美国科技政策跃迁及其对我国的启示

周柏春12 孔凡瑜2

（1、牡丹江师范学院政法学院 黑龙江牡丹江 150011；2、吉林大学行政学院 吉林长春 130012）

美国科技政策跃迁及其对我国的启示

周柏春12 孔凡瑜2

（1、牡丹江师范学院政法学院 黑龙江牡丹江 150011；2、吉林大学行政学院 吉林长春 130012）

美国国际地位的取得与其拥有一套卓有成效的科技政策关系密切，美国科技政策跃迁为美国科技发展提供了系统指导，研究和回答美国科技政策跃迁给美国科技发展带来的成绩，借鉴美国科技政策的成功经验，完善我国科技政策，对我中国的科技发展具有重要指导意义。

美国 科技政策 跃迁

1、美国科技政策跃迁轨迹

1.1 奠基——建国后至第二次世界大战前

1.1.1 通过立法鼓励发明和创新。1787年，美国独立宣言和宪法的起草者、后来成为第三位总统的托马斯·杰弗逊在宪法中写到：“通过保障作者和发明者对他们的作品和发现在一定的时间内的专有的权利，来促进科学和有用艺术的进步。”虽是简短的几句话，却推动了美国乃至世界科技的发展。这一时期政府对科技活动的支持仅限于个别的方面，对全国的科技活动怎样发展，政府还没有形成系统指导性的科技政策。这一时期政府在科技上的主要作用体现在立法上：1790年制定了保护专利的第一部法律，1836年联邦政府建立了专利局，从1860到1900年间，专利局颁发的专利特许证大约有六、七十万件。

1.1.2 采取有利措施发展农业。美国是世界上第一农业大国，其耕地面积不到全球耕地面积的7%，人口不到全世界的5%（其中农业人口只占全国人口的5%），却生产了占世界农业总产值12.6%的产品，其中大豆、玉米、高粱和畜牧业产品分别占世界产量的53%、40%、31%和15%。1965年，一个美国农民可以养活（提供食品和纤维）37人，1975年养活55人，1992年提高到129人。[1]美国同时是世界上最大的农产品出口国，巨大的出口利益有效地促进了国内经济的发展。美国缘何有如此发达的农业，与美国从一开始就注重农业的发展是分不开的。1862年林肯政府通过了《土地赠与法案》（The Land G ran t A c t），鼓励对教育和研究事业的支持。同时国家开始认识到了基础研究的重要性，1863年通过立法成立了美国国家科学院。

1.1.3 实行适应工业化要求的标准化制度。1901年成立了国家标准局，在全国统一了合法的、一致的度量衡。国家标准局后来成为著名的国家标准与技术研究院，在美国的科技进步中扮演着极其重要的角色。1915年，国会成立国家航空顾问委员会，以促进航空技术的发展。在该委员会的推动下，政府和工业界合作进行航空技术的研究开发，使得当时美国的飞机工业与外国竞争者保持同步发展。1941年美国投入第二次世界大战时，其技术储备和工业基础使美国能够年产几万架战机。美国最早的科技政策被建国的先哲们直接纳入宪法，可见美国人对科学和技术的重视程度。宪法对科学和艺术的涉猎标志着联邦政府开始染指科技。从1787年宪法颁布至1941年，美国科技政策的重点是保护专利、发展农业技术、建设基础设施、加强教育和制订标准。20世纪初开始，美国尝到了科技成果给经济带来的极大收益，于是政府开始重视利用科技来解决国家经济问题。

1.2 初步形成——二战至二十世纪六十年代末

1.2.1 投入巨资启动“曼哈顿工程”。美国1942年开始实施“曼哈顿工程”，以期在原子武器技术上取得突破。原子弹的研制成功及其在日本的成功投放，使盟军取得了决定性的胜利。从这层意义来说，没有什么比原子弹更能显示现代科技在战争中的威力，以及科技能够改变世界命运的力量。二战期间，出于战争需要，美国政府建立了许多发展机构并赋予大学科学研究以新的使命，并为私营研究发展提供必要的保障措施，美国除了致力于原子弹的研制，还围绕武器的生产，大力发展制造技术，发明了电子计算机，开创了信息技术时代。二战是美国研究开发的一个重要阶段，二战的结束标志着科技新时代的开始，也标志着政府在科技中的作用大大提高。1945年9月，杜鲁门在国情咨文中强调“除非一个国家能够充分发展他的科学技术资源，否则便无法保持它今天在世界上的领先地位。一个政府，如果不能慷慨而明智地支持并鼓励大学、工业和政府实验室中的科研工作，就没有履行自己的职责。”[2]

