城乡公共服务均等化：意义、问题与对策

允春喜

（中国海洋大学法政学院；山东青岛 266100）

城乡公共服务均等化：意义、问题与对策

允春喜

（中国海洋大学法政学院；山东青岛 266100）

公共服务均等化是现代政府不可推卸的道德责任，是促进经济发展的重要手段，可以有力地保障全体社会成员共享建设成果，是实现社会和谐的稳定剂。我国目前城乡之间在基础设施、义务教育、公共卫生、社会保障、就业机会等方面存在着失衡现象，使得城乡之间的差距在逐渐拉大，这就需要在体制与政策上都最大限度地保障社会的公平正义，从而促进和谐社会的构建。

公共服务 均等化 政府 公平正义

西方社会契约论和马克思的阶级政治解释之间有着很大的差别，但在抽象的意义上来看，两者几乎都不约而同地揭示并认同这样一种社会起源理论，即“人类选择以社会的方式生活并组建社会和国家，最基本的目的无外乎两个：一是安全和福宁；二是福利和幸福。”[1]由此可见，政府不能单纯强调安全的维护，更重要的是要维护社会公正，也就是为公民创造条件，提供均等化的公共服务，使身心没有缺陷的人们能通过有用的劳动来获取满足自己的福利和幸福。虽然近几年是我国农民收入增长最快的几年，但城乡居民收入差距也在不断扩大。而公共服务因素在城乡实际收入差距中的影响为30%-40%，城乡之间公共服务的明显失衡，成为建设社会主义和谐社会过程中的突出问题。

1.城乡公共服务均等化的重要意义

2005年，党的十六届五中全会首次明确提出了“公共服务均等化”这一全新命题。2006年，十六届六中全会则明确强调应该把“公共服务均等化”作为政府职能转变的一个目标。2007年，党的十七大再次提出，政府提供公共服务的能力应该显著增强。

1.1 现代政府不可推卸的道德责任

公共服务最大的特点就在于其非排他性和非竞争性，一旦在社会上提供以后，花钱的人与不花钱的人都能够同享其利，花钱的人并不能够通过有效途径把不花钱的人排除在外。在自发的市场机制下，理性经济人在追逐自己利益最大化的同时，并不会自愿提供或主动购买带有公益性质的物品，都倾向于将成本转嫁给他人或社会。如果所有的人都抱有如此心理的话，这种个体理性最终将导致集体行为的不理性，从而出现哈丁所谓“公地悲剧”①的后果。另外，公共服务的规模效益一般特别大，需要相对比较巨大的初始投资，一般的经济人也不具有向社会提供公共服务的能力。但是，公共服务又往往关系到国计民生，对整个社会和每个个人都关系重大，这就要求政府必须承担起公共服务的供给责任。

自由放任的市场竞争最终必然会走向垄断。市场的巨大力量只能在完全自由竞争的状态下才能够得以体现。在经济活动属于报酬递增和减少边际成本的地方，在降低成本的情况下，将由一个单独的生产者取得最低成本的生产方式。而垄断一旦形成，垄断者就会有意无意地侵占其他人的发展空间和利益，造成非垄断者的资源配置不足，使社会收入差距不断扩大，甚至导致两极分化的后果。因此，在资源分配的过程中必须引入正义的理念。但是，正义是一个伦理问题，并不是经济主体所自觉考虑的问题。市场在有效且公平的配置公共服务资源方面是失灵的，这就要求政府必须通过一些积极的手段，担当起推进公共服务均等化的重任。

1.2 促进经济发展的重要手段

人类始终在追求社会的和谐稳定，但社会中总是存在不和谐因素，在所有这些因素中，物质财富匮乏所造成的贫困，是造成社会发展不和谐的根本原因。马克思曾经指出：“生产力的这种发展之所以是绝对必需的实际前提，还因为如果没有这种发展，那就只会有贫穷，极端贫困的普遍化；而在极端贫困的情况下，必须重新开始争夺必需品的斗争，全部陈腐污浊的东西又要死灰复燃。”[2]中国古代也有“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”（《史记·管晏列传》）的说法。科学发展观的第一要义就是发展，要求坚持以经济建设为中心，聚精会神搞建设，一心一意谋发展。这就充分说明经济发展是促进社会和谐的物质基础，是各个时代的政府都致力不懈的重任。

