况。于是政府的作用被提升到重要位置，要求加强政府对市场的全面干预，但实践又同样证明存在政府失灵。当政治领域与经济领域都存在着不同的失灵现象，人们的目光又投向了“第三领域”。非政府组织（NGO）虽然在一定程度上弥补了政府失灵与市场失灵现象，发挥着“第三只手”的作用，但同样存在着非政府组织失灵的现象。当前我国正处在社会转型时期，国家与社会的关系开始从管制型向服务型转变，一些社团协会、民间自助组织开始涌现，“公民社会”开始兴起。但我国的非政府组织与西方的相比存在着很大的不同，可以说我国缺乏一个真正意义上的非政府组织，即所谓的“非政府组织缺失”。因此可以说，当前我国非政府组织发展正面临“缺失”与“失灵”这样一个既相互联系又各自独立的双重困境。因而我国非政府组织的发展任重而道远。

1、非政府组织志愿失灵的含义

非政府组织是指政府组织和市场组织以外的不以营利为目的和主要开展公益性或互益性社会服务活动的自治型社会组织。[1]（P190）作为一个从国外引进的概念，非政府组织一词有着不同的称谓，如非营利组织（NPO）、公民社会、第三部门等。美国霍普金斯大学教授莱斯特·萨拉蒙（Lester M. Salamon）概括了非政府组织的五个特征：组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性。[2]在西方，社会经历了“市场失灵”和“政府失灵”，于是非政府组织的兴起被视为是克服“政府失灵”和“市场失灵”的一种制度创新。非政府组织有其自身的优势及作用，使其在参与公共事务的管理中能够弥补政府和企业的不足。但是，在公共物品的提供过程中，同“政府失灵”和“市场失灵”一样，非政府组织作为公共服务的提供者，也有其固有的局限性，这种局限性被称为“志愿失灵”。[3]这种“志愿失灵”表现在：（一）非政府组织资金来源中的慈善供给不足。非政府组织的民间性、非营利性和志愿性等特点决定了它与政府和企业在资金来源上有着很大的不同，其活动所需经费不是通过强制的税收和追逐利润来取得，而是主要依靠私人的慈善捐赠。但是，由于非政府组织提供的大多是公共物品或准公共物品，而公共物品供给中普遍存在着“搭便车”问题，更多的人倾向于不花成本而享受别人提供给自己的福利，这就使非政府组织开展活动所需的资金不是主要来源于公民的志愿捐赠，而是普遍存在着对政府的依赖。（二）非政府组织的狭隘性。非政府组织的服务对象往往是社会中的特殊群体，如残疾人、儿童、外来移民等，这样会使某些社会群体得到良好的服务，而另一些最需要帮助的社会群体却得不到服务。非政府组织的这种特殊性会导致服务供给的不均衡，无法满足所有处于需求状态的社会群体。（三）家长式作风。由于非政府组织的资金主要来源于政府和一些捐助者，因而这些捐赠者在非政府组织中有很高的话语权，这些人在决定提供什么样的服务时，往往只是根据自己的偏好和利益，忽略了组织的宗旨和社会的需求，由此往往导致提供了许多富人喜爱的服务，而真正需要帮助的群体的需求却供给不足。（四）非政府组织的业余主义。由于非政府组织受资金限制同时又必须向许多人提供服务，而且服务的对象往往是一些需要特殊照顾的人群，因而非政府组织难以招聘专业人员加盟或为志愿人员提供必要的培训，而这些服务只能由那些具有志愿精神，但却缺乏正式培训的业余人士来承担，这必然影响服务的质量，从而影响了其活动的效率。[4]

2、我国非政府组织产生的理论基础

2．1 经济学基础

市场是一个追求经济利益的组织，市场可以通过供求关系和价格机制来分配那些具有竞争性的资源。但是一涉及到公共物品，市场就失去了调节的有效性。除了公共性的失灵之外，市场本身也存在着自发性、盲目性和滞后性的特点。当面对“市场失灵”时，我们首先可以想到的就是政府的介入。政府在市场失灵时发挥的作用可以弥补市场的不足。可以代替市场向社会提供公共物品，但是政府对于公共物品的提供要倾向于人们的平均需求和偏好，也就是“中位选民”的需求，而无法对少数人的特殊需求作出反应，也无法对新的需求作出及时的反应。这种现象就是“政府失灵”。[5]（P51）除此以外，政府官员缺乏追求利润的动机而造成的公共物品提供的低效率，政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益，而非公共利益或社会福利这种内部性现象的腐败等等也被称为“政府失灵”，此时政府只能寻求非政府组织的协助，因为非政府组织本身就是非营利的，因而它可以代替政府执行政府目标，对公共基金的使用具有实质的决定权，代替政府来执行公务。所以“市场失灵”和“政府失灵”解释了非政府组织作为市场和政府之外的制度形式存在的必要性。

