完善省以下政府间转移支付制度问题研究——以陕西省为例

铁 卫，祝玉坤

（西安财经学院 经济学院，西安710100）

完善省以下政府间转移支付制度问题研究
——以陕西省为例

铁 卫，祝玉坤

（西安财经学院 经济学院，西安710100）

自1994年分税制改革以来，我国初步建立了中央对省级政府的转移支付制度,实施以来取得了积极成效。但作为政府间转移支付制度的一个重要部分，省以下转移支付制度在运行环境与制度设计上存在一定的问题。

地方政府；转移支付制度；改革与完善

一、省以下地方政府间转移支付取得的积极成效

1994年以来，中央与地方政府间的财政转移支付制度作为分税制改革最重要的配套措施开始在我国建立，转移支付标准、形式、规模等逐步完善，但是省以下转移支付制度的建设则相对滞后，而且基本上是在模仿中央对省转移支付制度框架进行的，因此许多地方都不够合理。这种情况在 1998年中央提出建立与社会主义相适应的公共财政框架后有所好转，近10年来，全国大多数省份逐渐形成了一套相对稳定的地方政府间转移支付制度。这为缓解省域落后市县政府的财力紧张，均衡地区间的财力差距，促进各地区公共服务均等化等方面发挥了积极的作用。下面以陕西省南部地区某国家级重点贫困县A县为研究对象，分析陕西省政府通过对A县进行对下转移支付所取得的积极成效。

表1 陕西省A县2003—2008年财政补助情况表 单位：万元

1.基本上解决了地方财政困难的问题，保证了基层政权的正常运转。根据转移支付的性质，各地普遍将其政策目标定位于缩小辖区内财力差异、推进地区间基本公共服务均等化。但受客观条件制约，我国县级财政收支缺口较大，不仅缺少发展经济的资金，而且连正常的工资也难以按时足额发放。因此，近期内全国省级政府转移支付的主要目标是缓解县乡财政运行中的突出矛盾，主要包括保证机关事业单位人员工资发放、基层政权正常运转等。通过各地省级政府实施有效的对下转移支付制度，基本上解决了市县政府财政困难的问题，保证了基层政权的正常运转。

以陕西南部的A县为例，作为国家级重点贫困县、陕西省财政直管县试点单位，得到了陕西省政府转移支付政策的有力支持。由表1可知，A县在2003—2008年六年间获得的上级补助收入增长了3.6倍，年均增长超过60%。2008年，A县通过各级政府的转移支付共获得上级补助收入5.0212亿元，基本满足了该县各级机关事业单位员工的工资、福利开支，保证了基层单位机构的正常运转，实现了当地社会的和谐稳定。

2.通过建立激励型转移支付制度，充分调动了各级政府增收节支的积极性。大多数省区的对下转移支付制度都建立激励机制，具体激励方法包括以下四个方面。一是建立转移支付和财政收入增长的关联机制；二是建立转移支付和财政收支平衡的关联机制；三是体现控制财政供养人员增长的机制；四是部分省份单独设立激励性转移支付。

比如，2006年12月20日，陕西省政府发布并实施了“陕西省人民政府关于完善财政激励约束机制，加快城乡经济社会发展推进公共财政制度建设的意见”。陕西省实施财政激励约束考核，以县为主，同时强化市对县的支持、指导和监管责任。在市、县做到干部职工当年工资按时足额发放、财政收支平衡以及政权机构正常运转的前提下，省对市县实行“三奖三管六保障”激励约束考核奖励。省政府通过建立比较科学、规范的地方转移支付制度，引入激励约束机制，避免地方政府把精力放在同上级财政争基数、讨价还价，从而合理引导地方政府行为，促使地方政府更好地发挥主观能动性，把工作重点转移到开源节流、增收节支工作上来。

在激励型财政转移支付制度实施后的2007年，陕西省各市县的地方财政一般预算收入和上划省“四税”收入呈现梯级递进增长势头，促进了区域协调发展。经济欠发达地区经济财政增速慢于全省平均水平的状况已得到改善，县域经济财政发展出现了明显的好转势头。

二、省以下转移支付制度存在的主要问题

1.省对下转移支付制度法制化程度低、规范化与透明度差。到目前为止，我国尚未对省级政府对市县转移支付做出统一规定，导致省对下转移支付制度存在法制化程度低、规范化与透明度差的缺陷。我国省对下转移支付主要分为一般性转移支付和专项补助两类。其中，专项补助部分存在着种种不规范、不完善的地方。实际调查发现，在专项补助方面，下级财政获得多少补助，往往靠的是讨价还价以及与上层领导的关系，这就形成了资金的分配与公共服务和产品提供的数量与质量无相关性的态势，并导致寻租。另一方面，不规范的转移支付方式造成分配额度的不确定性，进而使得下级政府无法进行正常预算，不能根据本级财政共有资金数额进行有效的分配。