古典经济学家认为，土地、劳动和物质资本是实现经济增长的三个要素。但是，随着经济社会的发展，自然资源会逐渐消耗殆尽，物质资本的边际生产效率也在不断下降，人力资本在经济发展中的作用则日益凸现，成为经济持续增长的决定性因素。新古典经济学家高度重视工人素质在利用生产要素中的巨大作用。用于教育、医疗、社保等公共服务项目的支出，可以明显提高人力资本的总体状况。诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚·森曾经指出，政治自由、经济条件、社会机会、透明性担保和防护性保障等社会制度安排不仅是人们社会生活的目的，也是促成经济增长和发展的重要手段和条件[2]。这些内容大部分都属于公共服务的范畴。可见，城乡公共服务均等化是推动经济发展的重要手段，从而为实现社会正义和谐奠定坚实的物质基础。

1.3 社会成员共享建设成果的有力保障

邓小平同志曾经指出，社会主义社会的本质是解放和发展生产力，实现共同富裕。科学发展观的核心就是以人为本，让人民群众享受到改革发展的成果，所以，我们应该走共同富裕道路，促进人的全面发展，发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。但是，共同富裕的目标是随着改革开放通过一部分人先富起来逐步实现的。在共同富裕的道路上，适当拉开差距是不可避免的，但城乡收入差距任意拉大则会陷入“有增长无发展”的怪圈。城乡公共服务均等化就是政府以其特有的方式来维持城乡间发展机会、发展空间上的公平，实现贫富差距之间的协调与和谐，从而逐渐使每个公民都公平地获得改善生活境况的机会和前景。

城乡公共服务均等化有利于提高全体社会成员享受公共服务的整体效用水平。在市场失灵的情况下，帕累托最优无法自动实现。西方有学者提出了“帕累托最优收入再分配”理论：如果来自于穷人的边际所得增加的福利大于来自于富人自身边际所得增加的福利，那么通过把富人所得转让给穷人，二者的福利都会提高。根据边际效用递减原理，同样的一笔公共服务资金，投入到城市可能作用并不明显，但如果投入到农村地区，则可以解决很大的问题，从而提高整个社会的公共服务水平。但应该强调的是，公共服务资金适当倾斜并不是要降低城市公共服务水平，而是要在不降低城市水平的基础上提高农村地区的公共服务水平，从而达到公共服务在全国配置的最优状态。

1.4 实现社会和谐的稳定剂

任何政治结构一旦建立起来之后，如何保证并维持稳定有序的的社会环境，就成为政府能力的重要考量指标。政治系统的维持主要取决于两个基本条件：“其一，能够为一个社会分配价值；其二，设法使大多数成员至少把这种分配作为义务予以接受。”[3]而有资源分配的地方，就有不平衡。早在两千多年前，中国就有古训：“有国有家者，不患寡而患不均，不患贫而患不安。盖均无贫，和无寡，安无倾。”（《论语·季氏》）虽然我们所追求的均等并不是孔子所理解的平均，但这句话也反映了在面对利益分配时，公平合理的分配是社会稳定的重要因素。

在计划经济时代，城乡之间信息不对称，农民尚没有意识到城乡之间的严重差距。随着农村开放程度的提高，农民对外部世界的了解也在逐渐提高，如果农民的弱势地位不得以改善的话，他们会逐渐意识和体验到城乡差距，如果“社会留给他们的空间和所能提供的机会又毕竟是那么狭小和稀缺，以至于正常的方式很难满足其对有关价值和经济收入的要求，结果某些人在行为选择上就可能失控甚至铤而走险”[4]。可见，实现城乡公共服务均等化，给农民改善自身境况的条件和希望，不仅能实现公共服务自身的效用最优，在“得民心，求稳定”方面也是大有助益的，从而推动社会主义和谐社会的建设。