1.2.2 战略重点直指国防。1957年前苏联成功发射第一颗人造卫星和第一颗洲际导弹，美国哗然，举国上下形成了扩大军费开支的共识。为与前苏联争夺世界霸权，摆脱科技上的颓势，美国采取了一系列措施。1958年通过了《航空航天法》，并成立了航空航天局。同年9月，“国家国防教育法”得以通过，扩大对中小学教育的资助以及改进科学和数学教育，提高未来科学研究的人才基础。进行机构调整，重新制定科技政策，大规模增加科研经费的投入。1947年，联邦政府只提供5亿美元的经费，占总研究经费的24%。1954年则提供了17亿美元，占总研究经费的53%，到了1961年则提供了92亿美元，占总经费的66%。[3]1957到1967年间，联邦政府经费急剧增加，增长了4倍。与此同时，美国大规模的扩充了对军事工业联合体的投入，建立一大批国家实验室，形成了世界上独一无二的以国防为主的研究、开发和生产体系。

1.3 调整改革——20世纪七十年代至八十年代末

1.3.1 建立新型研发体系。联邦政府通过营造良好的氛围来促进民间研发活动，制定科技政策对其进行调整：第一，调整税收政策。为了鼓励企业的研发热情，1981年通过了《经济复兴税收法》，规定企业在R＆D方面超过三年平均水平的开支增加额即可享受25%的税收减免；第二，鼓励企业合作；第三，加强对知识产权的保护。联邦角色在这阶段有所变化，政府以高校为依托，组建了多学科的工程研究中心。提高大学的自主创新能力，以帮助工业界提高其在市场上的竞争能力，这就是科研-教育-生产三位一体的新型研发体系。新的国家技术政策注重对政府研究成果进一步扩散和进行商业开发，建立联邦、州和各级政府与企业间广泛的伙伴关系，形成政府与民间通力合作的研究机制，共同进行新技术的研制。

1.3.2 加强对R＆D活动的资金支持。联邦政府对R＆D的资金投入逐渐增加，支持基础研究，联邦政府对妨碍产业竞争的决策机构和规则进行简化。70年代出现的环境保护运动和能源危机，使美国公众开始怀疑政府制定的鼓励消费和经济增长的发展方针。同时，也致使公共部门和民间机构加强开展环境和能源方面的R＆D。1975年原子能委员会一分为二：即能源研究与发展管理处和美国核管理委员会；1977年，政府又对能源与发展管理处和相关的能源机构进行合并，成立了能源部（DOE）。新机构的任务是资助与能源有关的R＆D活动。80年代，竞争的挑战促使政府加强资助R＆D，刺激工业界、政府和大学在实验R＆D时积极开展合作。80年代初期，工业化国家的经济发展已从二战的打击中恢复过来，亚洲一些重要国家也在制订发展生产的新措施，国外传统商品市场和高新技术产品市场的竞争日趋激烈。面对这些挑战，美国逐渐认识到：为了在竞争中占有有力地位，政府应当帮助产业界开发、利用新技术。

1.3.3 完善科技立法工作。自60年代以来，日本工业开始复苏，科技研究与开发突飞猛进，大有逐步超越美国之势。而美国政府每年补助各大学、研究机构的研究经费虽居世界之冠，却无法对国内工业界产生立竿见影的效果。加上80年代中期美国与苏联的冷战关系，使得美国政府不得不重新检讨其科技政策。因此，实施一连串的科技立法及改革措施，将原本属于不同层次的大学、联邦实验室与企业界紧密地联系在一起，使得学术界的创新知识，经过合作交流与技术转让等渠道得以有效地落实于产业界。政府为了使科技的发展有章可循，采取了一系列的重要举措，颁布了一系列的法律，1976年国会通过的《国家科技政策、组织和重点法》，在以后的年月内，对这部科技基本法进行了多次修改，1980年制定了《史蒂文森——威德勒技术创新法》，1984年颁布《商品澄清法》，1986年发布了《联邦技术转让法》将技术转让规定为所有联邦实验室科学家及工程师的一项责任，并将其纳入绩效评定的范畴；该法规定联邦研发机构的发明人可以享受15%的特许费，同时规定了对其他发明人员的奖励制度；这一法律使得联邦实验室转让和放弃对其发明及知识产权的权利成为可能，1988年通过《综合贸易和竞争法案》等。[4]