2.省级政府自用财力规模有限，省对下转移支付难以发挥应有作用。目前，各省转移支付资金虽然初具规模，但总体而言，各省级政府的自用财力仍十分有限，与需要的资金规模有很大的差距。总体来说，全国大多数省份地方政府间的转移支付未能从根本上解决欠发达市县级财政困难，达到实现地市县间公共服务水平均等化的最终目标。以陕西省为例，尽管省政府近年来在一定程度加大了对欠发达地区的转移支付补助力度，弥补了这些地方财力的不足，也为加快贫困地区的发展提供了较好的资金保障。但由于历史包袱过重，自身财力增长缓慢，实际财政供养人数过大以及一些必保的专项资金和财政配套资金必须安排等原因，部分贫困地区经费保障仍然十分紧张，支出缺口仍然较大，需要加大转移支付力度加以解决。

3.现行省对下转移支付种类繁多，结构不够合理。同中央对省级政府转移支付存在项目过多，结构不合理的问题一样，现行省对市县政府转移支付也存在种类过多，结构不合理的现象。陕西省对市县转移支付主要包括：为落实国家特定宏观经济政策而实施的转移支付，如农村税费改革转移支付、调整工资转移支付补助、退耕还林转移支付等；旨在推动地区间公共服务均等化的转移支付，主要是一般性转移支付；着眼于对所辖市县增收节支、发展经济实施激励约束而设立的激励性转移支付等；以及税收返还、原体制补助、专项补助、各项结算补助、其他补助等。转移支付种类过多，导致结算复杂，不仅人为增加了工作量，而且影响了转移支付资金使用的规模效益。此外，现行陕西省对市县转移支付结构不合理，影响转移支付政策实施效果。其中，具有均衡地区财力差异作用的财力性转移支付比重较低，而有的项目不具备均等地区财力差异作用，如税收返还就不具备转移支付特征和性质，是中央为了照顾上解地区的既得利益采取的临时措施，把它作为转移支付项目，人为扩大了转移支付规模，淡化了转移支付功能。

4.现行省对市县一般性转移支付计算办法存在问题。规范性转移支付制度建立的关键是对标准财政收入和标准财政支出的测算，这需要大量的基础性数据，数据的准确和充足与否，不仅决定了转移支付办法的可操作性，也决定了能否客观反映各地区的真实的财力状况。陕西省2008年实施的省对市县一般性转移支付计算办法，是参考中央对省级政府一般性转移支付办法。通过我们的调研发现，各市县级政府对“标准收支”的计算方法存有异议，认为现行计算方法没有充分考虑地区间的差异，有失公平。现行陕西省对下转移支付制度的尚不够科学与准确，将影响到规范性转移支付制度的建立。主要表现在以下两个方面：其一，“地区总财力”的计算标准不合理，公平性较差。在陕西省对下一般性转移支付办法中，县总财力=县地方财政收入（剔除专项收入）+“两税”返还和所得税基数返还+原体制补助+一般性转移支付+农村税费改革转移支付+增资转移支付+结算补助-上解。其中的地方财政收入（剔除专项收入），主要由税收收入与非税收入两部分构成。而地方财政收入也即“标准收入”，是用全国统一的税基乘税率测算各地“标准收入”，是用能力评估代替实绩评估，用缺陷的统计数据计算各地“标准收入”，很难反映各地实际情况。“两税”返还和所得税基数返还部分更是对各地区既得利益的维护，不会达到平衡地区财力差距的目的，因此公平性较差。其二，“标准支出”与各地的实际支出差距较大。在2008年陕西省对下一般性转移支付办法中，标准支出可分为个人经费、日常公用经费和社会事业发展经费。个人经费支出标准和日常公用经费标准分别按在职人员、离休人员、退休人员进行测算。但是，由于陕西省各地市间自然条件、资源禀赋、经济社会发展水平、公共服务内容和运行成本都有很大差异，加之支出效益外溢因素较多，“标准支出”中考虑的范围小、标准低。

5.专项转移支付项目分配、管理不规范。通过对陕西省相关市县的调研发现，各市县普遍对专项转移支付项目的分配与管理办法不满意，迫切希望省政府出台专项转移支付项目的分配方案，合理分配具体转移支付项目，以满足不同市县经济发展的支出需求。具体来说，陕西省对下转移专项转移支付存在着范围广，渠道乱，项目多、合力差，重点不突出等多方面的问题。

三、改革完善省以下转移支付制度的对策建议

地方政府间转移支付制度的建立，必须遵循公平优先、兼顾效率，公开透明，科学合理，注重绩效，规范化、法制化的原则，按照分阶段目标，采取因素法和回归法测算各地的标准财政收入和标准财政支出，进而合理确定各地的财力水平，保证各地居民享受相对均等化的公共服务拥有相应的财力，同时，应采取与目标相适应的政策措施。