2.当前我国城乡公共服务非均等的现状

我国曾经一度实行城市偏向型的政策，城市的公共服务由政府提供，而农村公共品供给的基本原则是“自力更生为主、国家支持为辅”，甚至主要靠农民自己解决。“管城市不管农村”的公共服务供给政策，使城乡公共服务的差距日益拉大。

2.1 基础设施建设差异明显

基础设施对于经济发展具有非常重要的作用，可以使交易日渐容易，从而减少交易者的成本支出。相对于城市而言，农村基础设施建设资金来源渠道狭窄，农业投资相对不足。城市的道路、供水、供电等都由财政投资建设，而农村基础设施建设的资金来源则基本都是由农民自筹分担，国家资金、利用外资、银行贷款等所占比重较小。由于政府对农业基础设施投入不足，一定程度上导致农田水利基础设施薄弱，抵御灾害能力差。农业始终未能彻底摆脱“靠天吃饭”的被动局面，整体上抵御自然灾害的能力依然不足，威胁着农业生产的长期稳定发展。

绝大部分农村缺乏必要的净化设备和定期的水质监测设施，数以亿计的农民无法喝上清洁水。很多村虽然使用自来水，但并没有经过专业净化，水中的有害物质含量严重超标。与城市交通道路不断改善形成鲜明对照，农村道路总体上等级低、路况差的问题依然严重，不能满足农村社会经济文化发展和农民生活水平提高的需求。并且现有的公路由于养护能力不足，已经有一部分不能正常使用，严重影响了农村的日常交通和生活。农村的电网结构仍然相对薄弱。自1998年农村电网改造以来，我国农村的供电条件有了很大改善，但仍存在技术水平低、损耗大、安全可靠性差等问题。县及县以下的人均用电量仅为全国平均水平的一半，而且在灌溉高峰期，由于用电较多，很多农村会出现短暂断电或限时供电等现象，在某种程度上阻碍了农村机械化生产的步伐和农民生活水准的提高。

2.2 基础教育发展失衡严重

英国哲学家培根曾经说过：“只要维持公平的教育机会，贫穷就不会变成世袭，就不会一代一代世世代代地穷。”[3]现在城乡之间的差距，教育的失衡是其中第一位的要素。与城市相比，农村教师在数量和质量方面不容乐观。从教师数量上来看，农村教师负担的学生数明显高于城市，这在一定程度上影响了教学效果。农村教师的学历仍然让人担忧，大多农村教师还只能达到中专或高中水平。而且现有的这些教师还都积极想调往城镇工作，这就使农村的基础教育面临更严重的问题[4]。优秀教师逐渐在农村流失，转向城镇和经济发达地区，这更加剧了城乡发展的差距。

城市的基础教育一般由市、区政府来提供，而农村的基础教育则一般由县、乡政府来提供。据2004年国务院发展研究中心调查显示，中国的农村基础教育经费一般78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，11%由省财政负担，中央负担不足2%。近年来，中央加大了对农村基础教育的投入，这种局面虽然有所改善，但差距依然明显。农村有些小学甚至没有计算机和图书，有些小学虽然置办了计算机，但只是为了应付上级检查的需要，根本没有在日常教学中发挥应有的作用。而且，农村的危房面积占到全国的80%以上，远远高于城市，存在着非常大的安全隐患。