1.3.4 加强基础研究和应用研究的投入，注重科技成果转化。二战期间，美国建立起来庞大的国家实验体系和军事科研体系，具有一流的专家、先进的技术设备和雄厚的资金，因此具有强大的研究开发和生产能力。而政府应当着手的就是将这些技术成果转移到民间部门，加强企业、大学和国家实验室的合作。为此，1980年通过了《大学和小企业专利程序法》，允许多数联邦实验室将专利技术以排它性方式授予企业和大学，鼓励私营部门投入更多的资源促进联邦成果的商业化，促进企业科技创新。不久又通过了《技术创新法》与《联邦技术转移法》。这些立法一方面促进了联邦技术的转移，有利于吸收民间资源，实现技术的商业化和民用化；另一方面又有利于加强联邦实验室、企业和大学的合作，创造更大的效益。[5]

1.4 逐步形成——20世纪九十年代初至今

1.4.1 注重民用的科技政策。冷战后的第一任总统克林顿极力促使减缓美国国防经费的增长速度。针对国际、国内形势的变化，克林顿政府开始调整科技发展战略，放弃“星球大战计划”，削减原子能研究预算，压缩空间站规模。为了增强竞争力，促进国内经济的复苏。美国克林顿政府加强了高科技领域的研究与开发，通信领域引人注目的“信息高速公路”计划大大地改变了美国和世界的面貌。1993年2月22日，克林顿在加州发表题为“技术促进美国经济增长——建设经济实力的新方向”的报告，报告反映了美国新一届政府的产业政策，把信息通讯基础设施的建设放在首要位置，进一步加强信息通讯产业建设。“信息高速公路”计划是以美国副总统戈尔倡导的、1991年12月国会通过的高性能计算机法案（HPC）为基础制定的，目的是利用5年时间（1992—1996年）加速计算机及信息网的研究与开发，以达到如下目标：在高性能计算机和信息网络方面增强美国领导地位；利用高性能计算机和信息通讯网络为美国经济、教育、环境保护、生物工程等领域提供技术支持；开发高性能计算机和网络技术刺激产业界的生产能力和竞争能力。[6]1993年11月美国成立了国家科学技术委员会。克林顿和戈尔分别担任正副主席，以更好的协调全国科技发展战略。

1.4.2 注重基础研究与军事技术并行的双重科技政策。第一，加大科技投入，重视教育与基础研究，保证卫生与国防。保证美国科技实力长期领先的基础研究的特别承诺，以及其对与国防等军事相关的科研和与美国人自身密切相关的医学卫生研究是共和党的一贯立场，从2002年的政府财政预算中我们可以初见端倪，联邦政府研发总投入增加到950亿美元，比上年提高6%。对基础研究的投入增加到230亿美元，比上年增加6%，比2000年增加20%。政府将侧重投资以大学为主体的基础研究，保证在所有基础科学研究领域的联邦投资。[7]第二，继续推行科技计划，重点发展信息、生物和纳米技术。布什政府对克林顿政府推行了多年并被实践证明行之有效的国家科研计划，继续维持其发展。2001年信息技术研究计划经费为3.27亿美元，约为2000年拨款的2.6倍。联邦政府2000年预算中投入纳米技术研究与开发的经费为2.7亿美元，而在2001年高达4.95亿美元，增幅为83%。2001年预算中，34.3%用于基础研究；28.3%用于重大挑战；15.6%用于网络建设；16.2%用于基础设施建设；5.6%用于伦理、法律和社会影响研究以及教育和培训。[8]第三，更加重视军事科技，把与国防等军事相关的科研放到更突出的位置。尤其是在9.11之后，美国政府把防止恐怖袭击放到战略的高度，有求必应。国防研发预算继续成为布什政府的宠儿，2008年美国批准09财年军费预算法案，该法案允许美财政部在2009年拨款6120亿美元的资金用于国防支出。