2．2 社会学基础

当前我国正处在社会转型期许多矛盾凸显，企业目的是追求利润的最大化，不可能把目标转移到解决社会矛盾，为社会提供公共服务上。因而这些重担就落在了政府的肩上，诚然我国政府也在积极的承担这项重任，提出了构建和谐社会及建设服务型政府等具体措施，但是政府的能力是有限的，要政府做到面面俱到是很困难的，政府必须在社会上寻找新的助手，帮助自己处理社会事物，从而使得政府的社会管理权力下放，政府社会职能范围缩小，管理模式从“大政府，小社会”逐渐向“小政府，大社会”转变。因而大量原先的政府职能逐渐向非政府组织转移，从而使非政府组织的得以产生与发展，地位得到加强。

2．3 法学基础

在某种意义上说，非政府组织的发展是以公民权利的发展为基础的。近年来我国政府提出了以人为本、保障人权、保护公民私有财产、改善民生等多项措施来保护公民的权利。但是我国当前关于这些内容的法律还不健全，市场经济体制下的最基本法律是私法，私法得以运行的前提是要求市场经济参与者在法律面前人人平等。从理论上看，这些平等主体遵循着平等自由的原则，在经济基础上建立了一种契约关系。但是在现实中往往是表面上的平等掩盖着实质上的不平等，在具体的交易中往往存在着强势主体与弱势主体，这些强势主体在交易中起着决定性和主导性的作用，使得交易双方处在不平等的地位，而将自己的意志强加于对方，这时由私法赋予的权利就会实质上演变成为一种权力。由此就酿成了“消费者问题”、“劳工问题”、“中小企业问题”等社会问题。为解决这一问题，一方面，国家要通过行政和立法等手段对强势主体增加更多的义务，以平衡强势主体与弱势主体之间的差距，但是许多强势主体会与政府的法律、政策玩“擦边球”游戏，钻法律与政策的空子，变相的欺负弱势主体，因而仅仅依靠政府是不够的；另一方面，各种弱势主体也联合起来．通过组织各种非政府组织，增强自己的实力对抗强势主体。例如，消费者组成各种消费者协会，维护消费者权益；劳工纷纷成立工会合作社等社团，以对抗雇主；中小企业通过组建行业会商会、以制约大型的企业集团。这样非政府组织以扮演保护特殊人群的利益的角色而在我国兴起。

3、我国非政府组织志愿失灵的主要表现

3．1 组织机构不完善，缺乏竞争机制

健全的管理机制是组织健康运营的基础更是组织吸引人才的关键。从组织人员的录用到组织成员的激励、组织任务的分工以及组织绩效的评估，这些都是组织能够正常运行的基础。但当前我国的非政府组织中的结构体系不完善，从组织的建立到组织的评估的没有形成完整的结构体系。例如在这次的汶川地震中由于志愿者和民间组织缺乏组织性、专业性和有效经验，导致部分志愿者盲目进入灾区，形成了另一种形式的“灾民”。其次，一部分志愿者对救灾情况估计不足，吃穿住行都没有充分准备，反而占用了救灾的稀缺资源。再次，各类民间志愿组织间缺乏沟通和协调机制，导致同构型志愿组织太多，救灾功能与角色重叠，造成资源与人力的浪费，无法发挥彼此互补的功能，反而成为灾后重建时另一项困扰。可以看出中国困扰民间组织发展的核心体制性问题还未根本解决，非政府组织的机构不完善成为阻碍其发挥最大效用的绊脚石。