从1998年以来，我国城乡适龄儿童的平均入学率虽然都保持在98.0%以上，但农村学龄儿童净入学率略低于城市水平，二者差距仍在0.6%-1%之间。农村学龄儿童数量是城市的数倍，再加上农村有些超生儿童没有户口，这就间接反映出农村未入学学龄儿童的数量大大超过城市。农村在基础教育方面的差距，就直接导致了农村孩子在大学中所占的比例比较低。从全国范围来看，在20世纪80年代，高校中农村生源还占30%以上，但目前城乡大学生的比例分别是82.3%和17.7%。调查显示，随着学历的增加，城乡之间的差距逐渐拉大。在城市，高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是农村的3.5倍、16.5倍、55.5倍、281.55倍、323倍。⑤这是一个相当危险的信号，这个逐渐拉大的比例数字绝对值得我们反思。

2.3 公共卫生资源配置差距较大

美国耶鲁大学W inslow教授给公共卫生下过一个堪称经典的定义：“通过有组织的社区努力来预防疾病，延长寿命和促进健康和效益的科学和艺术。这些有组织的社区努力包括改善环境卫生，控制传染病，教育每个人注意个人卫生，组织医护人员为疾病的早期诊断和预防性治疗提供服务，建立社会机构来确保社区中的每个人都能达到适于保持健康的生活标准。组织这些效益的目的是使每个公民都能实现其与生俱有的健康和长寿权利。”[5]可见，公共卫生资源在人们的日常生活中占据非常重要的位置。但是，我国政府用于医疗卫生的公共支出大部分都投向了城市，占全国总人口近70%的农村，却仅仅享用了不到30%的医疗卫生资源。从1996年以来，城市卫生机构床位数和卫生技术人员数量逐年增加，但与此相对应的是，农村的数据却呈现下降的趋势，到2004年的时候，城乡之间的对比都已经超过了2：1。很多乡村卫生院还在使用听诊器、体温计、血压计这“老三件”诊病。

医疗专业技术人员主要集中在城市，农村技术人才缺乏。2004年，城市卫生技术人员为300.6万人，而县医院则为145.4万人，再考虑到城乡人口的比例，可见差别之大。而且农村卫生技术人员主要集中在县城，有些乡卫生院甚至已经名存实亡。这几年虽然有不少大学毕业生选择去乡镇卫生院工作，但是当他们刚开始有所建树，就会想方设法调离农村。而且有些乡镇医院经费紧张，根本无力为医生提供更多的进修机会，这就使得基层优秀技术人员特别匮乏，医疗服务能力严重不足，农民们得了小病会在村里找赤脚大夫诊治，稍大一点的病就要到县医院以上的医疗机构就诊，变相加重了医疗费用。

2.4 社会保障体系不接轨

中国很早就有关于社会保障的理想，在“大道之行，天下为公”的社会中：“人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者，皆有所养。”（《礼记·礼运》）近些年，中国社会保障事业取得了重大进展，城市建立了相对完备的基本生活保障和社会保险体系，覆盖面正在不断扩大。但农村却仅涉及养老、合作医疗等社会保险制度，五保供养、低保、特困户基本生活救助等社会救济制度，而失业、工伤、生育保险、住房保障及不少社会福利项目没有或基本没有。“从全国社会保障费用支出的情况来看，占总人口80%的农民，只享有社会保障支出10%左右，而占总人口20%的城市居民，却占到社会保障费用的90%。从人均社会保障费用来看，城市居民是农民的20倍以上。”[6]可见，大多数作为弱势群体的应享受社会保障的农民反而无法享受到此项公民的基本权利，社会保障对于全体公民的普惠性和一致性的重要特征没有体现出来。

即使在城乡都有的社会保障项目上，农村社会保障的水平与城市仍有很大的差距。据2006年民政事业发展统计公报公布，2006年城镇居民平均最低生活保障标准为162.23元/人、月，而农村最低生活保障标准仅为70.37元/人、月。我国从2003年起就开始在全国范围内进行农村合作医疗制度的试点。该制度的基本做法是农民“自愿缴纳、集体扶持、政府资助”，但这一制度主要是补偿大病医疗。对农村人口健康影响最大的是常见病和多发病，则仍然由农民从微乎其微的个人账户中支付。由于近几年医疗卫生费用上升过快，农民收入增长相对较慢，看病贵问题还相当严重，因病返贫和因病致贫现象还相当普遍。据调查，中国70%的农村病人死在家里，而不是医院，这是让人十分震惊的现象。