2、美国科技政策跃迁的重点指向分析

2.1 支持基础和应用研究，注重创新知识。为了保证经济持续增长的后劲，克林顿政府在加强对科技创新投入的同时，也加强对基础科学的支持。在《科学与国家利益》的报告中，详细说明了克林顿政府对基础科学的承诺，指出“美国的未来要求我们投资于人、机构和思想”，而科学是这个投资中的一个重要部分，“既是无尽的前沿，也是无尽的资源”。[9]围绕这一报告，政府不断加大研究与开发投入，并在科学领域中广泛投资，支持基础科学研究、教育和人力资源开发，同时支持基础设施建设，从而保证研究人员和教育工作者能够有效的使用学术机构和大学中的硬件设施。此外，政府还进一步加强与企业和大学之间的合作伙伴关系，尤其是企业与大学之间的合作研发收到了良好的效果。例如，著名的美国硅谷正是以斯坦福大学（Stand fo rd）为依托发展起来的。政府侧重投资以大学为主体的基础研究，保证在所有主要基础科学研究领域的联邦投资，以确保美国处在科学能力的最前沿。

2.2 鼓励政企合作，以科技为引擎促进经济发展。美国政府通过调整和废除不适应经济发展的科技法律法规，如1993年修正了1984年的《合作研究法案》，进一步减少对合作生产投机的反垄断障碍，1996年《电信法》大胆地鼓励投资和技术创新进入市场。在避免市场机制的商业化带来的高科技的负面影响方面，美国在20世纪70年代就制定并颁布了《重组DN A规则》。国家标准与技术研究所制定了两项创新试验计划：先进技术计划和制造推广合作伙伴计划。前者是一项产业界——政府合作计划，通过竞争的方式提供资金，同时由产业界提供配套资金，以开发具有巨大潜力的项目。后者则主要是为美国中小制造企业提供帮助，使他们在不断增长的国外竞争压力下，加强技术交流与合作，促进产品开发，从而进一步降低成本，提高产品竞争力。

2.3 开发军民两用技术。冷战结束后，美国军费缩减，而民间科技迅猛发展，政府不失时机的提出了科技“军民两用”。克林顿在其总统竞选文件《技术——经济增长的动力》一文中指出：“美国不能继续依靠来自军方的涓涓细流技术。今天推动先进技术进步的动力是民间工业，而不是军事工业。只有加强我们的民用技术基础，我们才能解决国家安全和经济竞争力两问题。”美国国会于1992年通过了《再投资法》，启动了技术再投资计划，其主要目的是促进军民两用技术的开发，鼓励军事与民间技术的相互转化，从而使双方彼此受益。这一措施对于冷战之后的美国科技发展起到了明显的推动作用。例如，现在遍及天下的In ternet正是从美国国防部的A rpanet军事网络发展而来的。应当注意的是，布什新政府并没有遵循克林顿政府将研发重点由军用改为民用的思路。相反，新政府提出要加强国防力量并增大国防军事研究与开发费用，布什政府已要求在2001年财政年度增加56亿美元国防预算，而在其2002年度预算案中，将国防预算从2001年度的2960亿美元，增至2002年度的3100亿美元，[10]进一步加大军事科技的研究与开发力度，这与布什政府的防务政策是密不可分的，正如他就职演讲中所言，“美国将积极参与国际事务，保护我们的盟国，捍卫我们的利益……美国有强大的国力作后盾，将会勇往直前”。[11]