3.2 公众志愿参与不足

我国非政府组织的志愿服务缺乏对公众的吸引力，更难吸引专业人才。尽管目前我国从事志愿服务的人员数量有日渐增长的趋势，但与国外其他国家相比仍有着很大的差距。调查显示：82%的美国公民至少为1个（平均2.4个）志愿公益组织提供过无偿服务，这个比例在德国是68%，加拿大是65%，英国是53%，法国是39%，日本是36%。而在中国内地这一比例极低，连志愿服务很发达的深圳市比例也仅为2%。[6]我国的非政府组织参与公共事务管理具有自身的特色，它可以动员存在于民间的丰富的社会资源，减少组织的运行成本，实现社会资源的最大化利用。在我国，参与志愿服务的大多是充满热情的在校就读的青年学生，而当他们走上工作岗位，随着年龄的增长，服务热情逐渐减退，身影就会从志愿者队伍中消失了。除此以外，当前我国非政府组织发展还不成熟，许多人对非政府组织的认识不全面，把NGO的工作仅仅看作是一种助人为乐的行为，把志愿精神被简单地理解为不求任何回报的“利他主义”精神，因而志愿服务并没有成为能够吸引广大公众自觉参与的公益活动。

3.3 慈善供给不足

社会需求大大超过了慈善的捐款。调查显示：我国非政府组织的资金来源中，政府财政拨款占49.97%，营业性收入6%，企业提供的资金占5.63%，公众捐赠的资金只占2.18%。[7]据统计，2002年我国人均慈善捐赠只有0.92元人民币，而2003年美国私人捐赠2410亿美元，人均828美元。[8]另外，一份慈善公益组织的调查显示，国内工商注册登记的企业超过1000万家，有过捐赠记录的不超过10万家，即99%的企业从来没有参与过捐赠。也就是说，中国只有1%的企业曾经参与捐赠[9]。可见与西方国家相比，我国非政府组织面对着严重的资金不足的现象。除此以外，由于我国的公共物品供给中普遍存在的“搭便车”问题，更多的人倾向于不花成本地享受别人提供给自己的福利，而缺少为别人提供福利的热情。当前我们正面临着百年未遇的全球性的金融危机，而慈善的资金来源也容易受到经济波动的影响，许多慈善家自己的资产大量缩水，更有些人连自己的也难以维持生计，更谈不上帮助别人。

3.4 信任危机

慈善组织成立或开始提供服务时，会面临民众信任的问题。由于其提供服务的成效难以令民众放心，以及与一些民间组织的机构不完善及腐败问题，使得民众对其产生不信任心理。此外，由于缺乏公共权力赋予其“合法性”地位，民间组织无力整合其他民间资源，也无法提供任何承诺给民众。特别是当前我国非政府组织中还存在着腐败行为，例如“希望工程”捐款被吞没事件以及胡曼莉利用“丽江妈妈联谊会”法定代表人的身份利用慈善组织的名义为自己谋取私利被“美国妈妈”告上法庭的事件，这些事件以及其他类似的事件已经使得非政府组织产生了信任危机。

4、我国非政府组织志愿失灵的矫正措施

4.1 完善非政府组织机构

NGO机构不完善的原因有外因和内因，因而可以针对性地运用两种途径完善其组织结构。从外部原因上看，首先政府要营造NGO的法律生存环境，使NGO开展活动过程中可以进一步规范其行为，使得其行为更加合法化。其次政府要给予NGO“合法性”地位，使得其名正言顺的行使组织权力。只有在合理合法的法律生存环境中，NGO才可以保证其自身发展，可以确保其提供的公共产品的质量，从而使公民享受更好的服务。从内部原因上看，第一，NGO要完善其组织发展的规章、制度，对其组织的每一个发展阶段都要有一个详细的规划。第二，NGO的组织机构的完善可以运用德鲁克所提出的“目标管理”原理，首先要制定NGO发展的战略目标，然后根据NGO中组织成员的不同专业优势划分成若干小组并且每个小组要制定自己发展的战术目标，最后要形成强有效的评估体系，对小组目标完成状况进行评估。这样可以用“目标管理”理论从宏观上对NGO的组织体系进行完善。

4.2 加强志愿活动制度建设

第一，通过宣传教育，在全社会形成一种广泛的共识：NGO所从事的社会服务事业，关系到社会的和谐与稳定，参与这个事业是每个公民不可推卸的社会责任，志愿者的工作是推动社会进步的重要力量，应受到社会的尊重和支持，从而吸引大量优秀人才参与到NGO的活动中来。第二，提高对志愿者的物质及精神奖励。对志愿服务中一些优秀的人员授予一些荣誉称号或者提供其适当的物质补助。第三，政府应该有意识的加强对NGO成员的培养。通过设立专门的培养渠道或设立社会服务专业培养出具有专业水平的志愿者，这样可以使志愿者的价值得到公众的认同，志愿者的地位受到社会的尊重，从而使志愿活动成为社会正常运转的重要的组成部分。