2.5 劳动力就业机会不均等

陆学艺教授曾经形象地说：“中国城市化就是要了你的土地，要了你的树、你的粮食却不要你的人，中国城市化一直很粗暴的把农民排除在外面”。农民成为城市化进程中代价的承担者，许多农民到城市中去谋生，却遭遇到就业机会不平等的歧视。“农村流动人口在城市劳动力市场中是处于政策劣势的，并且这种政策上的劣势可能还会持续相当长一段时期而得不到改善。”[7]对于来自城市和农村的劳动者，政府会有意无意地流露出一种区别对待的政策，有些地方政府甚至直接规定了限制使用外地人员所从事的行业和工种。而对于外地劳动力不予限制的大都是劳动强度大、收入低、劳动保护条件较差和职业声望较低的行业和工种。所以，农民工面临的不是一个自由竞争的劳动力市场，他们只能在“非正式劳动力市场”中寻求城市居民所不愿去做的“剩余工作”。这就直接导致农民工在社会分层体系中的职业地位相当低，处在城市社会的最底层。[6]

农民工基本的劳动权益往往得不到必要的保障。虽然农民工进城务工以后大部分时间都生活在城市里，但他们在社会身份体系中仍然是农民，因此享受不到国家给予市民的各种福利待遇，大部分用人单位都没有为农民工缴纳各种保险。而且，农民在进城务工的过程中，即使是和城市工人在同样的工厂做同样的工作，但在工资收入上却仍然存在着明显的差异[7]。虽然深圳早就颁布了《深圳经济特区最低工资条例》，但是，付给农民工的工薪明显低于最低工资的现象却仍然存在。本就微薄的收入也经常不能及时领到，有的血汗钱可能被无条件克扣或者无期限拖欠，在中国人民大学“农民工进城的社会问题”课题组所做的直接问卷调查中，基本能按时领取工资的农民工比例为47.48%，有时延期和经常延期的比例分别为35.68%和15.68%[8]。这对于农民工来说无异于雪上加霜。

3.实现城乡公共服务均等化的路径思考

如何逐步使公共服务在社会中达到一种均等化的结果，在体制与政策上都最大限度地保障社会的公平正义，从而将差距控制在一个可接受的范围内，是和谐社会建设迫切需要求解的问题。

3.1 统筹公共服务供给，建立统一的公共服务体制

科学发展观的根本方法就是统筹兼顾。公共服务供给是政府对社会资源的权威性配置过程，是以政府为主体参与资源再分配的活动。在现代化进程中，农民的贡献度同社会应有的回报度不成比例[8]。政府在公共服务供给方面的不到位，是形成城乡二元结构的主要原因之一。胡锦涛同志2004年12月3日在中央经济工作会议上的讲话中指出：“在工业化初期，农业支持工业，是一个普遍的倾向；在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农村，也是一个普遍的倾向。”因此，必须“牢固树立科学发展观，按照统筹城乡经济社会发展的要求，坚持‘多予、少取、放活’的方针，调整农业结构，扩大农民就业，加快科技进步、深化农村改革，增加农业投入，强化对农业支持保护，力争实现农民收入较快增长，尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势”[9]。统筹城乡公共服务供给，就是要变农村公共服务的制度外供给为制度内供给，让政府承担起农村公共服务供给的主要责任，让农民在公共服务的享用上获得公正对待的国民待遇。从存量和增量两个方面合理调整城乡之间的分配格局，在存量上适度调整，在增量上重点倾斜，强化农村各项公共服务的供给，从而逐步实现城乡公共服务供给在政策、标准和待遇等方面的公正和统一。