3、对我国科技政策制定的启示

3.1 改革与完善科技体制，提供科技发展的制度保障。在科学技术日新月异的今天，综合国力的竞争实质上是科技实力的竞争。中共中央关于“十一五”规划的建议，从新时期我国发展的实际需求出发，高屋建瓴地提出了“立足科学发展，着力自主创新，完善体制机制，促进社会和谐”的未来中国发展战略的基本思路。贯彻落实科学发展观，提高自主创新能力，离不开体制机制的保障，离不开政策环境的营造。科学技术是生产力中最活跃、最革命、最主要的因素，是“第一生产力”，科学技术进步是推动经济和社会发展的决定性力量。美国政府在其科技政策框架里指出，美国政府的政策致力于投资于人民、投资于基础设施、发展一个有传导力的商业环境，以把商业增长的引擎吸引到美国，推动美国国内产业的发展。它要使美国成为创新和增长、以及创造实际价值的首选地区。美国政府尚且如此，我们国内商业环境应当说还不如美国，因此我国的科技政策更要与其他政策协调，创造一个有利于人才发挥、资本运作、技术创新、价值创造的制度环境，推动经济的增长。从这个意义上说，我们就有必要对以往的科技计划进行回顾总结。比如，我们的“863”计划，它在科学技术上肯定是有用的，但是从经济增长的角度看，是否“863”计划中的所有项目都有利于中国的经济增长呢？当然，科技政策的其它目标也并非不要，也并非不重要。比如国家安全，科技上的赶超。但是应当明确经济增长是首要的。因为只有经济不断增长，经济实力的不断增强，安全以及科学研究本身才能有更多的投入，才会进入良性的循环。

3.2 以市场为导向，积极推进科技成果商业化。市场尤其是技术市场作为科技信息、科技成果最活跃的要素市场，是社会主义市场经济体系的一个重要组成部分，是促进科技与经济相结合的重要桥梁，当然就成为科技信息、技术商品的集散地。科技成果转化是技术市场的基本功能，近年来技术市场利用技术、人才、信息优势，通过采取扩大服务领域、增强服务功能、提高服务水平等各种手段为技术成果的供求方在技术开发、技术转让、技术服务、技术咨询上牵线搭桥，使科技成果通过技术市场向外进行辐射、扩散和推广，为促进科技成果的转化起到了积极作用。科学发现或成果本身的存在也并不一定意味着知识转让或新技术的出现。现阶段所进行的能够带来实际应用的研究应以市场发展为明确目标，此外还应继续开发现有成果的潜力，以使对科学的公共投资能得到最大收益。[12]科技向现实生产力转化能力弱、高新技术产业化程度低，是制约我国经济发展的深层问题。如何攻克这一中国科技与经济并行成长过程中的第一难题？诸多办法之中，加快科技成果商业化是一大捷径。

3.3 迎接挑战，建立我国的“信息高速公路”。 20世纪90年代后，计算机及其网络技术取得了一系列的突破，解决人类信息交换这一难题的时代才终于来临。1993年9月美国实施的“信息高速公路计划”对世界产生了广泛而深远的影响，信息高速公路为世界各国所重视。信息网络在国家创新系统中意义重大。为了在企业竞争力与国家综合国力的角逐中取得胜利，缩小同其他发达国家的距离，我国除了抓紧信息基础设施建设之外，还必须结合国情，深化改革，扩大开放，在技术创新、管理创新上下功夫，不断优化结构，提高效率。我国信息高速公路可分为三个步骤走：第一阶段从1995年到2005年，实现初步信息化，初步建立起卫星通讯与光纤通信相结合的公用综合网络系统，覆盖400～500个大城市，建立同一标准和接口的相互兼容的网络平台；开展多媒体通信实验；完成一批诸如“三金”（金桥工程、金关工程和金卡工程）一类的重点系统工程，使信息工程应用水平能达到发达国家80年代中后期水平。“八五”期间，在中低速网通信方面，公用分组数据网和数字数据覆盖近500个城市。在高速网络方面，将建成22条高速光纤通信线路。“九五”时将建成贯穿全国的8纵8横光纤干线。回顾20世纪的最后5年，“三金”等一系列工程已取得了丰硕的成果，网络建设可谓成就斐然。第二阶段从2005年到2020年，争取实现基本信息化，基本建成覆盖全国的高速信息网，该网络是以光纤为传递信息的骨干网络，包含各类应用信息系统，将目前已有的中低速信息网通信平台完善为统一的高速信息网络平台，使人们随时能够得到所需的信息资源。届时，全国公用网与专用网能实现互连和互操作，实现语音、数据、图像一体化的多媒体传送和服务，并争取30%的县、90%的企业和机构，以及一定数量的家庭能运用图像信息基础设施从事业务活动和娱乐享受。第三阶段从2020年到2050年，进入高度信息化阶段，并与国际信息化社会并驾齐驱。