4.3 加强非政府组织的慈善供给

首先，建立与政府的合作关系，对NGO进行改革。从建立企业的角度对NGO进行改革，可以对NGO进行一种特殊的股份制改革，在当前，NGO的资金主要有政府出资、组织收费所得和民间捐赠构成，其主要来源于政府的扶持，而NGO的所有权应依据其出资者所出资金比重的不同来界定所有权归属。当然政府应该为最大的股东，但是从实际上看政府应该放弃产权而是将NGO的产权划归为“公益产权”，将其所有权归为社会所有。其次，通过政府管理制度创新，实现民间捐赠制度化。改变我国目前由政府主导、临时性、应急型的募捐方式，政府可以培育和支持一些公信力好、知名度高、管理规范的公益慈善团体，规范有序地进行募捐，使民间捐赠步入法制化、规范化、制度化轨道。有法可依、依法办事，不仅能规范慈善机构行为，还能够消除公众对慈善机构的疑虑，也有利于慈善机构自身诚信度的提高。再次，培育公众慈善意识，营造公众志愿捐赠的社会氛围。可以通过组织年会或慈善晚会等形式进行周期性的募集善款，特别是一些名人和企业效应，例如李连杰的“壹基金”，中国近百名知名企业家出资成立环境保护NGO——阿拉善SEE生态协会等等，这样可以带动民众效仿和捐赠热情。

4.4 化解信任危机

第一，建立和完善自律和他律相结合的道德机制。一方面NGO要完善组织结构体系，完善其内部的监督体系；另一方面，NGO要将自己置身于社会监督体系中。只有从多角度出发，将NGO的自律和他律相结合，促成社会多纬度的道德机制和监督机制，提高NGO中成员的道德水平。第二，加强对NGO的多元化监督，例如法律监督，政府监督，民众监督，特别是舆论监督。第三，政府要加强执法力度，依法行政。对NGO中的腐败及其他违法乱纪行为严惩不贷。第四，建立一套完整的、透明的财务制度。对于吸纳的善款以及组织运作所获的资金均有清晰的记录，且对于每一笔善款的使用都有依有据。公开的财务制度一方面加强了组织的第三方监督，有利于组织财务制度的完善；另一方面也增进了公众对组织的信心，提高组织的社会影响力，有利于组织吸纳更多的善款。

[1]张康之.公共行政学[M].北京：北京大学出版社，2007

[2][美]莱斯特·萨拉蒙.走向公民社会:全球结社革命和解决公共问题的新时代[A].赵黎青.非营利部门与中国发展[C].香港:香港社会科学出版社，2001

[3]田凯.西方非营利组织理论述评[J].中国行政管理，2003，(6)

[4][美]莱斯特·M·萨拉蒙等.全球公民社会：非营利部门视界[M].北京:社会科学文献出版社，2007

[5]刘千贺.政府、市场和非营利组织在公共管理中的关系[J].内蒙古农业大学学报（社科版）.2005，(2)

[6]罗军飞等.论市场失灵、政府失灵和志愿者组织失灵[J].科技创业月刊，2009，(1)

[7]北京志愿者协会.志愿组织建设与管理[M].北京:中国国际广播出版社，2006

[8]季明等.中国人均慈善捐款不足一元[N].经济参考报，2006-11-29

[9]张倩.税收优惠能否使慈善的门槛降得更低[N].北京青年报，2005-06-29

Approach on the Voluntary Failure of the Non-government Organizations in China

BAI Jing ZHOU Ding-cai
（School of Management，Xuzhou Normal University，Xuzhou，Jiangsu，221009，China）

In the West，non-government organizations have the problems in the supply of public goods，such as the short alms deed supply，particularity of service activity， non-dependent and amateur thinking. But the “voluntary failure” of the non-government organizations in our country is the deficient of non-government organizations，not enough voluntary behavior in the NGO，lack of the public voluntary donation and the crisis of belief. The effective way to remedy the “voluntary failure” is to establish the legitimacy of non-government organizations. At the same time，we should develop the frame of the organization，strengthen the construction of the voluntary activity system and solve the crisis of belief.

non-government organizations；voluntary failure；voluntary organizations；the crisis of belief

book=34,ebook=6

D630.1

A

柏晶（1989-），女，江苏金湖人，徐州师范大学行政管理专业学生;周定财（1979-），男，湖北襄樊人，徐州师范大学讲师，硕士，研究方向：非营利组织管理。