3.2 优化转移支付结构，矫正政府间纵向和横向的不平衡

转移支付就是为了解决中央政府和地方政府之间的纵向不平衡和各地区之间的横向不平衡，是实现基本公共服务均等化的主要途径。从纵向来看，中央集中了全国大部分的收入，但是却只承担一小部分的支出责任；而地方政府虽然承担大量公共服务，却只拥有一小部分收入。当地方政府的财政收入不能保证其合理支出时，就需要通过中央政府的转移支付来补充。从横向来看，同级地方政府之间存在财力、支出水平的不均等，这就导致在相同的公共服务项目上，不同地区所能够提供的公共服务水平和质量存在明显的差别。另外，各地提供公共服务的成本也有所不同，在相对落后的地区提供相同水平的公共服务的成本要比其他地区明显高很多。转移支付就是在各级政府间收入支出划分的基础上，通过给落后地区更多的支持，确保各级政府具有提供公共服务的财政能力，从而实现公共服务均等化。因此，我们必须增加转移支付的总量，并在支出上向农村适当倾斜，特别是一些专项转移支付基金，应该更多地支援农村的公共服务建设，从而确保城乡之间公共服务均等化。

3.3 构建多元的公共服务机制

提供公共服务是政府的最基本和重要的职能之一，但并不是说，社会中所有的公共服务、公共服务从生产到消费的全过程都应该由政府来提供。为了降低成本、提高效率，世界上各国政府公共服务的方式都在日趋多样化。政府在确保公共服务供给责任的同时，并不排斥供给主体和方式的多元化，并且还会有计划地引导社会资金投入到公共服务体系。尤其我国地域辽阔，公共服务的需求规模非常大，如果单纯依靠各级政府这一单一主体，很难在短期内健全完善公共服务的供给。因此，必须尽力吸引各种非政府组织加入到公共服务供给中来。在公共服务的生产和供给中，政府必须审慎地选择最经济、最有效的供给方式，而不必参与从生产到消费的全过程，可以通过合同、购买等方式，将公共服务的供给承包给其他主体，从而提高公共服务的效率和质量。另外，具体地区的具体群体对公共服务的利益诉求往往存在一定的差异[9]，各级地方政府应根据相关产品和服务的性质、特点及成本和效益，选择恰当方式来提供公共服务，做到有的放矢，对症下药，实现公共服务的多元化供给，最大限度发挥公共服务的效用。

3.4 合理划分公共服务权限，增强基层政府提供农村公共服务的能力

中央与地方各级政府都承担着为社会提供公共服务的职责，这就涉及到权限的划分问题。为了“把最广大人民群众的根本利益实现好、维护好、发展好，把各方面的积极性引导好、保护好、发挥好”，就必须“正确处理中央和地方、地方和地方、部门和地方、部门和部门之间的关系”[10]。在这方面，西方国家政府间关系调整所表现出来的“分权、合作、改革”趋势，值得我们借鉴。中央与地方有分权倾向，从而增加地方在经济方面的自主性，如美国“还权于州与地方”改革的核心内容为：分享财政，分担供给公共服务的任务，分享政策制定的权力。另外，“合作”已经成为地方公共事务管理的基本理念。通过不同层级政府、准公共组织和企业组织的战略性合作，共同地、参与式地实现公共服务的有效供给。最后，较大规模的地方制度与地方政府重组改革。[11]在我国推进城乡公共服务均等化的过程中，也应该借鉴这种分权与合作的模式，合理划分权限范围，从而增强基层政府提供公共服务的能力。