3.4 坚持创新，实现跨越式发展。科技创新政策是指鼓励和推动新的技术或设计在工业企业中的应用，把新的发明或构想转化为现实效益的各种成文的规章、制度、方式和方法等。科技创新体系、机制、能力和环境建设是一个系统工程，其中体系和机制的建设是科技创新工作的核心，环境建设是科技创新工作的保证，能力建设是科技创新工作的目标。只有通过采取一系列科技创新的政策和措施来加强科技创新体系、机制、能力和环境的建设，才能从总体上不断推动科技创新工作的深入开展。实施扶持自主创新的政府采购政策。利用政府采购政策推进技术创新、产品创新和产业结构升级，是发达国家的普遍做法。国家的作用不可忽视，国家经常在广泛的意义上负责地塑造技术。[13]美国是最早利用政府采购对技术创新进行扶持和推动的国家之一。上世纪30年代以来，美国政府相继制定了《购买产品法》、《联邦采购法》等，其中专门制定了针对创新技术和产品进行采购的内容。从我国情况看，目前政府采购仍主要以节约资金为目的，对促进自主创新作用不甚明显。应进一步完善政府采购的相关法律法规，把优先考虑采购本国技术和产品，鼓励和保护自主创新作为政府采购的主要目的。把支持中小企业创新作为经济政策和科技政策的重点。据统计，我国65%的国内发明专利是由中小企业获得的，80%的新产品是由中小企业创造的。据统计，我国2002年技术引进与消化吸收经费投入比例为1∶0.08，而韩国和日本在相近发展时期的投入比例是1∶5.8。[14]解决上述问题，一方面需企业自身的努力，另一方面也需政府在政策上加以引导。国家有关部门应对重大技术引进、消化吸收和再创新进行统筹协调。国家制定的产业技术政策要以推进重大技术装备和重大产业技术的自主研发为目的。

[1]朱斌.当代美国科技[M].北京：社会科学文献出版社，2000

[2]周寄中.美国科技大趋势——科技大国的决策走向[M].北京：科学出版社，1991

[3]肖峰.技术发展的社会形成[M].北京：人民出版社，2002

[4]孟新.美国科技领域法律政策框架概览[J].科技法制，2004（4）

[5]谭宗颖.美国的基础研究体制及其政策调整[J].科学管理研究，1994，12（6）

[6]谭淑贞.引人注目的美国信息高速公路计划[J].现代电信科技，1994（5）

[7]周民.美国国家科学基金会2002年预算方案[J].全球科技经济瞭望，2001（8）

[8]汪力.美国基础研究概况[J].全球科技经济瞭望.2001（9）

[9]曾国屏，王蒲生译.科学与国家利益[M].北京：科学技术文献出版社，1999

[10]布什向国会提交追加国防开支计划[N]. http：//www.xinhua.org（新华网），2000-06-02

[11]乔治·W·布什.就任第43任美国总统的演讲全文.http：//www.chinaews.com.cn（中国新闻网），2001-1-22

[12]李乐.21世纪美国的科技政策[J]，全球科技经济瞭望，2005（1）

[13]OECD.“STI Outlook 2002-US Response To Policy Questionaire”，2002

[14]王秀.积极营造优良的政策环境[N].科技日报，2005-11-3

United States Science and Technology Policy Transition and Its Implications for China

ZHOU Bai-chun KONG Fan-yu
（1、Jilin University,Co llege o f Adm inistration，Changchun,Jilin 130012;2、Departm ent o f Po litics and Law s,M udanjiang Norm al University,M udanjiang,Heilong jiang 157011）

The United States and its international status, access to effective science and techno logy policy have a c lose relationship, the U.S. science and techno logy po licy for the United States transitions to p rovide a system to guide scientific and techno logical developm ent, research, and to answ er the U. S. science and techno logy po licy transition to the United States b rough t abou t by scien tific and techno logical developm en t resu lts, d raw ing on the U.S. science and techno logy success o f the po licy experience and im prove our science and technology po licy, to m e o f China's scientific and technological development o f im portant guiding significance.

United States; science and techno logy po licy; Transition

book=29,ebook=54

黑龙江省牡丹江师范学院青年扶持项目“QF200914”的阶段性成果

周柏春（1980—），男，黑龙江大庆人，吉林大学行政学院博士研究生，牡丹江师范学院政法学院讲师，主要研究方向为公共政策分析；

孔凡瑜（1981—），女，牡丹江师范学院政法学院讲师，硕士研究生，从事政治学的教学与研究工作。