1.增强转移支付能力，提高转移支付规模。因为全国各省的转移支付资金主要来自于中央财政，所以在完善省以下政府间转移支付制度问题上，中央财政首先要加大对省级财政转移支付的力度。陕西省作为西部省份，经济发展水平相对落后，省级财力十分有限，导致省对市县转移支付能力不强、转移支付规模过小，不能起到有效促进地区协调发展的作用。因此，陕西省政府应多争取中央政府对陕西省政府的转移支付额，通过中央的支持来提高省对下转移支付规模。另一方面，陕西省要建立起对市县政府转移支付的固定资金来源。陕西省政府不能只依赖中央，而要积极地壮大自身财力，确立相应的资金来源，努力扩大财政转移支付的资金规模。

2.优化转移支付结构，实现均等化服务。政府间转移支付的规模和额度的大小，主要取决于不同地区之间经济发展水平和财力水平。作为陕西省来讲，应加快调整转移支付的项目结构。一般性转移支付是实现地区间公共服务均等化的有效手段。因此，建议陕西省政府加大一般性转移支付的比重。省级财政应将集中的增量部分主要用于扩大一般性转移支付的规模，通过一般性转移支付占地方财政支出比例的不断提高，逐步削弱基数的影响。另一方面，应减少非均衡化方面的资金，如税收返还、专项拨款等。只有这样，才能使省以下转移支付制度走向规范，充分发挥其均等化的作用。此外，应尽量简化陕西省对下转移支付的形式。对原体制补助、原体制上解等较为确定的转移支付进行归并，取消既有资金上解又有资金补助的双向资金流动形式。还可以将调整工资转移支付补助、农村税费改革转移支付合并到一般性转移支付当中。减少支出项目，利于财政资金的监督和管理。

3.健全转移支付体系，改进转移支付方法。省对下转移支付额的确定，关键应找出一种公平地、科学地衡量市县财政收入能力和支出需求的方法，首先计算出标准的财政收入额，其次计算出标准的财政收入数额，再次，用标准财政支出减去标准财政收入，便可测算出转移支付的数额。在2008年适用的陕西省对市县一般性转移支付方案中，各市县争议较大的是标准收支的计算办法。建议陕西省政府调整标准收支计算办法，保证转移支付公平和公正。其中，应提高“因素法”的可操作性，做好有关数据、资料的收集整理工作。陕西省各地市标准收支要根据各地经济发展快慢，经济效益高低，财政收支多少和收支效益外溢性的大小等因素，区别不同类型，制定不同的标准收支，不搞“一刀切”。

由前面的分析可知，陕西省对市县专项转移支付的补助范围较广，补助项目较为繁杂，在整个转移支付中所占的比重过大，因此应从规范现有专项补助入手，建立规范的专项拨款制度。规范省对下专项转移支付应从以下三个方面进行。首先，明确专项转移支付涉及范围，优化转移支付结构。其次，采用“因素法”分类制定各种专项补助的计算公式，科学确定补助数额。最后，规范管理，提高专项转移支付资金使用效益。

4.积极探索支付方式，完善财政激励机制。应逐步探索按照“因素法”实行激励型转移支付制度。目前陕西省的转移支付激励机制说到底还不是一种规范性的转移支付模式。所谓规范的转移支付模式是指要以公共服务的均等化为目标，采用公正、客观、科学的方法确定上级财政对下级的转移支付的资金数量。陕西省对下转移支付方式是一种以基数法为基础，以确保既得利益为前提的支付方式，存在着基数法固有的问题。因此，省政府应考虑逐步引进“因素法”到激励型转移支付制度中来。同时，省政府应进一步的完善激励法中的具体激励措施。努力做到不但能够达到激励基层政府组织努力的增强自身实力，扩大自有财源，从体制上解决县乡财政困难的目标之外，还要使这种制度更加合理。

总而言之，地方政府间的转移支付经过10年的改革实践，财政转移支付已初具规模，并取得了一定的成效，但与规范的财政转移支付相比仍有许多不足之处，在实际运行中也没有很好的实现均等化公共服务的目标，迫切需要进行规范和完善。而省级政府对下转移支付制度的规范和完善是一项复杂的系统工程，必须在对其长期性和渐进性进行充分估计的基础上，确定符合各省实际的省以下财政转移支付的基本框架、目标定位、转移支付方案，并采取与其目标相适应的政策和配套措施。省以下财政转移支付制度的建立和完善，不仅是完善我国转移支付体系的需要，更是完善我国分税制财政体制的需要。

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F812

A

1002-7408(2010)02-0070－03

铁卫（1961－），男，陕西凤翔人，西安财经学院经济学院教授，研究方向为财税理论与政策；祝玉坤（1984－），男，山东沂源人，西安财经学院经济学院硕士研究生。

[责任编辑:孙 巍]