3.5 制定和完善政府支出的管理制度、约束和监督体系

权力如果不受到监督，就会导致腐败的滋生。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。说也奇怪，就是品德本身也是需要界限的。”[12]在政府财政支出方面，不少政府都不同程度地存在铺张浪费、支出低效、缺位错位等现象，成为制约政府推进公共服务均等化的严重障碍。因此，必须通过各种途径来切实有效地抑止财政支出膨胀，保证政府预算计划的顺利实施，从而有力地提高公共服务的能力。特别是对于县级政府而言，县级主要领导应致力于农村公共服务的发展，不断加大在教育、医疗卫生、生态环境、文化等方面的投入，切实做到把有限的资金用在“刀刃上”，从而逐步解决人们日益增长的需求同公共服务供给不足之间的矛盾。

公共服务均等化的伟大意义就在于，通过制度的重新安排，实现公民财富或者国民权利与责任的社会正义分配。这同时也深刻地体现了中国特色社会主义制度的本质，也就是让一部分人先富起来，走共同富裕的社会主义道路。我们深信，在党中央的正确领导下，坚决贯彻和落实科学发展观，必将“使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，不断实现社会公平正义、促进社会和谐，维护社会团结”，从而实现建设社会主义和谐社会的宏伟目标。

[1]万俊人.论正义之为社会制度的第一美德[J].哲学研究，2009(2)

[2]马克思恩格斯选集(第1卷)[M].北京：人民出版社，1995

[3]戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析[M].北京：华夏出版社，1999

[4]李成贵.中国农业政策——理论框架与应用分析[M].北京：社会科学文献出版社，1999

[5]黄建始.什么是公共卫生？[J].Chinese Journal of Health Education，2005(1)

[6]孙光德.社会保障概论[M].北京：中国人民大学出版社，2002

[7]蔡昉.中国人口流动方式与途径（1990-1999）[M].北京：社会科学文献出版社，2001

[8]国务院研究室课题组.中国农民工调研报告[M].北京：中国言实出版社，2006

[9]中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见（2003年12月31日）[A].十六大以来重要文献选编（上）[C].北京：中央文献出版社，2006

[10]胡锦涛.努力实现“十一五”时期发展目标，推动经济社会又快又好发展（2005年10月11日）[A].十六大以来重要文献选编（中）[C].北京：中央文献出版社，2006

[11]李军鹏.国外政府公共服务的启示[EB/OL].见http：//www.people.com.cn/GB/paper85/17144/1503077. html

[12]孟德斯鸠.论法的精神[M]，北京：商务印书馆，1997

注释：

①哈丁在《公地的悲剧》中设置了这样一个场景：一群牧民一同在一块公共草场放牧。一个牧民想多养一只羊增加个人收益，虽然他明知草场上羊的数量已经太多了，再增加羊的数目，将使草场的质量下降。牧民将如何取舍？如果每人都从自己私利出发，肯定会选择多养羊获取收益，因为草场退化的代价由大家负担。每一位牧民都如此思考时，“公地悲剧”就上演了——草场持续退化，直至无法养羊，最终导致所有牧民破产。

②在阿马蒂亚·森看来，经济条件包括个人享有的将其经济资源运用于消费、生产或交换的机会；社会机会则包括在教育、保健等方面的社会安排；而透明性担保则是指交易过程的公开性、信息的准确性以及信用担保；防护性保障则是指对于遭遇突发性灾难的任何其他贫困及老弱病残者提供扶持的社会安全网。可见，这些条件基本上都属于政府应该提供的公共服务的范畴。见阿马蒂亚·森：《以自由看待发展》，中国人民大学出版社2004年版。

③转引自台湾亲民党主席宋楚瑜2005年5月访问大陆时在清华大学所做的演讲。

④有些学校表面上在岗人数不少，但实际上很多老师已经在城镇教书，只是档案关系还留在学校，这就使得农村教师的数量和质量问题进一步加剧。http://wenba.ddmap.com/ask/751766_285874.htm“江苏如东有一所农村初级中学，前年转走7名优秀老师，去年转走9名优秀老师全都转到城镇上去了。今年又有9名教师提出了调动要求，这样在短短的三年里将近有25名教师岗位调动，而这所农村初中只有40多名教师！这样下去这所初中将无法运转。比如现在最少需要6名英语教师，而现在可能将不足6人！而且前几年学校花大力气培养的优秀教师现在……都走不愿留在农村！”

⑤转引自《广州日报》所载《农村大学生比例引起温家宝关注 30年来下降一半》，http://news.sina. com.cn/c/2009-01-23/040717100291.shtml清华大学2000年农村学生的比例为17.6%，比1990年减少4.1个百分点；北京大学1999年农村学生比例为16. 3%，比1991年减少2.5个百分点；而北京师范大学2002年的农村学生的比例为22.3%，比1990年减少了5.7个百分点。

⑥一项有关职业声望的调查结果表明，在100种典型职业的排位中，“进城经商的农民”排在第92位，“进城做工的农民”排在第94位，而且排在最后10个位次的职业基本上都是主要由农民工从事的职业，像传达室人员、人力车夫、废品收购人员、保姆、搬运工、单位保安人员等。李强：《农民工与中国社会分层》，社会科学文献出版社2004年版，第7页。

⑦据深圳市劳动局对114家企业的调查，在相同的岗位上，外来工的月工资是800元左右，而有深圳户籍的员工则可以达到2500元左右。在非国有企业里，这种城市户籍和农民户籍不同身份的员工，每月工资至少要差600元以上。陆学艺：《农民工问题要从根本上治理》，转引自孔祥智主编《聚焦“三农”》中册，中央编译出版社2004年版，第212-214页。

⑧据统计，从1952-1986年，国家通过价格“剪刀差”从农业中隐蔽地抽走了5823.74亿元的巨额资金，加上收缴的农业税1044.38亿元，34年间国家共从农业抽走了6868.12亿元的资金。汝信、陆学艺等：《2001年：中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社2001年版，第201页。

⑨平新乔、赵俊超在浙江省慈溪市对外来务工人员和当地居民作了一项公共服务需求调查，并对公共服务需求事项作了一个排序。结果表明，解决户口需求排在第一位，其他依次是子女教育、各种社会保险、最低生活保障和困难补助、治安、卫生及其他。地方政府对外来务工人员提供的公共服务严重不足。外地务工人员无法得到当地户口，子女难以在当地接受教育，除工伤保险外的各项社会保险参保率几乎是零，没有最低生活保障和社会救济，时常受到各种不法侵害。各项数据表明，地方政府对外来务工人员提供的公共服务严重不足，远远不能满足他们的需要。而且，外来务工人员和本地居民在享受公共服务方面存在较大差距。由于外来务工人员只是暂住者，不是本地的正式成员，所以在公共服务方面受到歧视，与本地居民存在较大的差距。在教育、社会保险、最低生活保障、治安、卫生等几乎所有领域，都执行两种不同的政策和标准，本地居民享受的大多数公共服务，外来务工人员都无法享受到。见，平新乔、赵俊超：《外来务工人员对公共服务需求和供给状况——以浙江省慈溪市为例》，北京大学经济研究中心《政策性研究简报》，2006年第58期。

Equalization of Public Services between Urban and Rural Areas：Significance， Problem and Approach

YUN Chun-xi
（Law and Po litics Schoo l，Ocean University o f China，Qingdao 266100，China）

The equalization o f public services is the moral responsibility that modern government can't shirk. It is im portant m easure to prom ote econom y development， and can ensure all the peop le to share the harvest， and achieve social harm oniousness. But there are unbalances betw een urban and rural areas in base establishment， compulsory education， public health， social security and em p loyment opportunity，w hich make the difference largely little by little. So w e m ust safeguard social justice in system and policy w hole hog， p rom ote the construction o f the socialism harm onious society.

public services；equalization；government；justice

book=9,ebook=24

D630

中国海洋大学引进人才科研启动基金项目(2700-82421098)

允春喜（1978—），男，汉族，河北大名县人，法学博士，中国海洋大学法政学院讲师，研究方向为当代中国政府与政治，中外政治思想史。